No 0 rd-Zuidbeleid
PROF. DR. F. VAN DAM*
In de betrekkingen tussen Noord en Zuid is de laatste jaren veel veranderd. Binnen de groep
ontwikkelingslanden
heeft zich een differentiatieproces
voltrokken, waarbij met name de
olieproducerende
landen en de zich snel industrialiserende
landen zich
afzonderden van de arme, van hulp afhankelijke staten. Dat heeft o.a. tot gevolg gehad dat het
oude stramien van onderhandelingen
tussen de rijke en arme landen niet meer toepasbaar
is en dat veel onderhandelingen
zijn vastgelopen in verouderde probleemstellingen
en procedures. In dit artikel wordt voor een herformulering
van het Noord-Zuidvraagstuk
gepleit op basis van de huidige, concrete economische en politieke werkelijkheid.
Open conflict
In de afgelopen anderhalf jaar heeft een reeks onderhandelingen plaatsgevonden tussen de arme en de rijke landen die
alle zijn mislukt. Het waren in mei 1979de vijfde wereldhandelsconferentie te Manilla (UNCTAD V), eind 1979 de
onderhandelingen over een nieuwe cacao-overeenkomst, in
januari 1980 de industrieconferentie te New Delhi (UNIDO
lIl), in maart de patentenconferentie (herziening van de
Conventie van Parijs), in mei 1980de onderhandelingen over
een nieuwe tinovereenkomst en in september 1980 de elfde
Speciale Zitting van de Verenigde Naties, die bedoeld was om
procedures te formuleren voor een in 1981te houden wereldwijde ronde van onderhandelingen tussen Noord en Zuid.
Ook de conferentie inzake nucleair~ proliferatie in september
van dit jaar is in feite in een controverse tussen Noord en Zuid
geëindigd.
Het opvallende is dat deze conferenties alle zijn geëindigd in
conflicten en dat daar nauwelijks geslaagde onderhandelingen tegenover staan. Dit betekent dat de mislukkingen niet
langer kunnen worden toegeschreven aan oorzaken van
incidentele aard, maar dat zij een structureel karakter hebben
gekregen. Anders gesteld: de Noord-Zuidonderhandelingen
over concrete onderwerpen zijn vastgelopen. Dit heeft twee
oorzaken.
In de eerste plaats is er een proces van complice ring gaande,
waardoor Noord en Zuid niet langer tegenover elkaar staan
als homogene blokken die op basis van eenduidige posities
met elkaar kunnen onderhandelen. De huidige realiteit is
buitengewoon veel ingewikkelder. Op deze aspecten wordt
nader ingegaan in de volgende paragrafen.
In de tweede plaats is er een proces gaaJlde van steeds
verdere verharding in de Noord-Zuidbetrekkingen. Dat proces wordt door een reeks factoren bepaald. Aan de basis van
het verhardingsproces ligt de voltooiing van de dekolonisatie
die de verhouding tussen de voormalige koloniën en de
voormalige moederlanden wezenlijk heeft veranderd. De
sfeer van haat en liefde, die bij het dekolonisatieproces
behoorde, vervaagt met de daarbij behorende verschijnselen
als de bereidheid om wereldwijd ontwikkelingshulp te willen
geven. Er is sprake van verzakelijking en objectivering. Het
gaat nu om de “rules of the game”. Het gaat niet langer om
hulpprojecten en andere vormen van charitas, thans zijn het
functioneren van het monetaire stelsel, de afzet van eindpro1400
dukten en het verwerven van een plaats op de kapitaalmarkt
aan de orde.
De ontwikkelingslanden worden meer dan vroeger als
bedreigend ervaren, zowel op economisch als op politiek
terrein. Op economisch gebied worden de rijke landen dagelijks geconfronteerd met de afhankelijkheid van het oliekartel. Door de olieprijsronde van eind 1979 is bovendien een
structurele çrisis in de monetaire verhoudingen ontstaan. Ook
ervaren zij dat de ontwikkelingslanden nieuwe markten
betreden, zoals die voor auto’s en die voor aannemingswerken, en dat zij multinationale ondernemingen oprichten. Deze
feiten, in combinatie met de problemen van inflatie, recessie
en werkloosheid in de westerse landen, geven de gêindustrialiseerde landen het gevoel dat zij bedreigd worden.
Op politiek gebied is er sprake van dat de problemen tussen
Noord en Zuid verweven zijn met die van de Oost- Westrelatie.
Dit blijkt in delen van Afrika en uit de spanningen rond
Afghanistan. Ook is er sprake van een toenemende bewapening van de ontwikkelingslanden en van pogingen van deze
landen om hun positie op nucleair terrein te versterken. Ten
slotte is er de grote volksverhuizing die zich in de jaren zestig
en zeventig heeft voltrokken en die tot gevolg heeft gehad dat
vele miljoenen mensen uit de ontwikkelingslanden zich in de
rijke Europese landen hebben gevestigd. Ook deze migratie
heeft een spanningverhogend effect.
De processen van complicering en verharding zijn al enige
tijd aan de orde. Echter, tot voor twee jaar vonden zij een
tegenwicht in politieke druk in de rijke landen om tot oplossing van het armoedèprobleem in de derde wereld te willen
komen. Er was in het Westen een bereidheid om te onderhandelen, om eventueel kleine concessies te doen en om in ieder
geval te voorkomen dat zich openlijke conflicten zouden
voordoen. Het nieuwe van de huidige situatie is dat deze
politieke tegendruk is afgenomen en dat de rijke landen
openlijke conflicten niet langer uit de weg gaan.
De politieke groeperingen in de rijke landen, die zich voor
de ontwikkelingsproblematiek sterk maken, hebben grote
moeite om met deze situatie te leven. Er is een neiging tot
verbittering en een neiging om de Noord-Zuidrelatie als
* De schrijver is plaatsvervangend directeur-generaal van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
volstrekt mislukt te beschouwen I). Daaraan worden noties
verbonden van schuld en van falen 2). Tegelijkertijd wordt
ervaren dat deze verwijten geen effect hebben en de houding
van de regeringen van de rijke landen niet wezenlijk bêinvloeden. Dit leidt tot verdere aftakeling van de bereidheid tot
samenwerking: in Nederland verkeert de derde-wereldbeweging in een dieptepunt en bestaat steeds minder belangstelling
bij de politieke partijen voor het ontwikkelingsvraagstuk 3).
Het appelleren aan emoties helpt ons niet verder. Hetzelfde geldt voor de gefixeerde belangstelling voor de bloksgewijze massaconferenties, waarvan mag worden verwacht dat zij
in de komende jaren net zo zullen mislukken als in de
afgelopen periode. Het lijkt daarom de moeite waard om na te
gaan of er inderdaad sprake is van een algemene stagnatie in
de betrekkingen tussen Noord en Zuid en of – voor zover
zich stagnaties voordoen – wegen kunnen worden gevonden
om die te doorbreken. Dat vraagt om inventarisatie, ordening en analyse van de relatie tussen Noord en Zuid 4).
Differentiatie I: naar relaties
De eerste vraag is of het juist is dat het geheel van NoordZuidbetrekkingen in het ongerede is geraakt. Om op die vraag
een antwoord te kunnen geven is het nodig de Noord-Zuidrelatie naar zijn onderscheidene componenten te ontleden. In de
Memorie van Toelichting bij de begroting van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken voor 1980 onderscheidt minister De
Koning de volgende componenten 5):
“a. De macro-processen die zich tussen de arme en de rijke landen
voltrekken. Deze omvatten elementen als handel, investeringen,
kapitaal verkeer en technologie-overdracht. De processen zijn in
overwegende mate in de handen van de particuliere sector.
b. De bijsturing van deze macro-processen door de overheden van de
betrokken landen. Deze bijsturing geschiedt met het oog op het
maximaal dienen van het nationale belang van de bijsturende
staten. Voorbeelden van bijsturing aan de kant van de rijke
landen zijn het eigen, nationale economische beleid en op multilateraal niveau de EG. Aan de zijde van de ontwikkelingslanden is
het OPEC-kartel een voorbeeld van multilateraal opereren.
c. De normerende volkenrechtelijke gedragsregels voor de macroprocessen en voor de bijsturing ervan. Het is een nieuwe vorm van
volkenrecht voor de economische betrekkingen tussen staten. Een
voorbeeld is het “Charter of economic rights and duties of states”,
dat in 1974 in het kader van de VN werd opgesteld. Bij het
formuleren van de gedragsregels trachten de betrokken partijen
hun belangen zoveel mogelijk veilig te stellen. Gegeven de fhiiditeit in de interstatelijke economische betrekkingen mag verwacht
worden dat de gedragsregels steeds zullen moeten worden aangepast aan de veranderende situatie en dus steeds geherformuleerd
moeten worden.
d. Normerende gedragsregels voor de relaties tussen overheden en
de particuliere sector. Deze worden van toenemend belang, nu het
proces van internationalisering van de particuliere sector versneld
doorzet. Voorbeelden zijn de codes voor multinationale ondernemingen, voor restrictieve ondernemingspraktij ken etc. Ook hier is
sprake van fluïditeit in de voorwaarden waarbinnen de codes tot
stand komen en derhalve de noodzaak tot bijstelling.
e. Correcties op de resultaten van het functioneren van het marktmechanisme. Deze correcties hebben het karakter van concessies
die de arme landen aan de rijke landen vragen. In het verleden is
het een enkele maal gelukt zo’n correctie aan te brengen. Een
voorbeeld is het systeem van preferentiële invoertarieven dat voor
ontwikkelingslanden van toepassing is. Recentere onderhandelingen over bijvoorbeeld indexatie van grondstoffenprijzen hebben geen resultaat gehad.
f. Ontwikkelingshulp. Dit betreft het concessioneel beschikbaar
stellen van geld, projecten, mankracht, technologie en andere
produktiefactoren en produkten door de rijke landen aan de arme
landen.
g. Algemene, fundamentele uitgangspunten voor de Noord-Zuidrelatie. Deze uitgangspunten zijn aan veranderingen onderhevig
en komen tot stand in de continu plaatsvindende discussies in
bijvoorbeeld de Economische en Sociale Raad van de VN en in
uitonderhandelde formuleringen zoals bijvoorbeeld de strategie
van de VN voor het tweede ontwikkelingsdecennium en de
beginselen voor een nieuwe internationale economische orde.
Deze discussies en formuleringen scheppen het “ciimate of
opinion” voor a tlm f.”
Wanneer wij deze zeven terreinen overzien, dan valt op dat
de mate waarin resultaten worden bereikt zeer uiteenlopend
ESB 17-12-1980
is. Voor de onderwerpen macro-processen, de bijsturing ervan
en de formulering van gedragsregels en codes is aanzienlijke
vooruitgang geboekt. De situatie is anders voor onderwerpen
die een concessioneel element in zich bergen. Op deze terreinen is er sprake van consolidatie of achteruitgang. Zo is de
ontwikkelingshulp, die in de jaren zestig 0,5% van het bruto
nationaal produkt (BNP) van de rijke landen bedroeg, geleidelijk aan teruggelopen en bevindt zich sinds enige tijd op het
niveau van ongeveer 0,35% van het BNP van de rijke landen.
Als de tekenen niet bedriegen, mag worden verwacht dat het
komende decennium een verdere terugval te zien zal geven.
Over het aanbrengen van concessionele correcties op de
resultaten van het marktmechanisme kan worden opgemerkt
dat sinds de totstandkoming van het systeem van preferentiële
tarieven voor ontwikkelingslanden in 1971 in feite niets
nieuws is bereikt. Het Gemeenschappelijk Fonds voor de
financiering van buffervoorraden van grondstoffenovereenkomsten, dat dit jaar werd opgericht, kan nauwelijks tot deze
rubriek worden gerekend. Ten eerste omdat de eventuele
grondstoffenovereenkomsten primair gericht zullen zijn op
prijsstabilisatie, hetgeen nauwelijks concessioneel kan worden genoemd. Ten tweede omdat er momenteel geen enkele
grondstoffenovereenkomst functioneert en dus het fonds de
facto niet kan werken. Het is niet van cynisme gespeend dat de
rijke landen pas instemden met de oprichting van het Gemeenschappelijk Fonds nadat de onderhandelingen over
vernieuwing van de overeenkomsten voor tin en cacao waren
mislukt.
Ook kan stagnatie worden geconstateerd bij de formulering
van fundamentele uitgangspunten. Deze formulering heeft
hoogtepunten bereikt in de VN-ontwikkelingsstrategie van
1970 (DD 11)6) en in de opstelling van de beginselen en het
actieprogramma voor een nieuwe internationale economische
orde in 1974 (NIEO) 7). Sindsdien is aan de uitgangspunten
voor de Noord-Zuidbetrekkingen weinig toegevoegd. Zelfs
kan enige achteruitgang worden geconstateerd als men de
tekst beziet van de strategie voor het derde ontwikkelingsde-
I) “In de ontwikkelingsdiscussie is niets wezenlijks bereikt”, een
gesprek met drs. J.P. Pronk, in: Strategie in ontwikkeling, Intermediair Bibliotheek, Amsterdam, 1980.
2) Over het verlammende effect van de schuldvraagdiscussie is
onlangs geschreven door G. van Benthem van den Bergh, Het derde
wereld-is me, en hoe het dan wel moet, NRC Bandelsblad, 8 november 1980.
3) Ter illustratie kan worden gewezen op de magere paragrafen over
ontwikkelingssamenwerking in Weerwerk. het concept-verkiezingsprogramma van de PvdA voor 1981, ~publiceerd zomer 1980.
4) Recent zijn van de kant van historiCI pogingen gedaan tot objectivering van de Noord~Zuidrelatie. Zie L. Blussé, H.L. Wesseling, G.D.
Winius, Bistory and underdevelopment. Centre for the history of
European expansion, Leiden, 1980.
5) Memorie van Toelichting bij de begroting van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken 1981, september 1980.
6) VN-resolutie nr. 2626 (XXV).
7) Declaration and action programme on the establishment of a new
international economie order. VN-resoluties 3201 (S- VI) en 3202
(S – VI), 1974.
1401
cennium (1980-1990) 8), waarover in september jl. overeenstemming tussen arm en rijk is bereikt. Vergeleken met de
tekst van de tweede ontwikkelingsstrategie is de nieuwe tekst
eerder zwakker dan sterker.
De overheidsactiviteiten voor de Noord-Zuidbetrekkingen
betreffen de punten b tlm g. Zoals gesteld, is ten aanzien van
de punten b, c en d sprake van levendige activiteit en wordt
ontwikkelingshulp – f – gekenmerkt door consolidatie of
geleidelijke daling. In concreto betekent dit dat het overheidsbeleid voor ontwikkelingssamenwerking op de volgende
terreinen dient te worden gericht:
• bijsturing van de macro-processen op basis van eigen
belang; het beleid voor ontwikkelingssamenwerking heeft
tot doel om deze bijsturing een dusdanige vorm te geven
dat de belangen van de ontwikkelingslanden tot hun recht
kunnen komen;
• opstelling van normerende volkenrechtelijke gedragsregels voor de macro-processen en de bijsturing ervan,
alsmede het opstellen van gedragsregels voor de relatie
tussen overheid en particuliere sector; het beleid voor
ontwikkelingssamenwerking moet ervoor zorgen dat bij
deze rechtsformulering modaliteiten worden gekozen,
waarbinnen de belangen van de ontwikkelingslanden een
redelijke kans krijgen. Evenals bij de bijsturing van de
macro-processen zal dit grosso modo moeten gebeuren
door formules die de belangen van arme en rijke landen
beide honoreren;
• ontwikkelingshulp.
Wanneer wij dit patroon overzien dan moet de conclusie
zijn dat er niet van een algemene “mislukking” van de NoordZuidsamenwerking kan worden gesproken. Het beeld is
uiteenlopend voor de verschillende onderdelen. Een waardering van de gang van zaken kan alleen geschieden als de totale
relatie tussen arm en rijk naar onderdelen wordt gedifferentieerd.
Probleemformulering
Zoals gesteld, heeft in de eerste helft van de jaren zeventig
met redelijk resultaat gouvernementeel overleg plaatsgevonden over de formulering van fundamentele uitgangspunten
voor de betrekkingen tussen Noord en Zuid. Hetzelfde geldt
voor de non-gouvernementele sector. Het overleg in de laatste
sfeer heeft onder meer geleid tot de opstelling van de verklaringen van Helmont (1974) 9), Cocoyoc (1974) 10) en Karachi
(1975) 11). Op basis van deze gouvernementele en non-gouvernementele formuleringen richt de Noord-Zuiddiscussie
zich nu op noties als de nieuwe internationale economische
orde, herstructurering van de wereldeconomie, herverdeling
van bezit en macht en behoud van koopkracht.
Het begrip nieuwe internationale economische orde
(NIEO) is naar voren gekomen tijdens de zesde Speciale
Zitting van de Verenigde Naties in 1974. De teksten van de
beginselen en van het actieprogramma werden tijdens die
zitting uitonderhandeld tussen in het bijzonder de ontwikkelingslanden en de geindustrialiseerde westelijke landen. Het
Oostblok hield zich afzijdig, evenals de OPEC-landen. Aangezien zowel de rijke landen die bij de onderhandelingen
betrokken waren, als de ontwikkelingslanden uitgingen van
de vrije-markteconomie, betekent dit dat de nieuwe internationale economische orde in essentie geen andere orde is dan de
huidige en zich beperkt tot een aantal correcties ten gunste
van de ontwikkelingslanden. Het marktmechanisme als zodanig, met sturing van investeringen en produktie op basis van
het rendement van het aan te wenden kapitaal, blijft in de
nieuwe internationale economische orde onaangetast.
Als reactie hebben progressieve groeperingen, die zich met
het ontwikkelingsvraagstuk bezighouden, het begrip nieuwe
internationale economische orde geherinterpreteerd en een
eigen invulling gegeven. Conservatieve groeperingen hebben
daarop gereageerd met weer andere formuleringen. De ver1402
warring die hierdoor is ontstaan, gecombineerd met het grote
aantal onderwerpen waarop de NIEO betrekking heeft,
maken internationale onderhandelingen over “de verwezenlijking van de NIEO” tot een niet te sturen en chaotisch
gebeuren. Bovendien irriteert het idee van een andere “orde”
de traditioneel liberaal gezinde landen, zoals de Verenigde
Staten, Japan en de Bondsrepubliek Duitsland in hoge mate.
Daardoor is een klimaat ontstaan waarin zakelijk overleg
nauwelijks valt te voeren.
Ook het begrip “herstructurering van de wereldeconomie”
heeft verscheidene interpretaties. In de liberale opvatting
betekent het het ongebreideld laten functioneren van de
markteconomie. Voor socialisten betekent het een geordende
aanpak door de overheid om in het bijzonder de gevolgen van
veranderingen in de internationale produktiepatronen op te
vangen. De vakbeweging wenst een anticiperend herstructureringsbeleid. Deze verschillen in interpretatie bemoeilijken
de discussie. Het probleem wordt nog versterkt door het
ontbreken van blauwdrukken voor een geherstructureerde
wereldeconomie met een redelijke welvaartskans voor de
arme landen en door het ontbreken van instrumenten om
– indien zo’n blauwdruk er zou zijn – die te verwezenlijken.
Hetzelfde geldt voor de begrippen “herverdeling van bezit en
macht” en “behoud van koopkracht”. Ook hierover bestaan
zeer uiteenlopende opvattingen die meestal vaag zijn en niet
vergezeld gaan van ideeën voor concrete beleidsprogramma’s
en -instrumenten.
Een complicatie is dat deze begrippen door “ontwikkelingslobbies” worden verbonden aan verwachtingen van een
andere, fundamenteel verschillende wereld. Daardoor worden deze begrippen buiten de politieke realiteit gebracht.
Voorbeelden van dergelijke lobbies in Nederland zijn de
stichtingen RIO (Reshaping the International Order) en NIO
(Nieuwe Internationale Orde).
Differentiatie I1: naar markten
De volgende vraag is hoe dit ondoorzichtige geheel van
ideeën en wensen hanteerbaar kan worden gemaakt. Hoe
kunnen formules worden gevonden die onderhandelingen
mogelijk maken?
Als de betrekkingen tussen N oord en Zuid van hun retoriek
worden ontdaan, dan blijven in feite conflicten over tussen
aanbieders en afnemers. Voorbeelden hiervan zijn de wens
van de “newly industrialising countries” (NIC’s) om eindprodukten op de markten van de rijke landen te kunnen afzetten,
de pogingen van de OPEC-landen om de olieprijs te verhogen,
de toegang tot de kapitaalmarkt die wordt gezocht door de
ontwikkelingslanden die een tekort op hun betalingsbalans
hebben en de hogere prijs die de exporteurs van grondstoffen
willen. Ook de ontwikkelingshulp kan als een “markt” worden beschouwd. Ook daar is sprake van een conflict tussen
aanbieders en afnemers, waarbij de aanbieders naar het
oordeel van de afnemers een te geringe hoeveelheid ter markt
brengen.
Conflicten tussen aanbieders en afnemers zijn in essentie
marktconflicten. Dit betekent dat de Noord-Zuiddiscussie
kan worden hergeformuleerd als zodanig. Door de markten
als ingang voor de Nood-Zuidrelatie te kiezen worden de
onderhandelingen doorzichtig en hanteerbaar. De vraag is
om welke markten het gaat. In beginsel zijn alle markten
waarop Noord en Zuid partij zijn, voor de Noord-Zuidrelatie
relevant. Wanneer wij de beleidsformulering tot hoofdlijnen
beperken, is het zaak om uit de veelheid van markten die te
8) VN-ontwerp-resolutie L-59.
9) The Belmont statement: self-reliance and international reform.
Washington, 1974.
10) The Cocoyoc declaration. Cocoyoc, 1974.
11) Communique of the third worldforum coriference in Karachi.
Karachi, 1975.
kiezen die voor de ontwikkeling van de arme landen van
cruciaal belang moeten worden geacht. Op basis van dit
criterium zou de beleidsformulering zich kunnen concentreren op de markten voor hulp, commerciële leningen, IMFleningen. middellange faciliteiten, olie, eindprodukten,
grondstoffen, granen en investeringen.
Wanneer wij de betrekkingen tussen Noord en Zuid vertalen in conflicten op markten, is de volgende vraag wie de
marktpartijen zijn en hoe voor deze markten een beleid kan
worden geformuleerd.
Blok versus blok
Bij het Noord-Zuidvraagstuk wordt traditioneel uitgegaan
van een conflict tussen twee homogene, elkaar bestrijdende
blokken. Wat betreft de derde wereld is de idee van homogeniteit en eenheid een van oorsprong Europees concept. Het
ontstond in de achttiende eeuw, raakte op de ‘achtergrond in
de loop van de negentiende eeuwen kwam weer sterker naar
voren sinds het midden van de twintigste eeuw, toen de
economen zich het derde-wereldvraagstuk tot het hunne
maakten en de historici en de cultureel-antropologen verdrongen 12). De notie kreeg actuele politieke inhoud door de
onderlinge aaneensluiting die de ontwikkelingslanden na de
tweede wereldoorlog zochten op basis van drie motieven, te
weten de dekolonisatie, de ongebondenheid in het conflict
tussen Oost en West en de gezamenlijke economische belangen ten opzichte van de rijke wereld.
Deze drie samenbindende factoren hebben inmiddels aan
kracht ingeboet. De factor dekolonisatie is komen te vervaIIen
nu vrijwel alle derde-wereldlanden gedekoloniseerd zijn en
zelfstandigheid hebben verworven. Het thema van niet-gebondenheid is op de achtergrond geraakt sinds het OostWestconflict aan scherpte heeft verloren. De gelijkheid qua
economische positie is verdwenen door de differentiatie die
tussen de ontwikkelingslanden op economisch gebied is opgetreden.
De economische differentiatie begon rond 1970 toen een
aantal ontwikkelingslanden tot een aanzienlijke export van
industriële eindprodukten kwam. In Azië waren dit ZuidKorea, Taiwan, Hongkong en Singapore en in mindere mate
de Volksrepubliek China en India. Ondanks de uiteenlopende
economische regimes in deze landen vertonen zij ten aanzien
van de groei van de industriële produktie en van de samenstelling van hun exportpakket een hoge mate van overeenkomst.
Andere landen die tot export van industriële produkten zijn
gekomen, zijn Argentinië, Brazilië en Mexico. In het internationale jargon worden deze landen de “newly industrialising
countries” (NIC’s) genoemd. Hoewel het aantal NIC’s tot nu
toe klein is omvatten zij qua bevolkingstal een groot deel van
de inwoners van de ontwikkelingslanden. Voot het totale
Noord-Zuidvraagstuk is het verschijnsel van de NICs derhalve van veel gewicht.
Het is duidelijk dat de NICs andere belangen hebben op de
markten voor grondstoffen en eindprodukten dan de traditionele ontwikkelingslanden. Doordat de NIC’s exporteurs van
eindprodukten zijn geworden, hebben zij belang bij hoge
prijzen voor eindprodukten en – omdat zij thans veelal
importeurs van grondstoffen zijn – bij lage grondstoffenprijzen. Op deze beide markten staan hun belangen haaks op die
van de traditionele ontwikkelingslanden.
Een volgende bres in de eenheid van de derde wereld
ontstond toen in het midden van de jaren zeventig door de
OPEC-landen de olieprijs drastisch werd verhoogd. Voor een
aantal olie-exporterende landen heeft dit tot gevolg gehad dat
zij zeer grote overschotten op hun betalingsbalans hebben
gekweekt waarvoor zij beleggingsmogelijkheden zoeken. Zij
zijn aanbieders van kapitaal geworden. Voor de olie-importerende landen heeft de olieprijsverhoging tot gevolg gehad dat
zij aanzienlijke tekorten op hun betalingsbalans hebben
gekregen. Ter dekking daarvan zijn zij importeur van commercieel kapitaal geworden. Het is duidelijk dat zowel op de
ESB 17-12-1980
oliemarkt als op de kapitaalmarkt de belangen tussen de olieexporterende en de olie-importerende ontwikkelingslanden
verschillend zijn.
Een volgende stap in het differentiatieproces werd gezet aan
het einde van de jaren zeventig. Drie zaken waren toen aan de
orde: een nieuwe, aanzienlijke verhoging van de olieprijs, het
besluit van de OPEC om naar inflatie-indexatie van de
olieprijs’ te streven en het besef dat de verlaging van de
economische groei in het Westen van structurele aard was
geworden. Voor de ontwikkelingslanden betekende dit een
verdere toename van hun betalingsbalanstekort en het structureel worden van dat tekort. De consequentie hiervan is weer
dat de ontwikkelingslanden tot – zoals het IMF dat
noemt – “structural adjustments” moeten komen. Die aanpassingen betekenen dat er binnen een afzienbare periode
evenwicht tussen import en export moet ontstaan.
Wat betreft de aanpassingen kunnen de olie-importerende
ontwikkelingslanden in twee groepen worden onderscheiden.
In de eerste plaats de groep die potentieel over eigen energiebronnen beschikt en voor wie de aanpassingsperiode neerkomt op de tijdsduur die nodig is om de potentiële energiebronnen tot exploitatie te brengen. Dit betreft een klein aantal .
landen, maar zij hebben een aanzienlijke bevolkingsomvang.
De tweede groep bestaat uit ontwikkelingslanden die zelf geen
potentiële energiebronnen hebben en die op andere wijze hun
aanpassingen tot stand zullen moeten brengen. Het zal duidelijk zijn dat voor deze landen het aanpassingsproces veel
moeilijker is en veel langer zal duren. Dit heeft weer tot gevolg
dat de financiering van de betalingsbalanstekorten van deze
landen van een veel langere termijn dient te zijn dan van de
landen die potentiële energieproduktie hebben.
Differentiatie 111:naar landengroepen
Op basis van het onderscheid naar markten en naar landengroepen kan een beleid voor ontwikkelingssamenwerking
worden geformuleerd. Dit beleid kan worden samengevat in
een schema met horizontaal de markten en verticaal de
landengroepen. Per vak kan een beleid worden ingevuld (zie
schema I).
Over de opzet van de matrix kan het volgende worden
opgemerkt. De basisindeling is gebaseerd op de rubrieken
olie-exporterende landen (A), olie-importerende landen met
potentieel gehele of grotendeelse zelfvoorziening (C) en olieimporterende landen zonder eigen oliebronnen (D). De indeling is overwegend ontleend aan het rapport van de Wereldbank Energy in the developing countries 13)en aan gegevens
van de IEA 14). Groep D is onderverdeeld in “low income
countries” en “middle income countries”, gebaseerd op normen van de Wereldbank. De cijfers hebben betrekking op
1978 15).
.
Aan deze indeling gebaseerd op energie-positie is de rubriek
industrialiserende landen, de NIes (B) toegevoegd. Deze
rubricering is ontleend aan publikaties van de OECD 16).
Aan de OECD-lijst zijn enkele landen toegevoegd op grond
van hun recente exportontwikkeling 17). De industriële export van landen in groep B is van gediversifieerd karakter
en aanzienlijk van omvang; van de betreffende Latijnsamerikaanse landen bestaat 30% van de export uit eindprodukte’n,
van de Aziatische landen meer dan 50%.
12) H. Hoetink, Het einde van de derde wereld? rede Dies Natalis,
Rijksuniversiteit
Utrecht, 21 maart 1980.
13) The World Bank, Energy in the developing countries. Washington, 1980.
14) OECD-IEA,
Oil supply prospects in non-OPEC developing
countries. Parijs, 1978.
15) Wereldbank,
Wor/d’ Development Report 1980. Washington,
1980.
16) OECD, The impact ofthe newly industria/ising countries, Parijs
1979.
‘
17) GATT,/nternational
trade 1978/79. Genève, 1979.
1403
Schema I. OntwikkeJingsbeleid gespecificeerd per markt en per landengroep
Groepen
giften
(incl.IDA)
ontwikkelings-
landen
~
Korte leningen
van het IMF
Commerciële
leningen
Hulpgelden
produkten
Grondstoffen
wel
wel
preferentiële
tarieven: overheveling naar
C(tijdelijk)
en D(permanent)
Congo. Egypte. Equador.
Gabon.
Irak. Iran. Koeweit. libië. Maleisië.
Oman, Peru.
Nigeria.
Mexico.
Qatar. Saoedi-Arabif.
Syrif. Tunesië. Trinidad-Tobago. Venezuela.
Ver. Emiraten
~
:2′
wel
wel
idem
geen
~
‘;;,
“
li
Olie-importerende
landen met (bij
zelfvoorpotentiële
benadering)
ziening (215 mln):
Barbados. Chili. Columbià . Ghana.
Marokko.
Ivoorkust.
Guatemala.
Philippijnen.
Thailand.
Turkije
C.
zonder
landen
Olie-importerende
eigen oliebronnen
(765 mln.)
_ waarvan .. middle-income
countries” ( 120 mln.) a):
Bahama’s.
Botswana.
Costa Rica.
Cuba. Cyprus.
Dominicaanse
Republiek. EI Salvador. Fiji. Grenada.
Guyana.
Honduras.
Jamaica.
Jordanië. Kameroen. Libanon. liberia.
Malta. Marokko.
Mauritius.
MonNoord-Korea.
Nicaragua.
golif.
Papua.
Panama.
Noord-Yemçn.
Paraguay.
Sao Tomé. Solomon Eilanden. Suriname. Swaziland.
UruZuidZimbabwe.
guay. Zambia.
voor beperkte
termijnen ter
lengte-van
aanpassingsperiode; tevens China
geen
wel. evt. onder
multilaterale
garantie
wel
geen
wel. evt. onder
multilaterale
garantie
wel
wel
Ol)
‘E
M
‘-=
:;;
wel.
onder behoud
consumptie
en groei
wel.
met rentesubsidie
uitbreiding
preferentiële
tarieven uit
ruimte A en B
(permanent);
–
waarvan ••low-incomecountries”
(645 mln.):
Benin.
Bangladesh.
Afghanistan.
Boven-Volta.
Boeroendi.
Bhutan.
Centraal-Afrikaanse
Cambodja.
Republiek. Comoren.
EquatoriaalGuinea. Ethiopië. Gambia. Guinea.
Guinee-Bissau.
Haïti. Kaap-Verdië.
MadagasKenya. Laos. Lesotho.
Mali.
Malawi.
Maladiven.
car.
Mauretanië.
Mozambique.
Nepal.
Niger. Oeganda.
Rwanda. Senegal.
Sierra-Leone.
Soedan. Somalië. Sri
Togo. Tsjaad.
Tanzania.
Lanka.
Vietnam. West-Samoa.
Toegevoegd:
Angola. Birma. Indonesië. Pakistan. Zaïre
a) De grens tussen .. low-ineome
wel;
afschrijving
van schulden
in IOjaar;
tevens India
tijdelijk
eountries”en
wel.gecombineerd met
hulpgelden ter
ondersteuning van
aanpassingsproces onder
behoud
consumptie
en groei
C
~
Ol)
C
-l?!
11
~
~
tevens China
en India
uitbreiding
preferentiële
tarieven uit
ruimteAen
B
(permanent);
handelsakkoorden
met weder1.ijdse. verplichtende
kwantitatieve
afspraken;
“
“
~
;;
C
-‘”
“
E
g,
~
C
e
0
-‘”
C
~
!I
0
0
C
~.~
::!ö
C
C
“
C
“
Ol)
U.S
8.~
“
C
o “
l;Q>
~]
t;oS
.., ~
C “
o >
~”Ë
“”
~
-~
el
C
“
E
“
“”
C
.:C
“
C
C
,,~l:
<‘Q
Q.~
!l g
~”
=
,,-
-Ol) “
>
.!:!
..,”
_~ E
~”
c-‘”
“”
~~
–‘”
“
C
Ol)
“
‘i
~ë
c:
E
0
~~
C .-
tevens China
en India
••middle-ineome
eountries”is
volgens
Wereldbank-normen
De volgorde A, B, C en D brengt de oplopende
economische zwakte van de groepen ontwikkelingslanden tot
uitdrukking. Voor de bepaling van het beleid voor ontwikkelingssamenwerking dienen de landen te worden gewaardeerd
naar de hoogste rubriek waarin zij voorkomen. Op grond
daarvan zijn de landen in het schema alleen vermeld in de
hoogste categorie waarin zij voorkomen. Dit betekent bijvoorbeeld dat twee NIC’s (China en Mexico) in rubriek A zijn
vermeld en niet in rubriek B.
Enkele landen in de rubrieken A en C behoren tot de
categorie “low income countries” en hebben geen industriële
export van betekenis. De positie van deze landen is kwetsbaar. Op basis daarvan zijn zij overgeheveld naar rubriek D.
Het betreft Angola, Birma, Indonesië, Pakistan en zaïre.
China en India, die ook tot de “low income countries”
behoren, zijn gehandhaafd in respectievelijk de rubrieken A
en B op grond van hun snel groeiende export van industriële
produkten. Gegeven het zeer lage inkomen per hoofd van deze
landen zijn zij voor enkele markten gelijkgesteld met categorie
D.
Achter de rubriektitels is tussen haakjes het aantal inwoners aangegeven. Daaruit blijkt ~at – in tegenstelling tot het
1404
wel.
met rentesubsidie;
~t:
~~
C
geen
.2 ~
~
“
è
t
wel
Ol)C
5~
C
-g
:;;
Vemen
~~
>.., “
“
::l
li
Q.
handelsakkoorden
met wederzijdse. verplichtende
kwantitatieve
afspraken
e-~
::>
..,0.
><
0
D.
~
;!
~
:E’
:;;
é
~
“
geen gouverne-
idem
geen gouvernementele
faciliteiten
uitbreiding
voedselhulp
uit ruimte
Aen B
(tijdelijk)
geen gouvernementele
faciliteiten
uitbreiding
voedselhulp
uit ruimte
Aen B
(permanent)
multilaterale
enlof bilaterale systemen
voor investeringsgaranties
mente1e
faciliteiten
.~
C
“
“
..,
~
t;
bel!indiging
voedselhulp;
overheveling
naar C (tijdelijk) en D(per
manent)
li
]
~
uitbreiding
preferentiële
tarieven uit
ruimteAen
B
(tijdelijk)
~
E
“
.~
Ol)
C
0
Korea
“E!
£
.~
ë
f
~
geen
“fi
8
C
C
geen
Ol)
C
C
Q.
Industrialiserende
landen
(850 mln.):
Hongkong.
Argentinië. Brazilië.
ZuidTaiwan.
India. Singapore.
Investenngen
.~
ë.
E
Ol
beëindiging
een
Algerije. Bahrein, Bolivia. China.
B.
Granen
Olie
leningen
(incl.IBRD
geen
geen
(1295 mln.):
faciliteiten
van het IMF
zachte
Olie-exporterende landen
A.
Eind-
Middellange
“-,,,
e ~
..
Q.
C
‘ê
>
..,
“
ê
~
é
~
0
0
.=
.lË
.2
~
Q.
0
0
-‘”
C
“
“
li
0.
0
0
~
!I
“
-‘”
::!
.=
~
~
“
li
~
]
~
“
“
~
C
uitbreiding
voedselhulp
uit ruimte
Aen B
(permanent)
multilaterale
enl of bilaterale systemen
voor in vesteringsgaranties
C
3
C
~
~
~
!I
0
” 8.
i5~
S 360 per hoofd.
gemene volksgeloof – niet het merendeel van de inwoners
van de ontwikkelingslanden in olie-importerende landen
zonder eigen oliebronnen en zonder eigen industrie woont,
maar slechts 765 mln. van de totaal 3.125 mln., dus ongeveer
een kwart. In de tien rechterkolommen zijn de markten
vermeld die voor de ontwikkelingslanden van cruciaal belang
zijn.
Bij de invulling van het beleid is uitgegaan van de volgende
punten:
de plannen van de OPEC-landen om de olieprijs te
indexeren aan de inflatie zullen gelukken en in de toekomst zal de olieprijs dus structureel “hoog” zijn;
door de structureel hoge olieprijs zal een grote druk blijven
rusten op de olie-importerende landen. Ter illustratie kan
dienen dat de olierekening van de olie-importerende
ontwikkelingslanden is opgelopen van $ 7 mrd. in 1973tot
$ 67 mrd. in 1980;
de concessionele middelen en instrumenten die de rijke
landen aan de ontwikkelingslanden beschikbaar stellen
(giften, zachte leningen, handelspreferenties enz.), zullen
schaars zijn;
geconstateerd is dat de huidige aanwending van samen-
werkingsinstrumenten niet of te weinig rekening houdt
met de differentiatie A tot en met D. Daardoor is het
aanbod niet optimaal op de vraag afgestemd.
Voorgesteld wordt om via herschikking tot een betere
afstemming van vraag en aanbod te komen. Om deze aansluiting te bereiken, dienen de volgende aanpassingen plaats te
vinden:
– olie-exporterende landen hebben in het algemeen toegang
tot commerciële geldstromen: zij dienen derhalve niet
meer in aanmerking te komen voor concessionele middelen;
– voor landen met potentiële zelfvoorziening en/ of export
van olie geldt hetzelfde vanaf het moment dat zij hun
bronnen in exploitatie hebben gebracht: zij komen alleen
voor concessionele middelen in aanmerking gedurende de
overgangsperiode;
– industrialiserende ontwikkelingslanden – de NIeshebben door hun gediversifieerde produktie- en exportpakket voldoende eigen mogelijkheden om hun economie
aan de nieuwe situatie aan te passen;
– de beschikbare concessionele middelen worden zoveel
mogelijk geconcentreerd op de rubrieken landen onderin
de linkerkolom.
Wat is gesteld met betrekking tot concessionele middelen
geldt evenzeer voor concessionele instrumenten, zoals bijvoorbeeld preferentiële tarieven 18). Voor zover er per rubriek tussen de rechterkolommen alternatieven aanwezig zijn
(dit betreft vooral hulpgiften, zachte leningen, commerciële
leningen en IMF-faciliteiten) dient de keuze door de specifieke situatie van de individuele landen te worden bepaald. Dit
kan zijn het inkomen per hoofd, de omvang van schulden enz.
De positie van de ontwikkelingslanden ziet er voor de
komende jaren niet gunstig uit. De structureel hoge olieprijzen, de recessie in het Westen, de opgelopen schulden, de hoge
rente en de inflatie resulteren in aanzienlij ke betalingsbalanstekorten die de schulden weer verder vergroten. Herschikking van de bestaande samenwerkingsinstrumenten zal de
situatie verbeteren en de misère redelijker verdelen. De kans is
echter groot dat desondanks de behoefte aan externe faciliteiten van de ontwikkelingslanden groter is dan het huidige
aanbod.
De rijke landen kunnen op twee manieren in dat tekort
voorzien, namelijk langs concessionele en langs niet-concessionele weg. Uit de ervaring van de afgelopen jaren blijkt dat
de bereidheid om concessionele middelen beschikbaar te
stellen gering is als een beroep op de solidariteit wordt gedaan
voor alle ontwikkelingslanden als één groep. Dat is begrijpelijk. De groep als geheel wordt steeds meer gekarakteriseerd
door landen als Saoedi-Arabië, Brazilië en China die zich
militant opstellen en die geen solidariteitsgevoelens opwekken. Anders gesteld: zolang de ontwikkelingslanden politiek
als één groep optreden, maken de landen uit de rubrieken A en
B solidariteit van de rijke landen voor de rubrieken C en D
onmogelijk. Pas na een. strikte differentiatie, waarbij het
begrip “ontwikkelingslanden” wordt gereserveerd voor de
rubrieken C en D, kan wellicht weer een beroep op de
solidariteit worden gedaan en mag worden verwacht dat de
stroom van concessionele middelen niet verder zal afnemen.
De niet-eoncessionele maatregelen voor de markten tussen
Noord en Zuid komen voort uit de samenwerking op basis
van wederzijds voordeel. Recent zijn hiertoe door Nederland
voorstellen gedaan die een fundamenteel ingrijpen in de
markt processen beogen, door de overheden, waarbij in een
aantal gevallen de overheden zelf als markt partij zouden
moeten optreden 19). Voorbeelden zijn verplichtende, gekwantificeerde handelsakkoorden (realisatie door middel
van tarieven, quoteringen en subsidies), het via multilaterale
instituten aantrekken van kapitaalmarktmiddelen ter dekking van betalingsbalanstekorten, en ordeningsrnaatregelen
voor de oliemarkt en de graanmarkt 20). Deze voorstellen zijn
in het schema op basis van differentiatie vermeld.
ESB 17-12-1980
Differentiatie IV: naar acteurs
De volgende vraag is wie de acteurs zijn in het Noord-Zuidvraagstuk. Als wij het ontwikkelingsvraagstuk definiëren als
bestaand uit marktconflicten, dan wordt de vraag wie de
partijen zijn op de markten?
De markten waarom het gaat, maken deel uit van een
wereldeconomisch systeem dat wordt gekenmerkt door ondernemingsgewijze produktie en vrije markten. Anders gesteld: de partijen op de markten zijn vooral de particuliere
ondernemingen. De regeringen hebben – globaalniet
meer dan een begeleidende en voorwaardenscheppende rol.
Hier ligt een aanzienlijke frictie: terwijl de Noord-Zuiddialoog plaatsvindt tussen de regeringen van de betrokken
landen, voltrekken de feitelijke ontwikkelingen zich op markten waarop de particuliere ondernemingen de toon aangeven.
Deze spanning wordt vergroot door de snelle internationalisering van het economisch verkeer. Door technische en
politieke ontwikkelingen en door het ontstaan van multinationale ondernemingen worden de produktiefactoren, de produktieprocessen en de produkten steeds mobieler en steeds
meer grensoverschrijdend. Dit betekent dat de overheden
steeds minder op nationale basis kunnen ingrijpen en steeds
meer worden gedwongen tot een multilateraal beleid. Tegelijkertijd zijn de mogelijkheden hiervoor begrensd: gegeven de
verschillen in inzichten en in ideologieën van de respectieve
overheden blijkt het buitengewoon moeilijk om tot zulke
afspraken te komen.
De marktprocessen zijn ingewikkeld, lopen per markt
uiteen en veranderen snel. Soms is er sprake van aanzienlijke
overheidsinvloed, soms niet. Soms vindt de overheid sinterventie plaats via geformaliseerde instituties, soms via informele. Soms zijn de ontwikkelingslanden afhankelijk van
autonome beslissingen van de rijke landen, soms vinden
onderhandelingen plaats. Soms is de positiebepaling in de
particuliere sector louter economisch, soms mede politiek.
Ook dan kan sprake zijn van autonome beslissingen of
onderhandelingen. Ten slotte zijn ook de concrete marktprocessen zeer uiteenlopend: soms is er vrije concurrentie tussen
vele aanbieders en afnemers, soms is er monopolievorming in
verschillende graden. De concrete marktprocessen, met name
die tussen Noord en Zuid, zijn slechts ten dele in kaart
gebracht. In het bijzonder het gewicht van de verschillende
partijen bij de besluitvormingsprocessen is vaak onduidelijk,
vooral door de snelle veranderingen die plaatsvinden. Dit
maakt het formuleren van beleid moeilijk.
In schema 2 is getracht de raakvlakken aan te geven tussen
enerzijds de markten en anderzijds de marktpartijen. In de
vakken is ingevuld of de acteurs geen, enige of veel invloed op
de marktprocessen moet worden toegekend. Deze invulling
berust op praktische ervaring en niet op systematisch onderzoek. Het schema pretendeert niet meer dan een indruk te
geven om welke krachten het bij de marktprocessen gaat,
waarbij in aanmerking dient te worden genomen dat het
gedrag van de partijen op zich wordt bepaald door invloeden
van talloze derden die niet zijn vermeld.
Uit schema 2 kan worden afgelezen dat er drie groepen
marktpartijen zijn die overwegende invloed op de marktprocessen hebben: de nationale Ministeries van Economische
18) In feite voltrekt de Noord-Zuidrelatie zich wereldwijd gezien
reeds veel gedifferentieerder dan veelal wordt gedacht: zie R. Jolly,
Differentiation; minor concessions or a fundamental principle for
global management, discussienota van het Institute of development
studies, Sussex, 1978.
19) Een algemeen beeld is gegeven in de nota Ontwikkelingssamenwerking in wereld-economisch perspectief, toegevoegd aan de Memorie van Toelichting bij de begroting voor 1980 van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken, Den Haag, 1979.
20) J. de Koning, Recht op bestaan en ontwikkeling, toespraak tot
een openbare zitting van de Commissie-Brandt, Scheveningen, mei
1980.
1405
Schema 2. Raakvlakken tussen markten en acteurs
HulpgeI.
den
Acteurs
OESO
………………………………….
NAVO
………………………………….
•
……………………………..
0
COMECON
EEG.
EMS
Groep
(Europees
Monetair
Regionale
landen
verbanden
van Financien,
Wereldwijd:
Verenigde
Wereldwijd:
GATT
Regionaal:
Sectoraal:
…
Groep
Groep
van
S (geJndustrialiseerde
Groep
van
10 IMF
Groep
onderhan.
delingen
van 24 IMF
{ Groep
van 20 IMF
(rijke en arme
landen.
(geindustrialiseerde
(ministers
monetair)
autonoom
Multinationale
ondernemingen.
Nationale’
Elitaire
ondernemingen.
autonoom
banken
produktie-ondernemingen
groeperingen,
Missie en zending
particulier
Trilaterale
Commissie
b.V. Bilderberg
Raad
van K.erken
Non-Gouvernementele
Internationale
•
o
grote invloed
enige invloed
•
Organisaties
vakbeweging
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
…………..
•
0
0
0
•
•
•
0
•
•
0
.
•
•
…………..
Japan)
0
……..
partijen
0
(NGO’s)
0
0
0
0
0
…….
0
………….•.•.••…..
…….
………………….
0
op marktproces
op marktproces
Zaken, van Financiën en van Landbouw, de Bretton- Woodsinstellingen en de multinationale ondernemingen. Dit betekent dat een beleid voor ontwikkelingssamenwerking vooral
op deze acteurs moet worden gericht. Voor de minister van
Ontwikkelingssamenwerking houdt dit in dat – naast zijn
functie als verlener van bilaterale enmultilaterale hulp – zijn
1406
0
0
……..•…
organisaties
Wereld
0
0
………
Internationale
onderhandelingen
0
0
0
…………………………….
politieke
•
0
…………………………
(VS. Europa,
0
0
..
..
Vakbeweging
politiek
•
………
produktie
0
0
…………
handel
•
0
Ontwikkelingssamenwerking)
ondernemingen.
Multinationale
•
0
0
……….
Multinationale
economisch
•
…..
landen)
landen)
0
•
…
energie)
(ontwikkelingslanden)
Tidewater
acteurs
•
…………………………..
EG
0
0
0
………..
landen.
0
•
……………………
van 7 (geJndustrialiseerde
Directorium
0
0
………..
Grondstoffenovereenkomsten
0
0
………………………..
EG-Associatie
0
0
0
0
0
en Landbouw
Wereldwijd: Brettoo Woods instellingen
lovesteringen
•
..
etc.)
………………..
Naties
Graan
…
(ASEAN,
Economie
Olie
0
0
0
Departementen van Ontwikkelingssamenwerking
informeel
GrondstoC.
Cen
0
…….•.•..
(deel ontwikkelingslanden)
economische
Departementen
overheid
Eindprodukten
0
0
………..
Stelsel)
van 77 (de ontwikkelingslanden)
Niet-gebonden
onderhandelingen
IMFen
mid.
dellange
faciliteiten
………………………………….
OPEC
Cormeel
1eningen
~
autonoom
ommerciele
competentie ten aanzien van genoemde vakdepartementen
van veel belang is. Deze vakdepartementen voeren tevens
het beleid met betrekking tot de Bretton-Woods-instellingen
en dat m.b.t. de multinationale ondernemingen. Het beleid
voor ontwikkelingssamenwerking zal tot uitdrukking moeten
komen in het beleid dat deze vakdepartementen voeren voor
de bijsturing van de macroprocessen en voor de opstelling van
volk~nrechtelijke afspraken en van gedragsregels voor de
relatIe tussen overheid en particuliere sector.
Samenvatting en conclusie
Samengevat wordt het volgende bepleit:
het opsplitsen van de betrekkingen tussen Noord en Zuid
na~r. soorten rel~ties. Uit deze opsplitsing blijkt waar de
polItIeke mogelIjkheden voor ontwikkelingssamenwerking liggen, die dan de uitgangspunten zijn voor het toekomstige beleid;
• het hanteerbaar maken van de Noord-Zuidrelatie door
deze te vertalen in termen van marktconflicten;
• het onderscheiden van de ontwikkelingslanden in categorieën op basis van externe economische positie (energie,
eindprodukten) en naar inkomensniveau;
• het naar landencategorieën en naar markten herschikken
van de beschik bare middelen zodanig dat vraag en aanbod
beter op elkaar worden afgestemd; het uitsluiten van de
cat~gorieën olie-exporterende landen en NIes van ontwikkelingssamenwerking;
• het naar markten en naar landencategorieën uitbreiden
van de niet-concessionele samenwerking;
• het vertalen van het beleid naar relevante soorten van
relaties en naar relevante acteurs.
•
Wanneer een Noord-Zuidbeleid wordt geformuleerd op
basis van differentiatie naar markten, naar landengroepen en
naar marktpartijen en wanneer dat vorm gegeven wordt voor
de respectieve relatieniveaus, ontstaat een ingewikkeld en
onelegant pakket. Is zo’n beleid uitvoerbaar? Staat het niet te
ver af van de emoties en de noties die op dit moment over het
Noord-Zuidvraagstuk bestaan. Anders gesteld: is het politiek
bruikbaar?
Het probleem is dat er geen alternatief bestaat. De NoordZuidverhouding is naar relaties, markten, landen en partijen
veelvormig geworden. Dat betekent automatisch dat niet
anders dan een gecompliceerd beleid kan worden gevoerd.
Wie desondanks, ter wille van de politieke presentatie, aan
een eenvoudig en aan de kiezers appellerend beleidspatroon
wil vasthouden, maakt zich los van de werkelijkheid en diens
opstelling wordt beleidsmatig irrelevant. Wij moeten dus wel
naar een ingewikkeld beleid, of .wij het willen of niet.
Nauw verband hiermede houdt de vraag of ontwikkelingssamenwerking dient te zijn gebaseerd op solidariteit dan wel
op eigenbelang. Deze vraag is sterk naar voren gekomen nu
d.o~r de verharding in de Noord-Zuidrelatie het begrip solidantelt op de achtergrond raakt. Zo wordt in het rapport dat de
Commissie-Brandt heeft uitgebracht, het begrip wederzijds
belang sterk benadrukt en als toekomstig fundament voor
ontwikkelingssamenwerking naar voren geschoven 21). De
stelling van de Commissie-Brandt dat ontplooiing van de
derde wereld een gezamenlijk belang van de rijke en arme
landen is – waarvoor in het rapport van de commissie
overigens nauwelijks argumenten worden aangedragen – is
scherp aangevallen door Seers 22) en Frank 23). Hun analyse
maakt duidelijk dat de gezamenlijk-belangthese ten minste
zeer aanvechtbaar is en niet als een hechte basis voor ontwikkelingssamenwerking kan dienen.
Overigens is de kwestie van belang of solidariteit niet
relevant als men voor het toekomstige beleid de huidige
posities aanvaardt die de partijen innemen op de onderscheidene relatieniveaus. Bovendien is een algemene keuze tussen
eigenbelang of solidariteit niet meer aan de orde als het beleid
wordt gebaseerd op de feitelijke, gedifferentieerde situatie.
Die situatie vergt een veelvormige politiek, waarbij voor
sommige onderdelen de behartiging van belangen aan de orde
zal zijn en voor andere overwegingen van solidariteit. De
relatie tussen Saoedi-Arabië en het Westen zal er een zijn
waarin beide maximaal hun eigen belangen proberen te
behartigen en waarbij gezocht zal worden naar formules
ESB 17-12-1980
waarin het wederzijdse belang zo goed mogelijk tot zijn recht
komt. De relatie met Tsjaad daarentegen zal er een moeten
zijn gebaseerd op beginselen ‘van solidariteit, alleen al omdat
Tsjaad niets te bieden heeft waar de rijke landen wat aan
hebben. Tsjaad kan alleen met concessionele middelen worden geholpen.
Een vergelijkbaar probleem is de discussie over interdependentie. Ongeveer twee jaar geleden werd interdependentie,
dus wederzijdse afhankelijkheid, als uitgangspunt voor ontwikkelingssamenwerking gepresenteerd. Geleidelijk is daaraan het onderscheid toegevoegd tussen “kleine interdependentie”
en
..grote
interdependentie”.
De
kleine
interdependentie slaat op de concrete relaties, zoals die
bijvoorbeeld tussen de OPEC-landen en de gèindustrialiseerde landen bestaan. Zij zijn van elkaar afhankelijk, enerzijds
voor energie en anderzijds voor het vinden van waardevaste
beleggingen voor de betalingsbalans overschotten die zich bij
de olielanden ophopen. In zo’n situatie kan een verhouding
tot stand komen die op wederzijds belang en op wederzijdse
afhankelijkheid is gebaseerd. In deze beperkte zin functioneert de interdependentie gedurig.
Met grote interdependentie wordt bedoeld het in keynesiaanse zin aanzwengelen van de koopkracht van de ontwikkelingslanden door overdrachten vanuit de rijke landen of door
middel van monetaire koopkrachtcreatie. De hoop op zo’n
wereldwijde politiek van ..pump priming” is echter snel
vervlogen door het gebrek aan bereidheid van de gelndustrialiseerde landen om een gezamenlijk en .gecoördineerd beleid
te voeren, door het gebrek aan bereidheid om op massale
schaal hulpgelden beschikbaar te stellen en door het risico dat
door vergroting van de liquiditeiten de inflatie zal toenemen.
In feite is de discussie over de grote interdependentie verstomd en speelt in de huidige Noord-Zuiddialoog nauwelijks
meer een rol.
Een ander aspect is of het mogelijk moet worden geacht dat
voor verschillende elementen van de Noord-Zuidbetrekkingen een gezamenlijke afspraak tussen de rijke en de arme
landen, dus een “package-deal”, wordt gemaakt 24). De
ontwikkelingslanden zijn hier sterk voor, zowel vanuit hun
traditionele geneigdheid om als eenheid op te treden en vanuit
de overweging dat zij over weinig machtsmiddelen beschikken
– eigenlijk alleen olie – en dat die weinige machtsinstrumenten ook moeten worden ingezet voor de belangen van de
machteloze landen. Anders gesteld: het oliewapen zou moeten
kunnen worden gebruikt om bijvoorbeeld verhoging van
andere grondstoffenprijzen af te dwingen.
Het is op zijn minst voor discussie vatbaar of dit zoeken
naar onderhandelingspakketten voor de ontwikkelingslanden
gunstig is. Zoals eerder is uiteengezet, tekenen zich per
internationale markt wisselende combinaties van landen af
aan aanbieders- en aan afnemerszijde. Die wisseling van
combinaties maakt het de ontwikkelingslanden moeilijk om
voor verscheidene markten tot gezamenlijke standpunten ten
opzichte van de rijke landen te komen en om in een zelfde
samenstelling over verschillende markten te onderhandelen.
Een tweede element is dal – althans tot op heden – niet is
gebleken dat ontwikkelingslanden met machtsinstrumenten,
zoals de OPEC-landen, bereid zijn die in te zetten voor de
belangen van andere ontwikkelingslanden op andere terreinen. Op de oliemarkt zelf zijn zij geneigd – zij het marginaal – met de belangen van de olie-importerende ontwikkelingslanden rekening te houden: er is een aantal
21) North-south: a programmefor survival. Pan Books, Londen en
Sydney, 1980.
22) D. Seers, North-South: muddling morality and mutuality, Third
World Quarterly, 1980, vol. 2, nr. 4.
23) A.G. Frank, North-south and east-west Keynesian paradoxes
Economie and Political Weekly, augustus 1980.
‘
2.4) R.H. Green, Dif[erentiation and Hnkage in negotiations. discussienota van het Instltute of development studies, Sussex, 1978.
1407
overeenkomsten gesloten tussen olie-exporteurs en olie-importerende arme landen waarin die bereidheid tot uiting
komt. Maar nimmer zijn de OPEC-landen tot nu toe bereid
geweest om het oliewapen in te zetten voor de belangen van de
arme landen op andere markten.
Deze twee aspecten te zamen maken de kans op pakketafspraken buitengewoon klein. Gegeven de toenemende differentiatie die op de verschillende markten optreedt, ziet het er
naar uit dat deze kans nog verder zal afnemen. Het gevolg lijkt
te zullen zijn dat onderhandelingen die alle problemen tussen
Noord en Zuid tegelijkertijd beslaan, en pogingen om tot
pakket-afspraken te komen ten dode zijn gedoemd. In dit licht
is er reden om een vraagteken te plaatsen bij de pogingen die
thans worden gedaan om alsnog te komen tot .een nieuwe
wereldwijde ronde van onderhandelingen tussen Noord en
Zuid in 1981.
Een nevenbezwaar van de fixatie op het algemene NoordZuid overleg in de VN is dat men zich daarbij onvoldoende
richt op de ontwikkelingsrelevante besluitvormingsprocessen
die elders plaatsvinden. Het g~volg is dat beslissingen zoals
die worden genomen in de EG, de OPEC, de IEA en vooral
door de nationale overheden van de rijke landen, niet of
nauwelijks aan ontwikkelingsnormen worden getoetst. In
feite werkt de discussie in de VN in toenemende mate verhullend.
De traditionele ontwikkelingslobbies reageren gefrustreerd
op deze splitsing tussen werkelijkheid en quasi-onderhandelingen. Men is niet of nauwelijks geneigd om de situatie te
analyseren en om te trachten bruikbare formules voor nieuw
beleid te formuleren 25). Zij blijven zoeken naar een “new
grand design”, liefst op alternatieve leest: zij willen een
nieuwe, eenvormige toverformule 26). En daar de gedifferentieerde realiteit dat niet toestaat, werkt de houding die zij
innemen verstarrend en conserverend 27). Het gemak waarmede sommige rijke landen zich thans van het ontwikkelingsvraagstuk afkeren, lijkt een van de gevolgen te zijn 28).
Maar er zijn ook hoopgevende tekenen. Die komen uit twee
richtingen. In de eerste plaats brengt een aantal internationale
organisaties steeds meer elementen van differentiatie in hun
analyses en hun beleid. Voorbeelden zijn de Wereldbank 29)
en het IMF 30). In de tweede plaats komen er impulsen tot een
nieuwe, gedifferentieerde benadering van het ontwikkelingsvraagstuk van de zijde van politici, overwegend van buiten de
kring van de traditionele ontwikkelaars. Een recent voorbeeld
is de toespraak van de Franse minister-president Barre te
Genève 31). Ook zijn er plotselinge bekeringen dichter bij
huis. Zo heeft D’66, na zich jaren fel tegen een beleid van
concrete, kleine stappen te hebben verzet, een koerswending
van 180 graden gemaakt en zich sinds kort afgewend van een
politiek van “mooie strategieën” 32).
F. van Dam
25) Er is een sterke neiging om niet op bestaande problemen in te
gaan, maar om alternatieve modellen en systemen te ontwikkelen.
Deze trend heeft institutionalisering gekregen in de “International
Foundation for Development Alternatives”, opgericht in 1976 en
gevestigd te Genèv,e.
26) Een recent voorbeeld van een generale benadering is A new wor/d
employment plan. dat in oktober 1980 is voorgesteld door J. Tinbergen, J. P. Pronk, J. M. den Uyl en W. Kok.
27) Een bijdrage aan verheldering lijkt te zullen worden geleverd door
het in 1980 opgerichte tijdschrift South. the third wor/d magazine.
Het is een uitgave van South Publications Ltd., Londen, en concentreert zich op feitelijke ontwikkelingen per markt, per groep landen en
per land en geeft analyses van de onderhandelingssituaties.
28) P. Keatly beschrijft in The Guardian van 6 november 1980 hoe
Engeland zich in hoog tempo als hulpverlenend land terugtrekt.
29) Zie noot 15.
30) J. de Larosiere, Recycling needsand the capital markers. Bonn,
29 oktober 1980.
31) R. Barre, naamloze lezing voor het Centre d’études practiques de
la negociation internationale, Genève, 30 oktober 1980.
32) S. Bischoff, Kleine stapjes beter dan hele ontwikkelingsstrategieen, N Re Handelsblad. 18 november 1980.
1408