Nadelige gezondheidseffecten van arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen

38Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
Nadelige gezondheidseffecten van hervorming arbeids­
ongeschiktheidsvoorzieningen
ARBEIDSONGESCHIKTHEID
ANNE GIELEN
Universitair docent aan
de Erasmus Universiteit
Rotterdam en senior
onderzoeker bij het
Forschungsinstitut zur
Zukunft der Arbeit
PILAR
GARCÍA GÓMEZ
Universitair docent aan
de Erasmus Universiteit
Rotterdam
De gevolgen van een lagere uitkering kunnen voor de getrof-
fen individuen veel groter zijn dan alleen het verlies aan inko –
men. Zo hebben vrouwen door een hervorming van de WAO
in de jaren negentig ruim zelfs vijftien jaar later een hogere
kans op sterfte. De gezondheidseffecten zijn substantieel en
zouden moeten worden meegenomen in de afweging om te
gaan snijden in de sociale zekerheid.
V
eel westerse landen hebben de afgelo –
pen jaren een sterke toename gezien in
het aantal arbeidsongeschikten dat een
beroep deed op de arbeidsongeschikt –
heidsvoorzieningen. Zelfs in de Verenigde Staten,
een land dat niet bekend staat om zijn genereuze
sociale vangnet, is het aandeel arbeidsongeschikten
dat een uitkering ontvangt verdubbeld in de laatste
dertig jaar (Wise, 2012). Het aandeel arbeidsonge –
schikten ten opzichte van het aantal werkenden is
sinds kort in de VS zelfs hoger dan in Nederland,
voorheen de wereldwijde koploper op het gebied
van dit arbeidsongeschiktheidsaandeel (Burkhauser
en Daly, 2011). In Nederland zijn sinds het midden
van de jaren negentig verschillende hervormingen
van de – toenmalige – WAO doorgevoerd, met als resultaat dat het aantal arbeidsongeschikten sinds
2002 elk jaar is afgenomen (CBS, 2013). Hoewel
de doelstelling van ‘minder mensen in de arbeids-
ongeschiktheidsregelingen’ lijkt te zijn behaald, is
het de vraag of de hervormingen hiermee een succes
kunnen worden genoemd.
De grote moeilijkheid bij het toewijzen van
een arbeidsongeschiktheidsuitkering is namelijk dat
het moeilijk te bepalen is in welke mate iemand on –
geschikt is om te werken. Hierdoor kan het gebeu –
ren dat er bij een hervorming van het stelsel – die er
met name op is gericht om het aantal arbeidsonge –
schikten terug te dringen – onterecht mensen uit de
arbeidsongeschiktheidverzekeringen worden gezet
die vanwege een aandoening wel degelijk recht zou –
den moeten hebben op een uitkering. Ook kan het
gebeuren dat sommige mensen onterecht worden
gekort op hun arbeidsongeschiktheidsuitkering ter –
wijl zij recht zouden moeten hebben op een hogere
uitkering. Welke gevolgen heeft dit voor deze indi-
viduen? Kan het gebeuren dat hun slechte gezond –
heid hierdoor nog verder achteruit zal gaan? Om
hierin inzicht te krijgen is één bepaalde hervorming
van de WAO uit het midden van de jaren negentig
geëvalueerd, waarbij is gekeken in hoeverre indivi-
duen te maken kregen met een verlaagde WAO-
uitkering – of zelfs het stopzetten daarvan – en wel –
ke gevolgen dat voor hun gezondheid heeft gehad
op de lange termijn.
ESB Dossier Activerende sociale zekerheid

89
10 11
12
40 4142 4344 4546 4748 4950
WAO-uitkering in 1999 (in duizend euro per jaar)
Leeftijd op 1 augustus 1993
39Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
NIEUWE REGELING MET DE TBA
Op 1 augustus 1993 trad de Wet TBA (Terugdringing
Beroep op Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen) in
werking. De belangrijkste wijziging die in dit onder –
zoek wordt gebruikt, betreft de wijze waarop de ver –
diencapaciteit werd bepaald. Het laatstverdiende loon
minus deze verdiencapaciteit bepaalt het inkomensver –
lies dat geleden wordt door de arbeidsongeschiktheid,
en is daarmee bepalend voor de hoogte van de uitke –
ring. Waar voorheen gekeken werd naar het gemiddel –
de loon in vijf beroepen die de arbeidsongeschikte nog
zou kunnen uitoefenen, werd met ingang van de TBA
de verdiencapaciteit bepaald als het gemiddelde loon
uit drie beroepen die een individu nog kon uitoefenen.
Als gevolg hiervan werd de verdiencapaciteit voor veel
arbeidsongeschikten hoger: immers, men kon nu de
hoogst betalende drie functies nemen, en bovendien
was het eenvoudiger om voldoende beroepen te vin –
den om de verdiencapaciteit te bepalen. Een individu
werd namelijk volledig arbeidsongeschikt verklaard
indien men niet minimaal vijf (na de hervorming
drie) beroepen kon aanwijzen die nog beoefend kon –
den worden. Als gevolg daarvan werd het berekende
inkomensverlies – en dus de arbeidsongeschiktheids-
uitkering – lager. Om de nieuwe uitkeringshoogte op
basis van de nieuwe criteria te bepalen, werden alle
WAO-gerechtigden onder de 50 jaar herkeurd, per
leeftijdscohort. Begonnen werd in 1994 met iedereen
jonger dan 35 jaar, in 1995 was vervolgens het cohort
35- tot en met 39-jarigen aan de beurt, en in de jaren
1996/1997 werd het cohort 40–44 herkeurd. Kort
voordat in 1997 het cohort 45–49 aan de beurt was,
is besloten om deze groep wel te herkeuren maar aan
de hand van de oude criteria. Dit had te maken met
de zwakke arbeidsmarktpositie van ouderen in Neder –
land, en de zorg dat velen van hen er niet in zouden
slagen opnieuw werk te vinden indien zij niet langer
recht zouden hebben op een arbeidsongeschiktheids-
uitkering. Figuur 1 toont het effect van de TBA-hervorming
nadat de herkeuringen afgerond waren (Borghans et
al. , 2014). Hiervoor is gebruikgemaakt van CBS-data
(García-Gómez en Gielen, 2014). De arbeidsonge –
schiktheidsuitkering is gemiddeld genomen 1.076 euro
lager na de herkeuringen als gevolg van de nieuwe re –
gels. De gemiddelde uitkering voor een individu die ten
tijde van de hervorming nog net geen 45 jaar oud was,
bedraagt 9.635 euro, terwijl de gemiddelde uitkering
voor iemand die precies 45 was op het moment van de hervorming 10.711 euro bedraagt. Het verschil tussen
deze twee individuen is slechts het marginale leeftijds-
verschil, dat ertoe heeft geleid dat de ene persoon onder
de nieuwe, strenge regels herkeurd is, terwijl voor de
andere de oude regels van toepassing waren. Daarnaast
heeft de hervorming ertoe geleid dat sommige mensen
niet langer recht hadden op een uitkering. Voor de
individuen onder de 45 jaar leidde dit tot een 3,8 pro
–
centpunt hogere uitstroom dan voor de individuen van
45 jaar en ouder (een uitstroom van 11 respectievelijk
7 procent). Onderzoek van Borghans et al. (2014) heeft
laten zien dat ongeveer de helft van de uitstromers snel
daarna een nieuwe baan heeft gevonden. De vraag is nu in hoeverre de hervorming van de
WAO gevolgen heeft gehad voor de gezondheid van
deze mensen. Enerzijds is het mogelijk dat de ‘acti-
vering’ door het werk, en het sociale netwerk dat men
via het werk krijgt, positieve consequenties heeft gehad
op de gezondheid van mensen. Soortgelijke effecten
Bron: Borghans et al., 2014
Effect TBA-hervorming op WAO-uitkering FIGUUR 1
Nadelige gezondheidseffecten
kunnen optreden indien de nieuwe baan
niet aansluit bij de gezondheidsproblemen van het individu
Arbeidsongeschiktheid ESB

0,050,10
0,15
0,20
0,25
Mannen
Vrouwen
40
4142 4344 4546 4748 4950
Leeftijd op 1 augustus 1993
0,05 0,10
0,15
0,20 0,25
40 4142 4344 4546 4748 4950
Kans op overlijden tussen 1996 en 2010
Leeftijd op 1 augustus 1993
40Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
zijn ook gevonden in de literatuur over pensionering en
gezondheid (Rohwedder en Willis, 2010; Mazzonna
en Peracchi, 2012; Bonsang et al ., 2012). Anderzijds
kunnen nadelige gezondheidseffecten optreden indien
de nieuwe baan niet aansluit bij de gezondheidsproble –
men van het individu. Om dit te onderzoeken wordt
gekeken naar individuen in de leeftijdscategorie 40–49
die ten tijde van de hervorming een WAO-uitkering
ontvingen (nieuwe instroom in de WAO sinds de her –
vorming is niet meegenomen in het onderzoek omdat op hen andere regels van toepassing waren), waarbij de
gezondheid van het cohort 40–44 vergeleken wordt
met de gezondheid van het cohort 45–49, waarbij
gecontroleerd wordt voor leeftijdseffecten op gezond
–
heid. De studie lijkt de eerste die het causale effect
meet van wijzigingen in de arbeidsongeschiktheids-
voorzieningen op de gezondheid van mensen.
ZIEKENHUISOPNAMES
Figuur 2 toont de gemiddelde kans op ten minste
één ziekenhuisopname vanaf het moment van her –
keuring tot en met 2005. Het is duidelijk te zien
dat de TBA-hervorming geen effect heeft gehad op
ziekenhuis opnames voor mannen: de kans op een op –
name is even hoog voor mannen die onder de nieuwe
regels herkeurd zijn als voor mannen die onder de
oude regels herkeurd zijn. Echter, voor vrouwen is er
een zeer zorg wekkend effect zichtbaar: vrouwen on –
der de 45 jaar die te maken kregen met de strengere
herkeuringsregels als gevolg van de TBA hebben een
significant hogere kans op een ziekenhuisopname dan
vrouwen van 45 jaar en ouder die onder de meer soe –
pele regels herkeurd werden. Meer specifiek blijkt een
verlaging van de WAO-uitkering van 1.000 euro te lei-
den tot een 4,2 procentpunt (7 procent) hogere kans
op ten minste één ziekenhuisopname in de periode
1996–2005. Merk op: voor sommigen betekent dit
een uitkeringsverlaging , terwijl het voor anderen een
uitkerings beëindiging inhoudt. Het gaat met name
om opnames voor mentale aandoeningen en aandoe –
ningen aan het zenuwstelsel, spijsverteringsstelsel en
aan het houdings- en bewegingsapparaat. Dit zijn ty –
pisch arbeidsgerelateerde aandoeningen (Krause et al. ,
2001), die het gevolg lijken te zijn van de geforceerde
terugkeer naar de arbeidsmarkt. Voor vrouwen die
geen nieuw werk vinden, bestaan deze effecten niet.
Deze extra kosten van ziekenhuisopnames zijn sub –
stantieel en dienen daarom in ogenschouw te worden
genomen bij de afweging of een hervorming van de so –
ciale zekerheid gewenst en effectief is.
STERFTE
De negatieve gezondheidseffecten voor vrouwen blij –
ken zich niet alleen te vertalen in een hogere kans op
ziekenhuisopnames, maar ook in een hogere sterftekans.
Figuur 3 laat zien dat er tot en met 2010 meer vrouwen
zijn gestorven die onder de strenge regels herkeurd zijn.
Het verschil met de vrouwen die onder de oude regels
zijn herkeurd is 1,4 procentpunt, ofwel 13 procent. Her –
Bron: García-Gómez en Gielen, 2014
Kans op tenminste één ziekenhuisopname
in de periode 1996–2005FIGUUR 2
De extra kosten van ziekenhuisopnames
zijn substantieel en dienen in ogenschouw
te worden genomen bij de afweging
of een hervorming van de sociale zekerheid
gewenst en effectief is
ESB Dossier Activerende sociale zekerheid

0,400,45
0,50 0,55
0,60 0,65
0,70
40 4142 4344 4546 4748 4950
Leeftijd op 1 augustus 1993 Mannen
Vrouwen
0,40 0,45
0,50 0,55
0,60 0,65
0,70
40 4142 4344 4546 4748 4950
Kans op ziekenhuisopname in periode 1996-2005
Leeftijd op 1 augustus 1993
41Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
schaling van dit effect naar de verandering in de arbeids-
ongeschiktheidsuitkering laat zien dat een verlaging in
de uitkering van 1000 euro de sterftekans van vrouwen
zeventien jaar na de hervorming met 2,6 procentpunt
ofwel 23 procent vergrootte. Ook dit zijn substantiële
gezondheidskosten die zouden moeten worden mee –
genomen in een kosten-batenanalyse wanneer over een
dergelijke hervorming besloten wordt. Voor mannen
daarentegen is enkel een klein positief effect van de her –
vorming op sterfte zeventien jaar later te zien (figuur 3).
MOGELIJKE VERKLARINGEN
De verschillende gezondheidseffecten voor mannen
en vrouwen zijn moeilijk precies te verklaren, maar
wel kunnen enkele factoren aangewezen worden
die hierbij een rol spelen. Allereerst blijkt dat de ge –
vonden gezondheidseffecten afhankelijk zijn van de
sociaal-economische status van mensen: de positieve
gezondheidseffecten voor mannen blijken zich te
concentreren onder mannen met een hoog inkomen
(voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid), terwijl
de negatieve gezondheidseffecten voor vrouwen zich
concentreren onder vrouwen met lage inkomens. Mo –
gelijk zijn er grote verschillen tussen het soort beroep
dat deze mannen en vrouwen uitoefenen (zoals dat
lagere functies vaak een zwaardere fysieke inspanning
vereisen), die mogelijk leiden tot de verschillende ge –
zondheidseffecten. Helaas is het niet mogelijk om dit
te testen, aangezien de huidige data geen informatie
verschaffen over de beroepsgroepen. Daarnaast lijkt de aard van de aandoening van
belang bij het verklaren van de verschillende effecten
voor mannen en vrouwen. Vrouwen leiden gemid –
deld genomen vaker aan mentale problemen, terwijl
mannen gemiddeld genomen vaker vanwege fysieke
problemen – zoals hart- en vaatproblemen of proble –
men van het bewegingsapparaat – in de arbeidsonge-
schiktheidsverzekering terechtkomen (UWV, 2006).
Mentale problemen bleken moeilijker te diagnostice –
ren door de nieuwe regels van de TBA: sinds invoering
van de TBA is een duidelijk zichtbare beperking om te
werken niet meer voldoende om een WAO-uitkering
aan te vragen en er moet een duidelijke medische diag –
nose gesteld zijn, iets wat bij mentale problemen niet
altijd makkelijk is. Daardoor was het na de hervorming
moeilijker om te kwalificeren voor de WAO wanneer
men een mentale aandoening had. Te zien is dan ook
dat de TBA een veel groter uitstroomeffect heeft ge –
had onder vrouwen dan onder mannen (Borghans et al.
, 2014). Dit betekent dat de ‘marginale’ man die niet
langer recht had op een WAO-uitkering , een betere
gezondheid had dan de ‘marginale’ vrouw die de WAO
moest verlaten. Deze initiële verschillen in gezondheid
zouden ertoe kunnen leiden dat re-integratie in het ar –
beidsproces gemiddeld genomen minder schadelijk is
geweest voor mannen dan voor vrouwen. Helaas ont –
breekt de beschikking over voldoende informatie aan –
gaande de precieze aandoening om dit te testen.
CONCLUSIES
Een hervorming van de arbeidsongeschiktheidsre –
gelingen gericht op het terugbrengen van het aantal
arbeidsongeschikten kan welvaartsvergrotend zijn in –
dien alleen mensen tot re-integratie in het arbeidspro –
ces worden aangezet die ook daadwerkelijk in staat zijn
om te werken. Wanneer de hervorming zodanig groot
is dat ook mensen met een ernstige gezondheidsaan –
doening gedwongen worden terug te keren naar de
arbeidsmarkt, dan kunnen er additionele negatieve
Bron: García-Gómez en Gielen, 2014
Sterftekans in periode 1996–2010FIGUUR 3
Arbeidsongeschiktheid ESB

42Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
welvaartseffecten optreden via de veranderingen in de
gezondheid die dit teweegbrengt. Dit is niet alleen on-
wenselijk vanuit een humaan oogpunt, maar het leidt
ook tot extra zorgkosten die mogelijk een deel van de
besparingen op de sociale zekerheid teniet doen. Een
beter zicht op deze mogelijke gezondheidseffecten is
van groot belang voor het definiëren van effectief en
efficiënt overheidsbeleid. De TBA-hervorming uit het midden van de jaren
negentig heeft grote negatieve consequenties gehad voor de gezondheid van vrouwen. Niet alleen is de
kans op een ziekenhuisopname groter sinds de herkeu
–
ringen, maar ook is zeventien jaar na de hervorming de
overlevingskans significant lager. Voor mannen zijn er
geen negatieve effecten gevonden. Een mogelijke ver –
klaring voor de verschillen tussen mannen en vrouwen
is het type gezondheidsaandoening , waardoor mannen
gemiddeld genomen minder hard geraakt werden door
de hervorming dan vrouwen. Toekomstige onderzoek
zou moeten uitwijzen of dit zo is.
LITERATUUR
Bonsang, E., S. Adam en S. Perelman (2012) Does retire-
ment affect cognitive functioning? Journal of Health Eco-
nomics, 31, 490–501.
Borghans, L., A.C. Gielen en E.F.P. Luttmer (2014) Social
support substitution and the earnings rebound: evidence
from a regression discontinuity in disability insurance re-
form. American Economic Journal: Economic Policy, 6(4), 1–39.
Burkhauser, R.V. en M.C. Daly (2011) The declining work and
welfare of people with disabilities: what went wrong and a
strategy for change. Washington DC: American Enterprise
Institute Press.
CBS (2013) Aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
daalt in tien jaar met 175 duizend. CBS Webmagazine, 29
oktober.
García-Gómez, P. en A.C. Gielen (2014) Health effects of
containing moral hazard: Evidence from disability insu-
rance reform. IZA Discussion Paper, 8386.
Krause, N., J.W. Frank, L.K. Dasinger et al. (2001) Deter-
minants of duration of disability and return-to-work
after work-related injury and illness: Challenges for fu-
ture research. American Journal of Industrial Medicine, 40,
464–484.
Mazzonna, F. en F. Peracchi (2012) Ageing, cognitive abi-
lities and retirement. European Economic Review, 56(4),
691–710.
Rohwedder, S. en R.J. Willis (2010) Mental retirement.
Journal of Economic Perspectives, 24(1), 119–138.
UWV (2006) Kroniek van de sociale verzekeringen. Amster-
dam: UWV.
Wise, D.A. (2012) Social security programs and retirement
around the world: Historical trends in mortality and health,
employment, and disability insurance participation and re-
forms. Chicago: The University of Chicago Press.
ESB Dossier Activerende sociale zekerheid