Nederlandse armoede in historisch en internationaal perspectief

beleid

Nederlandse armoede in historisch
en internationaal perspectief
De armoede in Nederland is vanuit historisch en internationaal perspectief laag. Bij verdere armoedebestrijding moet
rekening worden gehouden met de indirecte effecten van
herverdelende maatregelen. Meer inkomensoverdrachten
zijn daarom niet vanzelfsprekend de oplossing.

V

eel discussies over armoede ontstaan
door onenigheid over wanneer iemand arm
is. Hierover kan zeer lastig een objectief
oordeel geveld worden. Wel kan met data
en armoededefinities van objectieve nationale en in­
ternationale organisaties een beeld van de armoede­
ontwikkeling over de laatste jaren geschetst worden.
Inkomensongelijkheid wordt meestal weergegeven
met de Gini-coëfficiënt. Deze was voor Nederland
in 2003 nagenoeg gelijk aan die in 1992 (Irrgang
en Hoeberichts, 2006). In 1999 had Nederland
volgens deze maatstaf één van de meeste gelijke
inkomensverdelingen van Europa (zie tabel 1 voor
een overzicht van de inkomensverdeling en armoe­
deontwikkeling in Nederland). Een indicatie dat ook
in de laatste jaren de ongelijkheid niet is toegeno­
men valt af te lezen uit de armoedemonitor van het
SCP en CBS (2005) met betrekking tot de jaren
2003-2006: “Wat opvalt is dat huishoudens boven
de lage inkomensgrens er meer op achteruit gaan
dan wel minder op vooruit gaan dan huishoudens
onder de lage inkomensgrens.†De Gini-coëfficiënt
zegt echter niet zeer veel over de armoedeproblema­
tiek zelf: een grote gelijkheid onder de midden- en
hoge-inkomens kan voor een lage coëfficiënt zorgen
ook al is er een armoedeprobleem. De armoede­
problematiek zelf kan met grofweg drie indicatoren
gekenschetst worden.
De eerste maatstaf is het aantal mensen dat minder
dan een bepaald percentage van het gemiddelde inko­
tabel 1

men verdient. Deze relatieve armoede is in Nederland
volgens het criterium van Eurostat – het percentage
huishoudens dat minder dan zestig procent van het
mediane inkomen verdient – twaalf procent in 2003.
Dit is één procentpunt hoger dan in 1995. Van
27 Europese landen scoren in 2003 vijf landen lager
dan deze twaalf procent. De nieuwe quasi-relatieve
grenzen van het SCP (die geïndexeerd zijn aan de be­
stedingen van de middeninkomens aan een beperkte
groep goederen) laten over de periode 1985-2000
verschillende uitkomsten zien. Afhankelijk van de vari­
ant is er een lichte stijging (circa één procent) of een
lichte daling (circa drie procent) (SCP, 2006).
De tweede indicator is het aantal mensen dat
onder een absolute armoedegrens leeft. Volgens
de armoedemonitor is de absolute armoede (aantal
inkomens onder uitkeringsniveau 1979 gecorrigeerd
voor inflatie) afgenomen van 15,3 procent in 1993
tot 9,8 procent in 2003 (en volgens ramingen tot
9,7 procent in 2006). Bij gebruik van een interna­
tionale maatstaf (veertig procent van het mediane
inkomen in de VS in 1986 plus inflatie) blijkt de
afname ook fors; van 22,3 procent in 1987 naar
7,4 procent in 1999 (Scruggs en Allan, 2005).
Dit is de op één na sterkste daling in de OESO. De
7,4 procent is internationaal zeer laag en vergelijk­
baar met landen als Denemarken en Zweden.
Ten derde is de armoededuur van groot belang.
Wanneer slechts een tijdelijke terugval in inkomen
optreedt kunnen veel huishoudens dit redelijk goed
opvangen, bijvoorbeeld door hun spaargeld aan te
spreken. Het langdurige armoedepercentage vol­
gens de Eurostat maatstaf (minstens drie jaar een
inkomen lager dan zestig procent van het mediane
inkomen) was in Nederland in 2001 het laagste van
Europa. Data van de OESO (2006) over de periode
1994-2001 laat zien dat iemand die in deze periode

Inkomensverdeling en armoedeontwikkeling in Nederland in historisch en internationaal perspectief
(tussen haakjes de jaartallen waarop de data betrekking heeft)

Maatstaf
Gini-coëfficiënt

Beginmeting1
25,6 (1987)

Eindmeting
25,1 (2000)

Relatieve armoede

11,0% (1996)

12,0% (2003)

Absolute armoede
CBS definitie

15,0% (1990)

7,4% (1999)

Beleidsmedewerker Direc-

Langdurige armoede
CBS definitie

6,6% (1992)

3,2% (2003)

tie Algemene Financiële en

Eurostat definitie

6,0% (1997)

6,0% (2003)

6 (EU, 2003)

9,7% (2006)

22,3% (1987)

NL positie in OESO/EU
4 (OESO, 2000)

Internationale maatstaf
Jan Derk Brilman

Economische Politiek, Ministerie van Financiën.

562

ESB 3

4 (OESO, 1999)

1 (EU, 2001) 2

beginmeting is vroegste data uit betreffende bron (zie tekst voor bron)
2
voor 2001 gekozen i.v.m. beschikbaarheid data andere landen (in 2001 15 landen beschikbaar, waarvan 4 landen ook 6% scoren).
1

november 2006

in Nederland arm was dit gemiddeld 27 procent
van deze periode was (alleen Denemarken doet het
beter). Slechts 0,1 procent van de Nederlanders was
deze gehele periode arm (waarmee Nederland samen
met Denemarken het beste scoort). Het percentage
huishoudens dat volgens de CBS-definitie vier jaar of
langer een laag inkomen had is gedaald van 6,6 pro­
cent in 1992 tot iets meer dan 3,2 procent in 2003.
De armoede in Nederland is dus zowel vanuit histo­
risch perspectief als internationaal perspectief laag.
Als we de armoede nog verder willen terugdringen,
zijn meer overheidsoverdrachten dan de oplossing?

Effecten overheidsbeleid op
ongelijkheid en armoede
Armoedebestrijding wordt vaak vereenzelvigd met het
vergroten van de overheidsoverdrachten aan lage inko­
mens. In de publieke discussie zijn (statische) koop­
krachtplaatjes vaak leidinggevend. In onderzoek wordt
vaak gebruik gemaakt van een ‘shift-share-­analysis’
waarbij het verschil tussen ongelijkheid/­armoede
voor overdrachten en belastingen (ongelijkheid van
de primaire inkomens) en ongelijkheid/­armoede na
overdrachten en belastingen (ongelijkheid van de
secundaire inkomens) als ‘overheidseffect’ wordt
bestempeld (bijvoorbeeld Scruggs en Allan, 2005).
Dit is echter een eenzijdige voorstelling van zaken.
Overheidsbeleid kan ook de armoede bestrijden door
haar effect op de primaire inkomens zelf. Zo kun­
nen hoge uitkeringen en een sterke belastingdruk
de arbeidsparticipatie doen afnemen. Dit terwijl een
verhoogde arbeidsparticipatie een groot effect op
de armoedebestrijding kan hebben. Ter illustratie:
mensen die in een bijstandsuitkeringsituatie bleven
hadden volgens CBS Statline in 2004 een koop­
krachtmutatie van 0,2 procent. Mensen die van een
bijstands­uitkeringssituatie naar een inkomen uit
arbeid overstapten kregen gemiddeld 15,1 procent
meer koopkracht. Het is dus niet op voorhand zeker
dat hogere overdrachten leiden tot minder armoede.
Uit het overzicht dat Atkinson en Brandolini (2004)
van de literatuur tot 2004 geven volgt geen eendui­
dige conclusie over het effect van overheidsbeleid
op ongelijkheid. Ook recent onderzoek vindt verschil­
lende uitkomsten. Checchi en Penalosa (2005) von­
den voor zestien landen over de periode 1960-1996
dat hoge werkloosheidsuitkeringen samenhingen met
minder ongelijkheid. Volgens onderzoek van de OESO
(2006) hangt een index bestaande uit de hoogte en
duur van werkloosheidsuitkeringen echter niet signifi­
cant samen met de mate van ongelijkheid in veertien
OESO-landen over de periode 1978-2000. Ook vond
dit onderzoek geen significant verband tussen totale
uitgaven aan sociale zekerheid en ongelijkheid.
Dezelfde OESO-studie vond ook geen significant
verband tussen de generositeit van werkloosheids­
uitkeringen en relatieve armoede, mogelijk omdat
werkloosheidsuitkeringen voor een belangrijk deel
niet bij de allerarmsten terechtkomen (volgens CBS
Statline was in Nederland in 2004 het inkomen van
iemand met een werkloosheidsuitkering gemiddeld

e 20.500 en voor iemand in de bijstand e 12.000). Hoge totale sociale uitga­
ven bleken wel significant samen te hangen met minder relatieve armoede.
Zelfs als de relatieve armoede afneemt door overdrachten kan de absolute
a
­ rmoede nog toenemen als overheidsoverdrachten negatief uitwerken op de eco­
nomische groei. Nell (2006) laat voor de periode 1980-2000 en veertien OESO
landen zien dat meer sociale uitgaven (als percentage van het BNP) samenhan­
gen met een hoger percentage van de bevolking dat minder verdient dan het
mediane inkomen in de VS (gecorrigeerd voor inflatie en wisselkoers­mutaties).
Nell gebruikt vijfjaargemiddelden en een timelag om zeker te stellen dat deze
uitkomst niet slechts wordt gevonden doordat overheden bij een economische
neergang en daaruit volgende armoede automatisch een grotere overheids­
inspanning leveren (meer uitkeringen in een recessie).
Een andere interessante uitkomst van het onderzoek van Nell is dat hoge sociale
uitgaven samenhangen met meer langetermijn werkloosheid. Hoewel totale
werkloosheid niet toeneemt door hogere sociale uitgaven, blijven mensen die
werkloos zijn dat langer. Dat genereuze werkloosheidsuitkeringen tot meer
langdurige werkloosheid leiden is ook in ander onderzoek gevonden (Krueger &
Meyer, 2002). Hoewel dit niet direct getest is, lijkt een genereus sociaal beleid
er dus toe te leiden dat het insider-outsider probleem wordt versterkt. Mensen
die afhankelijk zijn van een uitkering (outsiders op de arbeidsmarkt) blijven dat
langer, waardoor ook de gemiddelde armoededuur wordt vergroot.
De hoeveelheid onderzoek die rekening houdt met het feit dat overheidsingrijpen
ook via de marktongelijkheid en armoede een effect heeft is nog beperkt. Het
onderzoek dat nu beschikbaar is doet echter twijfelen aan de conclusie dat een
genereuzer beleid de beste methode is om de armoede te bestrijden. Als het
doel alleen is de relatieve armoede te doen afnemen, zijn genereuze sociale uit­
keringen een oplossing. Maar als er meer belang wordt gehecht aan het absolute
armoedepeil is de conclusie precies omgekeerd. Hetzelfde geldt als er waarde
wordt gehecht aan het spreiden van de armoededuur. Minder generositeit lijkt
ertoe te leiden dat meer mensen (relatief) arm zijn maar voor een kortere duur
per persoon: de ‘outsiders’ krijgen meer kansen of worden meer aangespoord om
uit de armoede te komen, maar hiervoor wordt wel solidariteit gevraagd van de
insiders die zelf een grotere kans op een periode van armoede lopen. Gegeven
deze nadelige secundaire effecten van armoedebestrijding via overheidsherver­
deling, is overheidsbeleid dat direct aangrijpt op de primaire inkomens (arbeids­
marktbeleid) te prefereren. Uiteraard moet hierbij niet uit het oog worden ver­
loren dat er altijd individuen zullen zijn die vanwege hun specifieke problematiek
extra ondersteuning nodig hebben.

Literatuur
Atkinson A. en A. Brandolini (2004) The Panel-of-Countries
Approach to Explaining Income Inequality: An Interdisciplinary
Research Agenda. Mimeo.
Checchi, D. en C. Peñalosa (2005) Labour Market Institutions
and the Personal Distribution of Income in the OECD.
IZA DP 1681.
Irrgang, E. en M. Hoeberichts (2006) Inkomensongelijkheid
in de eenentwintigste eeuw. ESB, 7-4, p 152-153.
Krueger, A. en B. Meyer (2002) Labor Supply Effects of Social
Insurance. NBER WP 9014.
Nell, G. (2006) Prosperity and the Welfare State: the Effect
of Benefit Generosity and Wage Coordination on Absolute
Poverty and Prosperity in Coss-Natinal Perspective. LIS WP 424.
OESO (2006) Labour Market Performance, Income Inequality
and Poverty in OECD countries. Economics Department Working
Paper No. 500.
SCP (2006) Naar een nieuwe armoedegrens? Den Haag.
SCP/CBS (2005) Armoedemonitor 2005. Den Haag.
Scruggs, L. en J. Allan (2005) The Material Consequences of
Welfare States: Benefit Generosity and Absolute Poverty in
16 OECD countries. LIS WP 409.

ESB 3

november 2006

563