r
;
Stelselherziening
sociale zekerheid
De stelselherziening sociale zekerheid heeft de afgelopen periode tal van
reacties opgeroepen, waarvan er enkele tevens zijn toegespitst op de financiële aspecten van de kabinetsvoorstellen. Een van deze reacties is
het artikel in ESa van 8 januari jl. van
de hand van drs. J.C. Vrooman, waarin
de auteur met name aandacht besteedt aan de volgende onderdelen
van de nieuwe Werkloosheidswet
(nWW):
– het effect van de aanvullende
arbeidsverleden-eis;
– de uitkeringsduur en uitkeringshoogte zoals deze in de memorie
van toelichting van de nWW zijn
voorgesteld 1);
– de wijzigingsvoorstellen van het kabinet die impliceren dat de in de memorie van toelichting voorziene
halfjaarlijkse niveauverlaging van
de nWW-uitkering vervalt, hetgeen
gedeeltelijk zou moeten worden gecompenseerd door de maximale
uitkeringsduur voor werkloze uitkeringsgerechtigden tussen 23 en
57,5 jaar met een half jaar te verminderen 2).
Vooral de beschouwingen van Vrooman over de wijzigingsvoorstellen van
het kabinet hebben nogal wat aandacht gekregen. Zo becijfert Vrooman
dat als gevolg van de wijzigingsvoorstellen de individuele werkloze uitkeringsgerechtigde er aanzienlijk op
achteruit zou gaan. Aangezien de budgettaire macro-berekeningen nu eenmaal de som zijn van dergelijke microexercities, valt uit Vroomans conclusie
impliciet af te lezen dat de wijzigingsvoorstellen een additionele bezuiniging op sociale-zekerheidsuitgaven
betekenen 3). Dit nu staat haaks op de
uitspraken van het kabinet dat de betrokken wijzigingsvoorstellen een belangrijke verhoging van de socialezekerheidsuitgaven met zich mee zuilen brengen. In onze ramingen, waarop het kabinet zich heeft gebaseerd bij
zijn uitspraken, wordt uitgegaan van
een structurele kostenpost van f.545
mln., die voor f. 485 mln. in de werkloosheidsregelingen neerslaat.
Met het oog op de komende behandeling van de stelselherzienende voorstellen in het parlement is deze tegenstrijdigheid in uitkomsten uiteraard
niet zonder belang. Vandaar dat wij er
in deze reactie op willen wijzen dat de
constatering die Vrooman doet alleen
maar mogelijk is omdat hij zowel een
relevante sociale-zekerheidsregeling
in zijn becijferingen niet heeft opgenomen, als wel op een belangrijk onder-
deel een onnodig beperkende vooronderstelling hanteert.
De sociale-zekerheidsregeling die
Vrooman bij zijn becijferingen niet
heeft betrokken, betreft de RWW.
Vrooman kijkt in zijn exercitie alleen
naar de verkorte uitkering in de nWW,
maar geeft niet aan dat een deel van de
werkloze uitkeringsgerechtigden daardoor eerder een beroep kan doen op
de RWW. Voor een adequate weergave van de budgettaire effecten van de
wijzigingsvoorstellen dient uiteraard
naar de gevolgen van alle betrokken
sociale-zekerheidsregelingen (verzekeringen èn voorzieningen) te worden
gekeken. Dit geldt des te meer omdat
het hierbij volgens onze becijferingen
gaat om een extra uitgave in de RWW
van f. 230 mln.
De onnodig beperkende vooronderstelling die Vrooman in zijn artikel hanteert, geldt de aanname dat iedere
werkloze uitkeringsgerechtigde de
maximale duur in de nWW bereikt. Deze vooronderstelling is van belang omdat ze impliceert dat door de wijzigingsvoorstellen van het kabinet iedere uitkeringsgerechtigde een halfjaar
nWW-uitkering verliest. De opvatting
van Vrooman dat deze vooronderstelling noodzakelijk is, delen wij niet. Met
behulp van bestaande informatie over
blijfkansen binnen de werkloosheid en
enig integreren kan een duidelijk betere methode worden bereikt voor het berekenen van de consequenties van de
beleidsvoorstellen. Indien Vrooman
deze methode zou hebben gehanteerd, zou hij met ons hebben kunnen
constateren dat door een verkorting
van de uitkeringsduur in de nWW het
volume in de vervolguitkering aanzienlijk zal toenemen. De daarmee samenhangende extra uitgave bedraagt
f. 235 mln.
Overigens heeft de vooronderstelling van Vrooman omtrent de uitkeringsduur in de nWW ook binnen het
loongerelateerde deel van de nWW
consequenties. Immers, Vrooman be-
1) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Memorie van toelichting bij de nieuwe Werkloosheidswet, Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986,19261,
nr. 3.
2) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Persbericht nr. 85/260, 18 oktober
1985.
3) Op de vraag van de Volkskrant (10 januari
1986) zegt Vrooman zich te beperken tot
micro-effecten en geen macro-uitspraken te
willen doen. Feitelijk doet hij dat natuurlijk wel:
immers, als alle gerechtigden minder ontvangen, zullen de uitkeringsinstanties een lager
totaal aan uitkeringen betalen.
cijfert door zijn beperkende veronderstelling alleen het effect voor personen die als gevolg van de wijzigingsvoorstellen voordeel èn nadeel hebben. Er zijn uiteraard ook personen die
alleen voordeel hebben (personen die
niet de maximale duur bereiken).
Concluderend kan worden gesteld
dat de benadering van Vrooman onvolledig en onnauwkeurig mag worden
genoemd, waardoor de gevolgen van
dewijzigingsvoorstellen door Vrooman
belangrijk worden onderschat. In zoverre menen wij dan ook dat zijn artikel
eenonjuist beeld schetst van de financiële consequenties van de wijzigingsvoorstellen van het kabinet 4).
G.J. van’t Eind
D.M. Sluimers
De auteurs zijn werkzaam bij het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Naschrift
Het is altijd verheugend te bemerken
dat een wetenschappelijk artikel in de
samenleving de nodige respons oplevert. Mijn recente bijdrage aan EBB
heeft een dergelijke werking zeker gehad.Tot op heden is de meest uitvoerige reactie afkomstig van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat zich geroepen achtte mij in
ditzelfde tijdschrift van repliek te dienen. De redactie van EBB heeft mij de
gelegenheid geboden à titre personnel
het commentaar te nuanceren, en
daarvan maak ik gaarne gebruik.
De kritiek van het Ministerie richt
zich vooral op de verschillen die in tabel 7 van mijn artikel zijn geconstateerd. Het betreft hier onder meer een
vergelijking van het oorspronkelijke
wetsvoorstelvan de nWW met de wijzigingsversie, die het kabinet in een later
stadium formuleerde. Vastgesteld
werd, dat:
– het uitkeringsbedrag op jaarbasis
voor een nWW-gerechtigde uit de
onderzoeksgroep in het wijzigingsvoorstel gemiddeld zo’n duizend
gulden hoger ligt dan in het wetsvoorstel;
– de maximale uitkeringstermijn voor
die zelfde nWW-gerechtigde in het
wijzigingsvoorstel gemiddeld 31/2
maand korter is dan in het wetsvoorstel.
Per saldo leidt de afruil van uitkeringshoogte en uitkeringsduur ertoe,
dat een individuele nWW-gerechtigde
ertijdens zijn nWW-periode gemiddeld
maximaal vierduizend gulden op achteruit kan gaan. Deze voorzichtig getrokken conclusie is geldig op het niveauwaarop de analyse is verricht: dat
van de gemiddelde individuele ontslagwerkloze uit de onderzochte steekproef. Zij is, zoals ik herhaaldelijk heb
betoogd, niet zonder meer te vertalen
in een macro-economische evaluatie
van de concurrerende versies van de
nWW. Het secretariaat van de Sociale
ESB 22-1-1986
Verzekeringsraad heeft deze visie in
zijn commentaar op mijn artikel onderschreven.
Veel lezers van mijn EBB-artikel
hebben desondanks de inhoud door
een macro-economische bril bekeken.
Ook het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid kon zich niet van
dat perspectief losmaken. De invalshoek van mijn EBB-bijdrage laat zich
echter het best als een sociaaleconomische wetsevaluatie kenschetsen. Daarbij is uitsluitend de nWW belicht. Zo’n toegespitste analyse is relevant omdat de nWW, als (deels) loongerelateerde uitkering die door de sociale partners wordt gefinancierd, een
eigen karakter heeft.
Ik heb geprobeerd de twee varianten
van de nWW vooraf vanuit een weibepaald standpunt te beoordelen. De
centrale vraagstelling van mijn analyse
was: op welke uitkeringshoogte en uitkeringsduur heeft een individuele
werknemer maximaal recht op het moment dat hij ontslagen wordt? Daartoe
is becijferd, wat de gevolgen van de
concurrente invullingen van de nWW
voor de ontslagwerklozen uit de steekproef gemiddeld ten hoogste kunnen
zijn. De motivatie voor zo’n ‘op zijn ergst’ benadering is allerminst macroeconomisch, maar komt uit twee geheel andere gronden voort:
– de sociaal-economische betekenis
van de nWW-voorstellen wordt
wetstechnisch het best geëvalueerd onder de aanname dat alle
nWW-gerechtigden een volledig
gebruik van hun uitkeringsrechten
zullen moeten maken. Het hanteren van blijfkansen heeft een
macro-economische
betekenis,
maar is voor een sociaal-economische wetsevaluatie niet relevant.
De meest principiële beoordeling
van de nWW-voorstellen vindt
plaats, wanneer men aanneemt dat
alle werklozen hun maximale rechten zullen aanspreken. Slechts dan
heeft men een wetsevaluatie, die in
iedere economische conjunctuurontwikkeling adequaat is;
– de door mij gevolgde procedure
sluit aan bij de individuele beleving
van werkloosheid. Bij de beoordeling van zijn financiële positie op het
moment van ontslag houdt een
nieuwbakken werkloze geen rekening met de blijfkans in zijn specifieke beroepsgroep. Eerder vraagt hij
zich af wat zijn maximale rechten
zijn in het geval dat hij geen nieuw
werk zal vinden.
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hanteert, kan zij als overbodig en
limitatief worden ervaren. Voor de
sociaal-economische analyse die ik
heb verricht is zij essentieel: de maximale uitkeringsrechten die de varianten van de nWW aan individuele werklozen kunnen bieden, komen juist
door de aanname dat een ieder de
maximale uitkeringstermijn voltooit,
scherp naar voren.
De door mij gekozen benadering lijkt
mij op zijn minst zo legitiem als een
macro-economische. Over de uitkomsten vanuit dat laatste perspectief doe
ik nog steeds geen uitspraak, hoewel
ik er vanzelfsprekend een gezonde wetenschappelijke belangstelling voor
koester. Het lijkt mij uiterst zinvol wanneer de door mij aangekaarte problematiek op korte termijn ook vanuit die
invalshoek zorgvuldig en nauwkeurig
wordt nagegaan.
Want de beste weerlegging van de
impliciete conclusie, die voor sommige
macro-economisch georiënteerde lezers in mijn recente EBB-bijdrage
schuilging, is vanzelfsprekend getalsmatig.
J.C. Vrooman
De auteur is werkzaam bij de Sociale Verzekeringsraad. Het artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
4) Overigens kan uit een commentaar d.d. 13
januari 1986 van het secretariaat van de SVR
aan de Raad over het artikel van Vrooman worden afgelezen, dat “het in dit artikel gepresenteerde cijfermateriaal niet geschikt is om daaruit de macro-economische effecten af te leiden
van de kabinetsplannen met betrekking tot de
stelselherziening” .
Op deze vraagstelling geeft mijn
een voorzichtig antwoord,
dat in het nadeel van de door het kabinet voorgestelde variant uitpakt.
Het zal inmiddels duidelijk zijn, dat
mijn aanname dat alle werklozen hun
maximale uitkeringstermijn realiseren
allerminst een “onnodige en beperkende veronderstelling” is. Deze assumptie vormt de kern van mijn benadering; alleen binnen het macro-economische denkkader dat het Ministerie
EBB-artikel
99