Ombuigingen 1980: het Rijk vraagt surséance van betaling aan

Ombuigingen 1980: het Rijk vraagt
surséance van betalini aan
u

PROF. DR. P. B. BOORSMA*

Onlangs is door de minister van Financiën bekendgemaakt op welke wijze de
aangekondigde ombuiging van f. 3 mrd. zal worden geconcretiseerd.
In dit artikel wordt het karakter van de ombuigingen aan een nader onderzoek onderworpen.
De auteur heeft niet veel goede woorden voor de ombuigingsoperatie over. Er is nauwelijks sprake
van structurele bezuinigingen. De oplossing voor de financieringsproblemen vSordt
voornamelijk gezocht in vertraging van betalingen voor aankopen en afwenteling
van lasten. Voor een groot deel van het om te buigen bedrag wordt
niet concreet aangegeven, hoe het moet worden gerealiseerd.
Bij brief van 13 mei 1980 heeft de minister van Financiën
dan eindelijk bekendgemaakt hoe het om te buigen bedrag
van f. 3 mrd., dat was aangekondigd in de brief van 21 februari
jl. aan de Tweede Kamer, zal worden ingevuld. De regering
heeft dus bijna drie maanden de tijd gehad om met een goed
ombuigingsplan te komen. Nu wil ik meteen opmerken dat
voor een echt ombuigingsplan een veel langere termijn nodig
is zoals ik heb uiteengezet in mijn eerdere publikatie Naar de
versoberingsstaat. Rooien en snoeien in de verzorgingssraat 1).
Op voorhand kon men dus reeds slechts geringe verwachtingen over de invulling van de genoemde f. 3 mrd. koesteren, te
meer omdat de vorige minister van Financiën reeds te kennen
had gegeven dat de voornemens te weinig solide waren, te
weinig structurele ombuigingen beoogden. De vraag die hier
aan de orde wordt gesteld is of deze gekoesterde argwaan
terecht is gebleken of dat de nieuwe minister van Financiën
(en oud-staatssecretaris van Financiën) de teugels toch wat
strakker heeft weten aan te halen? In het volgende zal ik
trachten duidelijk te maken waarom de nota Ombuigingen
1980 2) een slechte nota is, die een voortzetting inhoudt van
het tot nu toe gevoerde ombuigingsbeleid van een rijkaard
die op de eigen uitgaven niet wil bezuinigen.
Alvorens aan te vangen met de bespreking van de genomen
,,maatregelenw is het aardig om te zien wat in de nota wordt
opgemerkt over de periode van drie maanden dienodigwas om
het huiswerk te maken. De nota stelt daarover: ,,Het kabinet
wil niet verhelen dat de invulling van de ombuigingen een
moeilijk proces is geweest, dat veel tijd heeft gevergd. Niet
alleen de grote zorgvuldigheid die in acht diende te worden
genomen met het oog op de inkomenspolitieke en werkgelegenheidseffecten, maar ook de omvang van de noodzakelijke
ombuigingen in combinatie met de korte termijn waaropde te
nemen maatregelen reeds effect moesten hebben, is daaraan
debet geweest” 3).

verplicht nummer bij elke ombuigingsoperatie (zie de 1%
nota, zie Bestek ’81) wordt genoemd. Terwijl bij de vorige
grote ombuigingsoperaties altijd veel moeite werd genomen
om aan te tonen dat de materiële uitgaven (waaronder de
investeringen) op de rijksbegroting werden gespaard juist
vanwege de werkgelegenheidseffecten, blijkt nu volgens de
toelichtingen dat juist in de materiële uitgaven wordt gesnoeid. (Terzijde, omdat kortingen o p de materiële uitgaven
veelal kunnen worden gerealiseerd door temporisering, is het
de vraag wat deze ombuigingen werkelijk inhouden.)
En tot slot. is ..de omvang van de noodzakeliike ombuigingen”, nu werkelijk zo een
probleem op een”begrotingstotaal van f. 115 mrd.? Wèl, als een kabinet geen visie heeft op de
ontwikkeling van de collectieve sector en als het kabinet met
het voorbereiden van ombuigingsmaatregelen steeds wacht
tot een ombuigingsplan moet worden ingevuld. Een ombuigingsplan van die orde van grootte en van de samenstelling die
is gekozen hoeft geen probleem op te leveren als een kabinet
serieus bezig is met een ombuigingsbeleid.

De verdeling van de ombuigingen
De gegevens die ten aanzien van de verdeling worden
gepresenteerd zijn, zoals langzamerhand gebruikelijk is geworden, zo schaars dat niet is aan te geven welke criteria
worden gehanteerd. Vermoedelijk is op het totaal om te
buigen bedrag van f. 3 mrd. plus f. 0,3 mrd., die in de
Miljoenennota 1980 in een toelichting op een bijlage zat
verstopt 4), eerst een bedrag in mindering gebracht voor het
terugtrekken van rijksbijdragen aan sociale fondsen en aan de
sociale ziektekostenverzekeringen, en een bedrag dat wordt
gekort op de salarissen van het overheidspersoneel. Daarna
resteerde een (wat men tegenwoordig noemt) ,,problematiek”

De motivatie van de drie maanden voorbereiding
Het hiervóór genoemde citaat is zonder meer – met excuus
voor de harde uitspraak – een lachertje. Immers, wat zijn
dan de inkomenspolitieke ,,effectenw van de gepresenteerde
ombuigingen? In de nota worden ze in elk geval niet gepiesenteerd, wat voor de Staten-Generaal een afweging absoluut
onmogelijk maakt. En voorts, wat zijn de ,,werkgelegenheidseffecten”? Er lijkt sprake van een kreet die sinds enige tijd als

* De auteur is hoogleraar Openbare Financiën aan de T H Twente,
afdeling Bestuurskunde.
1) Oratie bij de aanvaarding van mijn ambt, T H Twente, 24 januari
1980, herdrukt in Openbare Uitgaven.
2) De ombuigingen op de begroting I980 (Ombuigingen 1980),
kamerstuk 16 193. De in dit artikel gebruikte term 0-80 is afkomstig
uit het rijke ambtelijke bezuinigingsjargon.
3) Kamerstuk 16 193, nr. 2, blz. 3.
4) Miljoenennota 1980, blz. 91.

van f. 2.150 mln. Waarschijnlijk heeft men dat bedrag naar
rato van de uitgaven van de homogene groepen willen verdelen, waarbij de uitgaven exclusief die voor sociale zekerheid,
salarissen en pensioenen e.d. zijn genomen. M.a.w., men heeft
verdeeld over de uitgaven van d e rijksbegroting ,,in enge zin”.
Ik leidt dat af uit het feit dat het kortingspercentage o p de uitgaven van het Gemeentefonds en op die van het Provinciefonds ca. 1,9% bedraagt, net als het kortingspercentage o p de
relevante uitgaven van Justitie, Binnenlandse Zaken (beide
ca. 1,9%) en Buitenlandse Zaken (l,8%). Voorts wordt in de
nota bij de ombuigingen op Defensie gesproken over ,,het
rekenkundig aandeel van Defensie in het totale bedrag aan
ombuigingen” 5) en wordt bij de bezuinigingen o p Wetenschapsbeoefening gesproken over ,,proportioneel bezuinigd” 6) (hetgeen ook neerkomt op ca. 1,9%).
In de volgende fase van ,,het moeilijke proces” beginnen
sommige ministers te sputteren dat het onmogelijk is om zo
een korting tijdens de uitvoering aan te brengen (het jaar was
amper begonnen toen bekend was dat moest worden omgebogen, maar het is inderdaad een feit dat dan een groot deel van
de uitgaven een zeer geringe neerwaartse flexibiliteit heeft; bij
dit kabinet kennelijk minder dan 2%). De eerste gaten in het
ombuigingsplan beginnen te vallen. De hoeder van ‘s Rijks
tekort accepteert vervolgens alles wat het tekort kan terugdriugen, ook al zijn het geen echte bezuinigingen. Ten einde
raad besluit men de nota Ombuigingen 1980 (0-80) uit te
brengen; er resteert een problematiek van f. 205 mln. die dan
maar bij de Voorjaarsnota moeten worden ,,verdeeldw (b.v.
opgevangen door meevallers of tariefsverhogingen). Als men
bedenkt dat in augustus 1979 ten aanzien van de begroting
1980 is besloten om een bezuiniging van f. 300 mln. voorlopig
maar niet aan te wijzen, door die als correctie o p de aanvullende post voor prijsstijging o p te nemen, en dat nu besloten is
om f. 205 mln. bezuiniging pas in de Voorjaarsnota a a n te
brengen, dan heeft het kabinet over een kleine bezuiniging een
jaar moeten delibereren; inderdaad ,,een moeilijk proces”.

Het karakter van de ombuigingen
Zelden is een ombuigingsplan met zoveel cynisme gebracht
als ditmaal.
I. Het plan 0-80 zit vol schertsombuigingen, n.l. vertraging in belalingen, die wèl de problemen rond het financieringstekort 1980 verlichten maar even grote problemen oproepen voor 1981. Vanuit budgettair oogpunt waarschijnlijk
niet de roosvingerige dageraad waarnaar wordt uitgekeken.
Onderwijs en Wetenschappen vertraagt betalingen aan de
onderwijsinstellingen, maar wel zodanig dat deze ,,toch o p
tijd aan hun verplichtingen kunnen voldoen”. Het gaat hier
om een organisatie met een omzet van meer dan f. 20 mrd., die
door de kleine leveranciers laat te betalen f. 0,3 mrd. uitspaart
zonder acht te slaan op eventuele liquiditeitsproblemen van
deze kleine leveranciers. Defensie zal zijn bezuiniging van
f. 155 mln. ook behalen door vertraging van betalingen voor
aankopen. De afdracht van de rijksbijdragen a a n het AOWfonds zal zodanig worden vertraagd dat f. 250 mln. wordt
bezuinigd. De vertragingen, te zamen f. 750 mln., zullen weer
een evenzo grote ombuigingsproblematiek leveren in het jaar
dat besloten wordt de vertraging ongedaan te maken. Gelet o p
de grote problemen die nog te wachten staan, moeten de
onderwijsinstellingen zich daarover geen illusies maken; de
vertraging zal wel enige jaren worden toegepast. Overigens vermeldt de nota dat in de begrotingvoor 198 1bij O&W structurele ombuigingen zullen worden verwerkt. De vertraging van de
afdracht aan het AOW-fonds betekent een verkleining van de
reserves van dit fonds en zal wellicht leiden tot een verhoging
van de AOW-premie.
2. Een tweede groep ombuigingen zijn de quasi-ombuigingen, die wel het financieringstekort verkleinen maar niet de
uitgaven. Het gaat hier o m verhoging van de niet-belastingmiddelen. De volgende verzwaringen worden genoemd:

ESB 11-6-1980

a. Buitenlandse Zaken verhoogt de paspoortleges.
b. Financiën gaat de magazijnkosten van het Rijksinkoopbureau doorberekenen, (Dat belooft aardig te worden, als
allerlei delen van de overheid a a n elkaar kosten gaan
doorberekenen om de last van de afwenteling intern door
te schuiven.)
c. Economische Zaken gaat de entreegelden van casino’s
verhogen en gaat een meer stringent beleid voeren bij het
terugbetalen door bedrijven van werkgelegenheidsgelden
die zij als steun hebben ontvangen.
d. Landbouw en Visserij zal de aangekondigde lastenverlichting voor het bedrijfsleven ter zake van keuringskosten
beperken.
Om welke bedragen het in totaal gaat is uit degrotemist niet
te achterhalen, zodat een afweging voor de Staten-Generaal
ook o p deze punten volstrekt onmogelijk is, maar ,,gelukkigw
zijn zij dat al gewend. O p zich is tegen een verhoging van b.v.
de paspoortleges of tegen een beperking van de verhoging van
de keuringskosten weinig in te brengen. Bezwaarlijk acht ik
het dat dit kabinet vanaf zijn optreden zogenaamd streeft naar
een stabilisatie van de druk van de collectieve lasten en
daarover cijfers presenteert die steeds volstrekt onjuist zijn
geweest. Eén van de onjuistheden schuilt hierin, dat het
kabinet bij de presentatie van de Miljoenennota voor het jaar t
een schatting maakt van de drukstijging in t ten opzichte van
de gerealiseerde druk in t- I. Als dan vervolgens in het jaar t
een hogere drukstijging optreedt, bijvoorbeeld door nieuwe
tariefsverhogingen, worden aan die extra drukstijging tussentijds geen beleidsconsequenties verbonden, doch evenmin bij
het ontwerpen van het beleid voor het jaar t+], waarbij men
uitgaat van het inmiddels gerealiseerde -en hoger dan
geraamde – drukniveau van het jaar t. Ook nu, in 0-80,
vinden drukverzwaringen plaats, maar die zijn inderdaad niet
belangrijk meer omdat de doelstelling: stabilisatie van de
collectieve lastendruk allang vergeten is en het kabinet zich in
een egelstelling heeft teruggetrokken, gericht o p de verdediging van nog slechts één doelstelling, nl. bewaking van het
financieringstekort.
3. Een derde groep van bezuinigingen betreft de bezuinigingen op de betalingen aan andere delen van de collectieve
sector, waarbij een doorwenteling van de last optreedt. Ik
noem de volgende voorbeelden:
a. Justitie zal o.a. o p de reclassering en de kinderbescherming bezuinigen.
b. Sociale Zaken zal meer uitgaven verhalen o p het Europees
Sociaal Fonds (een internationaal verlengstuk van de
collectieve sector).
c. Volksgezondheid zal via temporisering bezuinigen o p de
gezondheidszorg.
d. De bijdragen aan de sociale fondsen worden verlaagd, wat
waarschijnlijk later zal leiden tot een verhoging van de
premies en daarmee van een stijging van de collectieve
druk. Maar zoals we al zagen lij kt dat niet relevant voor dit
kabinet.
e. De uitkeringen uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds worden verlaagd. Ook hiermee is het toppunt van
cynisme bereikt: op tal van plaatsen geeft het kabinet aan
dat het zo moeilijk is o m in de lopende begroting te
bezuinigen; o m deze reden hoeft Onderwijs en Wetenschappen helemaal niets te bezuinigen, afgezien van de
vertraging in betalingen; om deze reden ook bestaan vele
ombuigingen uit vertragingen in betalingen en tussentijdse
tariefsverhognnen en andere ..trucsw: maar het kabinet
meent dat z e iagere overhedi* wèl tussentijds o p hun
begrotingen kunnen bezuinigen. Lagere overheden, van
het kabinet hebt gij een vrijbrief gekregen om uw betalingen uit te stellen, o m uw tarieven extra te verhogen en u
niets a a n te trekken van het tarievenbeleid van de regering.

5) Kamerstuk 16 193, nr. 2, blz. 6.
6) Idem, blz. 8.

4. Een vierde groep van bezuinigingen betreft een bezuiniging op deprijsgevoelige uitgaven, doordat o p de aanvullende
post voor prijsbijstelling f. 500 mln. is gekort. Hoe deze
bezuinigingen, uitgesmeerd over vele artikelen, zullen uitpakken is volstrekt niet te achterhalen. In mijn oratie Naar de
versoberingsstaat heb ik gepoogd duidelijk te maken dat het
zeer de vraag is of bij dergelijke ongespecificeerde posten echt
bezuinigingen worden aangebracht.

5. Enkele bezuinigingen zijn concreter in die zin dat de
activiteit wordt aangewezen waarop zal worden omgebogen.
Om welke bedragen het daarbij gaat is niet duidelijk, terwijl
ook niet wordt aangegeven welke maatregelen worden genomen om d e bezuinigingen te realiseren. Het kan bij deze
ombuigingen gaan om een volumebeperking door geen compensatie te geven voor de prijsstijging, o m temporisering, om
een aanwending van aanwezige reserves enz.

6. De tegenvallende economische groei heeft zuiver budgettair een meevaller opgeleverd, in die zin dat de uitgaven
voor ontwikkelingssamenwerking, 1,596 van het netto nationale inkomen tegen factorkosten, lager zullen uitkomendan
geraamd. Deze budgettaire ,,meevallerw wordt als ,,ombuiging” gepresenteerd. Misschien juist mede door o.a. het falen
van de eerdere ombuigingsprogramma’s valt de economische
groei tegen, zodat ditmaal de regering echt niets hoeft te doen
om de ,,ombuigingwop ontwikkelingssamenwerkin als zodanig te kunnen presenteren.
7. Eerder is in commentaren gewezen o p twee andere
ombuigingen die o p zich ook weer alleszins verantwoord zijn,
maar lachwekkend in deze nota overkomen. En het geschiedde in deze dagen, dat er een bevel uitging vanwege het kabinetVan Agt dat efficiency-verbeteringen zullen worden doorgevoerd, namelijk bij de PTT en bij de gezinsverzorging.
Waarom niet bij andere onderdelen van de collectieve sector?
Hoe worden die efficiency-verbeteringen dan wel bereikt? In
vele Voorjaarsnota’s werden kleine bezuinigingen opgevoerd
die door ,,efficiency-verbeteringen” zouden moeten worden
gerealiseerd, maar is dat ooit gebeurd? Ook o p dit onderdeel
gaat het weer om vage kreten!
8. O p één punt valt het kabinet te prijzen: het heeft alle
valse registers weten open te trekken. Het heeft nueen staaltje
van ombuiging dat zelden is vertoond. Namelijk, het bouwplafond van de gezondheidszorg zal worden verlaagd. Zoals
de nota 0-80 opmerkt beïnvloedt deze maatregel niet het
financieringstekort van het Rijk, maar vergroot hij de mogelijkheid van het Rijk om een beroep te doen op de kapitaalmarkt. Het Rijk heeft door zijn falende beleid dat tot uitingis
gekomen in een hoog financieringstekort al velen indirect van
de kapitaalmarkt weggedrukt, maar doet dat nu nog direct
ook. O p zich is het juist dat een verband wordt gelegd tussen
het directe kapitaalmarktberoep van het Rijk enerzijds en het
indirecte beroep van het Rijk anderzijds. Dat indirecte beroep
neemt vele vormen aan: een deel (ca. %) van de ontwikkelingshulp (de eerdergenoemde l ,5% van het netto nationale
inkomen tegen factorkosten) wordt door financieringsinstellingen gegeven in de vorm van leningen die door het Rijk
worden gegarandeerd; daarnaast worden voor vele andere
activiteiten van derden door het Rijk garanties gegeven: een
deel van de woningbouw wordt buiten de begroting om
gefinancierd door institutionele beleggers te zoeken die bereid
zijn een deel van de sociale woningbouw direct te financieren
uiteraard met garanties van het Rijk, enz. O.a. door dit
indirecte beroep van de collectieve sector o p de kapitaalmarkt
is de collectieve sector groter dan uit de gebruikelijke cijfers
blijkt. Over de samenhang tussen het begrotingsbeleid en
garantieverlening is in het laatste rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte geadviseerd. In de Miljoenennota 1979 is
daarover ,,met instemming van de regering”geschreven; maar
wordt er ook in het beleid met die samenhang rekening gehouden? M.i. nu, bij de hier opgevoerde ,,ombuigingw van
f. 100 mln., voor het eerst; het kwam het kabinet goed van pas.

Kasplafonds

In de Miljoenennota 1980 is o p de uitgaven een correctie
van f. l mrd. aangebracht i.v.m. verwachte onderuitputting.
Deze correctie is nu aan de begrotingshoofdstukken toegerekend. Maar net als bij de meeste ombuigingen die in de Nota
0-80 worden gepresenteerd, gaat het o m een verlaging van
totaalbedragen zonder dat direct duidelijk is welke begrotingsposten worden verlaagd. Dat kan ertoe leiden dat o p de
overloop ex art. 12 van de Comptabiliteitswet wordt ingeteerd. Om de begroting enigszins te bewaken is het daarom
nodig geworden dat per begrotingshoofdstuk kasplafonds
worden ingesteld die gelden voor de bijgestelde begrotingsbedragen plus de netto overloop ex art. 12 CW. Door de
ontwikkeling van de kascijfers te vergelijken met het kaspatroon van voorgaande jaren kan men dan een dreigende
overschrijding van het kasplafond signaleren en ,,kunnenW(let
wel) ,,tijdig maatregelen worden genomen om een overschrijding te voorkomen” 7). Als het kabinet denkt dat wel te
kunnen, waarom wordt dan een deel van het ombuigingsplan
0-80 pas in de Voorjaarsnota ,,nader verdeeld” en worden
zoveel onechte ombuigingen aangebracht?
Samenvatting

l. In het jaar 1980 koos het kabinet voor een kortingspercentage van 1,9. Waarom zou je rooien als je zo makkelijk
kunt snoeien?
2. Het ombuigingsplan 0-80 is het toppunt van cynisme.
O p de begroting van Onderwijs en Wetenschappen en meer in
het algemeen o p de begrotingen van het Rijk kan het kabinet
tijdens de uitvoering niet bezuinigen, maar wel o p de lopende
begrotingen van de lagere overheden.
3. Een deel van de bezuinigingen bestaat uit maatregelen
die de lasten verzwaren, hetgeen strijdig is met de doelstelling
van de drukstabilisatie.
4. Een groot deel van de ombuigingen bestaat uit een
verlaging van de rijksbijdragen aan sociale-verzekeringsinstellingen, wat tot premieverhoging zal leiden (zie ook punt 3).
5. Een groot deel van de ombuigingen bestaat uit vertragingen in betalingen, waarmee het probleem van het ombuigen wordt uitgesteld.
6. De meeste ombuigingen o p de rijksbegroting ,,in enge
zin” zijn noch gespecificeerd naar begrotingsposten, noch
gekwantificeerd, noch onderbouwd met de nodige maatregelen.
7. Heel expliciet wordt een deel van het om te buigen
bedrag niet ingevuld; het wachten is o p de Voorjaarsnota.
8. Het klapstuk is de maatregel Verlaging bouwplafond
volksgezondheid, welke geen invloed heeft op het financieringstekort van het Rijk maar slechts de ruimte op de kapitaalmarkt vergroot.
9. De tegenvaller van de economische groei betekent dat
de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking worden verlaagd vanwege de koppeling aan het nationale inkomen. Deze
budgettaire ,,meevaller” wordt als ,,ombuigingw gepresenteerd.
Het is misschien niet rechtvaardig om de nota 0-80 zo hard
aan te vallen. Het vorige kabinet kon niet bezuinigen, dit
kabinet kan dat ook niet. M.i. moet eerst een heel ander
ombuigingsbeleid worden ontwikkeld en dat kost tijd. Men
kan alleen maar hopen dat niet te veel tijd verloren gaat met
het soort plannen als 0-80. De daarvoor benodigde tijd kan
beter worden gebruikt voor het ontwikkelen van een nieuw,
meer synoptisch beleid van ,,rooien’.

P.B. Boorsma

7) Kamerstuk 16 193, nr. 2, blz. 9.