Naar een duurzame ontwikkeling
In 1987 heeft de World Commission on Environment and Development (WCED) van de
Verenigde Naties het rapport Our Common Future gepubliceerd. Onlangs heeft de
Sociaal-Economische Raad (SER) zijn advies over dit rapport uitgebracht. In dit advies
stelt de SER dat een duurzame ontwikkeling een vergaande herorientatie van het
overheidsbeleid en het beleid van het bedrijfsleven vereist. Tevens is een aanzienlijke
aanpassing van het consumentengedrag nodig. In dit artikel wordt aangegeven wat de
herorientatie van het overheidsbeleid inhoudt en hoe deze tot stand kan komen.
%•*:
DRS. H. VAN
MEER – DRS. H. MERKUS – DRS. J.W. NELSON*
Het Brundtland-rapport1 geeft indringend weer met welke
problemen de wereld wordt geconfronteerd. Met name blijkt
uit dit rapport dat armoede en de wereldmilieuproblematiek
nauw met elkaar zijn verbonden en dat milieubeleid niet los
gezien kan worden van het ontwikkelingsbeleid. Met recente rapport Zorgen voor merger? bevestigt het sombere bee Id.
Het wordt duidelijk dat drastische maatregelen nodig zijn. De
huidige aanpak met ‘end-of-pipe’-maatregelen is niet alleen
zeer kostbaar, maar op den duur ook onvoldoende. Maatregelen gericht op structurele verandering van produktie- en
consumptiestructuren en mogelijk zelfs verkleining van bepaalde sectoren zijn onvermijdelijk.
In zijn advies3 stelt de SER dat een aanzienlijke intensivering van het tot dusverre gevoerde overheidsbeleid en
het vrijwillige beleid door het bedrijfsleven alsmede een
aanpassing van het consumentengedrag noodzakelijk zijn.
Tevens onderkent de SER dat een dergelijke intensivering
van beleid en aanpassing van gedrag niet voldoende zijn
om te komen tot een duurzame ontwikkeling4. Nodig is verder een herorientatie van:
– exploitatie van vernieuwbare hulpbronnen binnen de
grenzen van wat de reproduktie ervan toelaat;
– gebruik van niet-vernieuwbare hulpbronnen zoveel mogelijk vervangen door gebruik van vernieuwbare hulpbronnen;
– zuinig energieverbruik met zoveel mogelijk gebruikmaking van duurzame of vernieuwbare energiebronnen;
– voortbrengen van kwalitatief hoogwaardige produkten
met een innovatief karakter (toetsing aan grondstoffengebruik, afvalpreventie en -verwerking);
– verlengen van de levenscyclus van een produkt (onder
meer via een hoge mate van repareerbaarheid) voor zover niet leidend tot afvalproblemen en strijdigheid met andere beleidsterreinen (bij voorbeeld energiebesparing);
– zoveel mogelijk sluiten van de hergebruiksketen;
– toepassing van schone technologie.
Economische groei en duurzame ontwikkeling
Realisatie van duurzame ontwikkeling vergt volgens de
WCED onder meer economische groei en integratie van
410
economische en ecologische belangen in de besluitvorming. De relatie milieu en economische groei (gemeten volgens de bnp-maatstaf5) is volgens de SER tweeledig.
Enerzijds kan economische groei ertoe bijdragen dat een
goed milieubeleid wordt gevoerd, zonder dat dit leidt tot
aantasting van werkgelegenheid of reele inkomens. Economische groei stelt bedrijven gemakkelijker in staat de uitgaven voor R&D-inspanningen voor schone technologie te
verhogen. De toepassing van milieuvriendelijketechnieken
kan bij economische groei sneller geschieden. Ook zal er
meer f inanciele ruimte bestaan voor het wegwerken van de
hypotheken uit het verleden (met name de bodemsanering). In het algemeen kan economische groei de maatschappelijke acceptatie van een stringenter milieubeleid
vergroten. Wel moet bij een – onverhoopt – tegenvallende
economische groei in Nederland worden doorgegaan met
een beleid gericht op duurzame ontwikkeling. Anderzijds
dient vermeden te worden dat economische groei gepaard
gaat met een verdere aantasting van het milieu, waardoor
een structurele economische groei zelf onmogelijk wordt.
Randvoorwaarde voor de economische groei dient te zijn
* De auteurs vormden het secretariaat van de SER-werkgroep die
het advies heeft voorbereid. De inhoud van dit artikel is gebaseerd
op het desbetreffende SER-advies en is op persoonlijke titel geschreven.
1. World Commission on Environment and Development, Our
common future, Oxford, 1987. Naar de voorzitter ook wel het
Brundtland-rapport genoemd.
2. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene, Zorgen
voormorgen, Nationale milieuverkenning 1985-2010, Alphen aan
den Rijn, 1988.
3. SER, Advies over het rapport ‘Our common future’, publikatienr.
89/06,1989.
4. De WCED definieert duurzame ontwikkeling als een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van huidige generaties zonder
daarmee voortoekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar
te brengen om ook in hun behoeften te voorzien.
5. In het advies wordt ingegaan op de discrepantie die momenteel
bestaat tussen de reele welvaartsontwikkeling en de officieel geregistreerde welvaart volgens de bnp-maatstaf. Deze discrepantie ontstaat door het niet (voldoende) doprberekenen van de natuurlijke reproduktiekosten in de kostprijs van een produkt. Het
vaststellen en waarderen van de omvang van deze discrepantie
zal echter de nodige tijd en inventiviteit vergen.
dat het uiteindelijke effect van het gezamenlijke economische handelen op het milieu binnen de grenzen blijft van
wat het milieu (inclusief de daarin gegeven hulpbronnen)
duurzaam Ran verdragen.
Het intemaliseren van milieukosten
Veel beslissingen inzake produktie en consumptie gaan
gepaard met externe effecten. Er is sprake van maatschappelijke kosten (of baten) die bij het desbetreffende besluit
geen rol spelen en die niet worden gecompenseerd. De milieuproblematiek is grotendeels een kwestie van externe
effecten, van afwenteling van een deel van de maatschappelijke kosten van produktie en consumptie. Externe effecten leiden tot een verkeerde aanwending van middelen. Dit
kan worden gecorrigeerd door het intemaliseren van de externe effecten in de kostprijs van een produkt, waardoor de
maatschappelijke kosten (of baten) in de normale bedrijfseconomische afwegingen worden betrokken. Deze internalisatie kan op vrijwillige basis plaatsvinden of kan door
de overheid worden opgelegd.
Voor de overheid is en blijft op milieugebied een centrale rol weggelegd. Deze rol vloeit voort uit de taak van de
overheid om ook een goed leefmilieu als sociaal grondrecht
te handhaven. De centrale rol van de overheid is tevens
vereist vanwege de ernst van de (soms typisch Nederlandse) milieuproblemen en de noodzaak om op internationaal
niveau tot een gezamenlijke aanpakte komen van complexe problemen als het broeikaseffect en de aantasting van
de ozonlaag. Deze centrale rol houdt in dat de overheid de
te bereiken milieukwaliteitsdoelstellingen moet blijven formuleren. Voor het realiseren van deze doelstellingen staan
de overheid in principe twee categorieen instrumenten ter
beschikking, namelijk administratieve voorschriften en
economische instrumenten6.
Hantering van economische instrumenten houdt in dat
vervuiling in principe is toegestaan, maar dat de verontreiniging wordt belast, terwijl administratieve voorschriften de
verontreiniging niet (dan wel tot op zekere hoogte) toestaan. Beide categorieen instrumenten bewerkstelligen
een internalisatie van de externe effecten.
Administratieve voorschriften
__ __ __
Met administratieve voorschriften stelt de overheid normen op voor de vervuilers. Indien deze normen niet worden nageleefd, worden sancties opgelegd. Deze categorie
instrumenten wordt ook wel betiteld als fysieke of directe
regulering. Administratieve voorschriften bestaan uit verbods-, gebods- en contractuele bepalingen. Gebodsbepalingen verplichten de vervuilers om binnen bepaalde tijd
adequate maatregelen te treffen. Verbodsbepalingen geven de grenzen aan waarbinnen economische activiteiten
mogen worden voortgezet met het oog op de beheersing
van de verontreiniging. Bij contractuele normen worden de
verplichtingen in principe via een algemene overeenkomst
met de overheid vrijwillig door bedrijven op zich genomen.
Om te kunnen voldoen aan de overheidsvoorschriften moet
de vervuiler vaak additionele voorzieningen treffen die geld
kosten. Hierdoor wordt de prijs uiteindelijk aangepast aan
alle offers die de produktie vergt en worden de externe effecten geTnternaliseerd.
Economische instrumenten___________
Tot de economische instrumenten behoren heffingen,
subsidies, verhandelbare emissierechten, retoursystemen
en aansprakelijkheidsstelling.
ESB 26-4-1989
Heffingen
Naar gelang de functie die de heffing in het beleid vervult, wordt onderscheid gemaakt tussen regulerende, kostenegaliserende en bestemmingsheffingen.
De regulerende heffing beoogt het gedrag van de vervuilers zodanig te beihvloeden dat zij hun verontreiniging
terugdringen. In principe levert de regulerende heffing dus
weinig financiele middelen op: wanneer met deze heffing
de milieudoelstelling wordt bereikt, zal de opbrengst grotendeels zijn verdwenen. In Nederland worden geen regulerende heffingen toegepast.
Kostenegaliserende heffingen beogen de financiele inspanningen die verschillende vervuilers moeten dragen als
gevolg van de hun opgelegde milieumaatregelen, gelijkmatig te verdelen. Het gaat hier om een omslag van de kosten, waarbij er minder of geen rekening mee wordt gehouden of door de betrokkene veel of weinig wordt vervuild. In
Nederland worden ook geen kostenegaliserende heffingen
toegepast.
Bestemmingsheffingen dekken de overheidsuitgaven
voor beheer en zuivering. Een bestemmingsheffing kan
ook dienen om milieuschade te vergoeden. Belangrijke bestemmingsheffingen zijn de brandstoffenheffing en de heffing ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
(WVO). De hoogte van de WVO-heffing bracht een aantal
vervuilers ertoe de zuivering zelf uit te voeren.
Subsidies
Met een subsidie kan de overheid meehelpen de kosten
van anti-vervuilingsmaatregelen voor een vervuiler te verlagen. Acceptatie van de subsidie betekent dat de vervuiler rekening houdt met de beperkingen die de overheid aan
zijn vervuilende activiteiten oplegt. Subsidies worden uit de
algemene middelen gefinancierd. In dit opzicht bestaat een
duidelijk verschil met de schadevergoedingen gefinancierd
uit een bestemmingsheffing. Een voorbeeld van een subsidie is de stimuleringsregeling ter bevordering van schone technologie.
Verhandelbare emissierechten
Bij dit instrument legt de overheid allereerst de aanvaardbaar geachte hoeveelheid vervuiling per jaar vast. Deze totale hoeveelheid vervuiling per jaar wordt uitgedrukt in emissierechten (een soort obligaties). Vervolgens verkoopt de
overheid deze emissierechten aan de vervuilers, die daarmee recht krijgen op een zekere hoeveelheid vervuiling.
Emissie is slechts toegestaan voor zover men de nodige
emissierechten heeft. De emissierechten zijn verhandelbaar.
De prijs wordt bepaald door vraag en aanbod. Komt er een
nieuwe vervuiler bij, dan kan hij trachten van de bestaande
vervuilers emissierechten te kopen. Ook bestaande vervuilers die hun produktie willen uitbreiden, kunnen trachten van
anderen emissierechten te kopen. Vervuilers die door technologische vemieuwing erin slagen de kosten van anti-vervuilingsmaatregelen (eliminatiekosten) te drukken, zullen bereid zijn een deel van hun emissierechten te verkopen. Ook
kan de mogelijkheid worden geTntroduceerd om de overheid
een rol te laten spelen. Door het voeren van een openmarktpolitiek kan de overheid het aantal in omloop zijnde emissierechten beihvloeden (met name in het kader van het anti-vervuilingsbeleid van de overheid).
Retoursystemen
Door het koppelen van een financiele vergoeding aan
het terugbrengen van (de verpakking of delen van) gebruik6. Bij de beschrijving van de diverse instrumenten is onder andere gebruik gemaakt van M. de Clercq, Economische aspecten van
het vervuilingsbeleid, Leiden, 1983, en J.B. Opschoor en J.B. Vos,
The application of economic instruments for environmental protection in OESO member countries, Report for the group of economic experts of the Environment Committee, Parijs, 1988.
411
te produkten kan vervuiling worden voorkomen dan wel
worden beperkt.
Aansprakelijkheid
De mogelijkheid bedrijven civielrechtelijk aansprakelijk
te stellen voor milieuschade zal leiden tot extra aandacht
voor het voorkomen van milieuschade. Deze preventieve
werking zal groter worden naarmate de aansprakelijkheidsstelling eenvoudiger is. Aansprakelijkheid kent twee
vormen: risicoaansprakelijkheid en schuldaansprakelijkheid. Bij schuldaansprakelijkheid is van belang dat de onrechtmatigheid van de daad wordt aangetoond. Bij risicoaansprakelijkheid moet alleen de causale relatie tusen
daad en de opgetreden schade worden aangetoond. In het
Nederlandse recht bestaat geen risicoaansprakelijkheid7.
Uitgangspunten voor overheidsbeleid
In toenemende mate krijgen de milieuproblemen in Nederland een grensoverschrijdend karakter. Internationaal
overleg is dan de zinvolste weg om deze problemen op te
lessen. Indien grensoverschrijdende problemen niet adequaat in gemeenschapsverband kunnen worden opgelost,
kan het noodzakelijk zijn een eigen beleid te overwegen.
Daarnaast is ook sprake van Nederlandse milieubelasting
met hoofdzakelijk Nederlandse problemen, waardoor nationale actie zinvol is. Voorbeelden hiervan zijn de automobiliteit, de (bodem)verontreiniging door de industrie, het
consumentengedrag dat tot afvalproblemen leidt, de vervuiling door elektriciteitscentrales en de vermesting en de
ammoniakuitstoot door de landbouw. De in te zetten overheidsinstrumenten moeten naar de mening van de SER
voldoen aan de volgende uitgangspunten.
Duurzame ontwikkeling
Het in te zetten instrument moet met name hergebruik,
toepassing van schone technologie en het zorgvuldig omgaan met uitputbare hulpbronnen (kenmerken van duurzame ontwikkeling) stimuleren. Preventieve en brongerichte
instrumenten hebben de voorkeur omdat op deze manjer
degene die de milieubelasting veroorzaakt direct kan worden aangesproken, onomkeerbare effecten vermeden
worden en minder maatschappelijke kosten optreden.
EG-ruimte voor zelfstandig beleid
Het in te zetten instrument moet passen binnen de ruimte die Nederland heeft voor het voeren van een zelfstandig
milieubeleid binnen de EG. Gelet op het grote belang van
dit uitgangspunt wordt in het SER-advies uitvoerig ingegaan op de formele beleidsvrijheid voor Nederland. Geconcludeerd wordt dat een zekere ruimte voor eigen beleid bestaat. Tevens wordt gesteld dat het benutten van deze
ruimte zorgvuldig dient te geschieden.
De vervuiler betaalt
Het in te zetten instrument moet voldoen aan het principe ‘de vervuiler betaalt’8. Kern van dit principe is dat degene die verantwoordelijk is voor vervuiling, financieel verantwoordelijk wordt gesteld voorde kosten van de veroorzaakte vervuiling. Deze kosten vloeien voort uit overheidsmaatregelen die nodig zijn om de vervuiling te stoppen, te voorkomen of teniet te doen.
Rechtvaardigheid en doelmatigheid.
Uitgaande van het principe ‘de vervuiler betaalt’ moeten
bij de inzetvan een instrument doelmatigheid en rechtvaardigheid in een juiste verhouding tot elkaar staan. Uitgangspunt bij beleidsvoornemens dient de rechtvaardigheid te
zijn. Zo vereist rechtvaardige toepassing van het principe
412
Kerncijfers jaarverslag 1988
(in miljoenen guldens)
1988
Balanstotaal
Toeyertrouwde gelden
Debiteuren
Liquide middelen
Aansprakelijk
groepsvermogen
Brutowinst
Dotatie VAR
Belastingen
Nettowinst
1987 Mutatie%
3.133
2.923
2.894
2.691
1.463
1.321
939
+ 8,2
+ 8,6
+ 10,7
+ 23,5
187
169
+ 10,6
30,3
28,0
7,8
1.159
7,8
4,0
18,5
5,1
15,1
+
8,4
– 19,9
+ 22,2
Het jaarverslag waarin talrijke foto’s van de herdenking
van ons 75-jarig jubileum zijn opgenomen, wordt u op
aanvraag gratis toegezonden.
Friesland Bank
Hoofdkantoor Leeuwarden, Zuiderstraat 1 Tel. 058-994499
‘de vervuiler betaalt’ een internalisatie bij degene die de
vervuiling veroorzaakt. Het kan doelmatig zijn op een zeker moment tot fondsvorming over te gaan, waarbij vervuilers naar rato van hun bijdrage aan de vervuiling een heffing betalen voor de kosten die de overheid moet maken
om die verontreiniging collectief te elimineren. Terwille van
de doelmatigheid kan in bepaalde gevallen (bij voorbeeld
veel vervuilers met kleine emissies) een zekere onrechtvaardigheid onvermijdelijk zijn bij de uitvoering van het beleid.
Uitzonderingen
In specifieke gevallen moet het mogelijk zijn uitzonderingen te maken op het principe ‘de vervuiler betaalt’ (voor
zover dit binnen het steunverleningsbeleid van de EG is
toegestaan). Hiervan kan sprake zijn indien een individueel bedrijf in wezenlijke problemen komt vanwege de verzwakking van de internationale concurrentiepositie als gevolg van eenzijdig door Nederland opgelegde maatregelen. De uitzondering betreft dus een specifieke tegemoetkoming. Per bedrijf zal moeten worden nagegaan wat de
nadelige effecten zijn. Naast bovengenoemde specifieke
uitkeringen voor een individueel bedrijf meent de raad dat
ook sectorsteun mogelijk moet zijn als compensatie voor
wezenlijk optredende concurrentienadelen.
7. Wel wordt de invoering van risicoaansprakelijkheid in het Nieuw
Burgerlijk Wetboek voorbereid voor bezitters van gevaarlijke stoffen, gebrekkige zaken en opstallen en voor exploitanten van stortplaatsen. Tevens wordt risicoaansprakelijkheid voorbereid voor
vervoerders van gevaarlijke stoffen. Zie: Milieuprogramma voortgangsrapportage 1988-1992, Tweede Kamer, zitting 1988-1989,
20803, nrs. 1 en 2, biz. 96.
8. Voor een verdere uiteenzetting van dit principe zie: OESO, The
polluter pays principle, Parijs, 1975.
Collectieve lasten als randvoorwaarde
Over de huidige omvang van de collectieve lasten als
mogelijke randvoorwaarde voor het te voeren milieubeleid
merkt de SER op dat voorkomen moet worden dat er nu
geen adequate maatregelen genomen kunnen worden,
waardoor in de toekomst hogere (bestrijdings)kosten gemaakt moeten worden. Denkbaar is dat dan in ieder geval
financiering uit de collectieve middelen nodig zal zijn. Zo
ligt de financiering uit de algemene middelen voor de hand
in het geval dat het principe ‘de vervuiler betaalt’ moeilijk is
toe te passen bij gebrek aan bewijsvoering en verhaalsmogelijkheden. De raad is van mening dat een dergelijke verschuiving naar toekomstige collectieve financiering voorkomen moet worden door een tijdige inzet van preventieve instrumenten9.
Voorspelbare normstelling
Het in te zetten instrument moet aan de producent op de
rnilieumarkt duidelijkheid verschaffen over toekomstige
normen. De capaciteit van bedrijven om te kunnen reageren op nieuwe normen is mede afhankelijk van de gestelde termijnen om aan deze normen te voldoen, de mate
waarin toe te passen technieken worden voorgeschreven
en meer in het algemeen de voorspelbaarheid van het
overheidsbeleid10. Eenduidige en overzichtelijke richtlijnen
en normen, die niet te vaak veranderen, kunnen hieraan
bijdragen. De voorkeur gaat uit naar het nu vastleggen van
de veranderingen in de normen voor een zekere toekomstige periode.
Beperkte administratiekosten
De met de inzet van een instrument samenhangende administratiekosten moeten beperkt blijven. In dit verband
kan worden gedacht aan kosten van vergunningverlening,
perceptiekosten van opgelegde heffingen, kosten verbonden aan controle van feitelijke emissies en kosten verbonden aan maatregelen tegen overtreders.
Inzicht in kosten
Vooraf dient inzicht te bestaan in de kosten van een
maatregel en de sociaal-economische gevolgen daarvan.
Dit kan gebeuren met behulp van een bedrijfseffectenrapportage, bij voorbeeld aan de hand van de door het NEI
ontworpen systematiek11. Dit inzicht kan nopen tot een
eventuele fasering van de invoering van de maatregel. De
kosten voor een bedrijf kunnen verder gaan dan de extra
investerings- en exploitatiekosten om aan de nieuwe normen te kunnen voldoen. Ook moet rekening worden gehouden met kosten verbonden aan het optreden van een
verslechterdeconcurrentiepositie.
Samenhang met overig beleid
Het in te zetten instrument moet passen in het algemeen
voorgestane milieubeleid. Tevens moet het instrument in
samenhang worden gehanteerd met het overige overheidsbeleid. Hierbij wordt met name gedacht aan het verkeersbeleid (bereikbaarheid economische centra), energiebeleid (diversificatie energiedragers) en industriebeleid
(concurrerende elektriciteitsprijzen). Tevens dient zoveel
mogelijk afstemming plaats te vinden met initiatieven van
het bedrijfsleven op milieugebied.
Maatschappelijke acceptatie
De maatregel moet op een grote maatschappelijke acceptatie kunnen rekenen. Deze acceptatie wordt verhoogd door
het zoveel mogelijk betrekken van het bedrijfsleven bij het
formuleren van de milieudoelstellingen, bij het ramen van de
kosten van een voorgenomen maatregel en bij de uitvoering
hiervan. Tevens is het van belang de milieu- en consumentenorganisaties op zoveel mogelijk terreinen te betrekken bij
de algemene beleidsformulering en -uitvoering.
ESB 26-4-1989
Handhaving en fraudebestendigheid
De wettelijke maatregel moet te handhaven zijn. Een
adequaat controleapparaat is hiertoe vereist. Dit betekent
dat de milieu-inspectie de extra taken aan moet kunnen.
De wetenschap dat een regeling niet te handhaven valt kan
immers fraude in de hand werken.
Keuze instrumenten
Uitgaande van het eerder beschreven overheidsinstrumentarium en gelet op bovenstaande uitgangspunten is de
SER nagegaan welke instrumenten het meest geschikt
zijn. Duurzame ontwikkeling vergt een sterk preventief beleid, dat wil zeggen dat verontreiniging dient te worden
voorkomen. In de toekomst zullen daarom in toenemende
mate preventieve instrumenten de plaats moeten innemen
van financieringsheffingen zoals de bestemmingsheffingen. Hoewel deze maatregelen op korte termijn zinvol zijn,
blijven zij verder in onze bespreking buiten beschouwing.
Ook de aansprakelijkheid als preventief instrument komt
niet aan de orde12.
Gelet op de grote effectiviteit van administratieve voorschriften gaat de voorkeur van de SER in de eerste plaats
uit naar toepassing van dit instrument, waarbij het mogelijk is om via doelvoorschriften bedrijven meer vrijheid te
geven bij de keuze van de bestrijdingstechniek en zo de
ontwikkeling van schone technologie te bevorderen. Regulerende produktheffingen voor de consument komen in
aanmerking in die gevallen waarin een absoluut verbod van
het desbetreffende produkt niet vereist is, milieuvriendelijke alternatieven voorhanden zijn of door de heffing kunnen
worden gestimuleerd, de administratiekosten beperkt zijn,
de met de produkten verbonden milieuproblemen onbetwist zijn en de relatie tussen produkt en milieuprobleem
door de consument wordt herkend. Voor de producent zijn
regulerende heffingen zinvol in het geval dat hergebruik
niet of nauwelijks plaatsvindt en er op vrijwillige basis geen
zicht is op een gewenst hergebruik. De storttarieven kunnen zodanig worden vastgesteld dat een stimulans voor
hergebruik binnen het bedrijf zelf of elders ontstaat. Aldus
kan de hoeveelheid afval als restprodukt van het produktieproces worden verminderd. Ook in de landbouw is toepassing van regulerende heffingen denkbaar.
Een retoursysteem (waaronder een statiegeldsysteem) is een goed instrument om de consument te stimuleren waardevolle verpakkingen en restprodukten te
9. Met dit uitgangspunt wordt een pragmatische opstelling bepleit
ten aanzien van toepassing van preventief werkende heffingen.
Over de inbedding van dergelijke heffingen in het budgettaire kader (gevolgen voor collectieve-lastendruk, financieringstekort,
herschikkingen) heeft de SER nu geen uitspraak gedaan. Op dit
punt zal de raad naar verwachting ingaan in zijn advies over het
Nationaal Milieubeleidsplan.
10. Zo blijkt uil het pnderzoek Informatieoverdracht en informatiebehoefte in de milieuproduktiesector in Nederland, Zoetermeer,
1988, van het Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbe-
drijf dat 51% van de ondervraagde bedrijven de onvoorspelbaarheid van het overheidsbeleid als een algemene belemmering ziet
bij het (gaan) aanbieden van milieuprodukten in de milieusector.
11. Nederlands Economisch Instituut, Werkgelegenheidseffecten
van milieumaatregelen, Een economisch-theoretische verkenning
op het niveau van het individuele bedrijf, Rotterdam, 1983.
12. In civiele procedures is de overheid de laatste jaren in toenemende mate het aansprakelijkheidsinstrument gaan hanteren.
Hierbij gaat hel om kostenverhaal voor verwijdering van aangerichte milieuverontreiniging. In dit geval staatdefinancieringsfunctie van dit instrument centraal. De discussie in vakkringen omtrent
het door de overheid hanteren van civiele aansprakelijkheidsprocedures om op een preventieve wijze het algemeen belang te behartigen (artikel 21 Grondwet) is momenteel volop gaande en nog
onvoldoende uitgekristalliseerd om in deze bespreking een rol te
kunnen spelen.
413
retourneren. Een voldoende hoge retourpremie vormt
een prikkel om de verpakking of het restprodukt na gebruik weer in te leveren. De premie moet voor de producent hoog genoeg zijn om de inzamelingskosten te kunnen dekken.
In gevallen waarin de bovengenoemde instrumenten onvoldoende zijn om de milieudoeleinden binnen gestelde
termijnen te realiseren, kan de inzet van subsidies nodig
zijn. Doel moet zijn het verlagen van de drempels voor introductie van schone technologie en het ondervangen van
wezenlijke concurrentienadelen indien het Nederlandse
beleid voor grensoverschrijdende problemen vooruitloopt
op gemeenschapsbeleid. Het subsidie-instrument dient kritisch te worden gehanteerd en subsidies moeten – mede
gelet op de inbreuk op het principe ‘de vervuiler betaalt’ tijdelijk zijn.
Kostenegaliserende heffingen kunnen gewenst zijn
wanneer het milieubeleid vanwege de urgentie van een bepaald milieuprobleem in een versneld tempo effectief moet
zijn. De opbrengsten van de heffingen worden verdeeld onder degenen die vergaande maatregelen moeten treffen.
Een groot nadeel van kostenegaliserende heffingen zijn de
onbillijkheden die al snel aan de kostenomslag kleven. Hoe
meer doelgroepen ter financiering van bepaalde milieumaatregelen dergelijke heffingen moeten betalen, des te
minder wordt voldaan aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. Inzet van dit instrument ligt daarom nu niet voor de
hand.
Een systeem van verhandelbare emissierechten komt
eveneens vooralsnog niet voor toepassing in aanmerking,
gelet op de te verwachten complicaties.
Hoewel de effectiviteit van volumemaatregelen niet ontkend kan worden, zijn aan deze maatregelen hoge kosten
verbonden, zoals verlies van werkgelegenheid en schadevergoeding in geval van kapitaalvernietiging. Wanneer volumemaatregelen niet tijdig worden aangekondigd en in onvoldoende mate in een gefaseerde invoering van deze
maatregelen is voorzien, kan de animo bij doelgroepen om
een bijdrage te leveren aan de bevordering van hergebruik
en schone technologie verminderen. Het volumebeleid ziet
de SER dan ook als een ‘ultimum remedium’.
Slot__________________________
In het advies over het Brundtland-rapport heeft de SER
zich bewust gericht op de oplossing van de Nederlandse
milieuproblemen en de bijdrage die overheid, bedrijfsleven
en consumenten in Nederland kunnen leveren aan het bevorderen van duurzame ontwikkeling. Deze keuze heeft tot
gevolg gehad dat de bijdrage aan de oplossing van de milieuproblemen in ontwikkelingslanden minder prominent is
besproken. Duidelijk is dat bij ongewijzigd beleid deze problemen sterk zullen toenemen. Het SER-advies geeft aan
dat duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden onder
meer bevorderd kan worden via technologieoverdracht,
handelsbeleid en steun door de Wereldbank en het IMF.
H. van der Meer
H. Merkus
J.W. Nelson