Minimumbeloningen en werkloosheid

Minimumbeloningen en werkloosheid
Aute ur(s ):
Vogels, E.H.W.M. (auteur)
Werkzaam b ij de directie Algemeen en Sociaal-Economische Aangelegenheden van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zij
dankt G. de Vries en C. Teulings voor hun bijdragen.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4121, pagina 716, 24 september 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
arbeidsmarkt

Institutionele regelingen voor een minimum-beloning, in de vorm van een wettelijk minimumloon of laagste cao-schalen, kunnen de
lonen boven het evenwichtsniveau tillen en zo een oorzaak zijn van werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Een
vergelijking van de instituties, de hoogte van de minimum- beloningen en de werkloosheid in Europese landen laat echter geen
verband zien. Nadere studie van enkele Nederlandse sectoren leert dat de hoogte van de laagste beloningen meer te maken heeft met
het aanbod van arbeid, dan met cao en avv.
De forse banengroei in de afgelopen jaren is niet gepaard gegaan met een evenredige daling van de werkloosheid. Vooral laag
opgeleide werklozen hebben weinig van de banengroei geprofiteerd. Derhalve is de werkloosheid onder hen nog steeds hoog; onder
personen met maximaal basisonderwijs 3,5 maal zo hoog als onder middelbaar en hoog opgeleiden.
Instituties die voor dit verschijnsel vaak verantwoordelijk worden geacht zijn het wettelijk minimumloon, cao’s en de algemeen
verbindend verklaring (avv). Doordat het minimumloon een bodem in het loongebouw vormt, worden, zo is de gedachte,
laaggeschoolden uitgesloten van arbeidsparticipatie. Soortgelijke kritiek geldt voor cao’s en avv. De in cao’s op bedrijfstakniveau
vastgelegde arbeidsvoorwaarden zouden alle concurrentie op dat gebied uitschakelen. Dit zou te meer ernstig zijn waar een groot
participatieprobleem bestaat aan de onderkant van de arbeidsmarkt en de laagste cao-lonen ruim boven het minimumloon liggen. Via avven worden deze door insiders gemaakte afspraken ook nog eens opgelegd aan de niet-georganiseerde werkgevers.
In dit artikel wordt onderzocht in hoeverre genoemde instituties werkelijk oorzaak zijn van de werkloosheid onder laaggeschoolden,
danwel andere factoren hieraan ten grondslag liggen.
Instituties
Uit tabel 1 blijkt welke instituties aan werknemers onder meer minimumloonbescherming bieden:

Tabel 1. Internationale vergelijking van institiutionele en economische kengetallen
CAObereik
1994

(1)
WML-landen
Nederland
Belgie
Luxemburg
Frankrijk
Spanje
Portugal
Griekenland
VS
Gemiddelde

AVV |Bruto- Kaitz- min. |Werkloosheid
Netto
Werkloosheid
min.|min.
index loners|
naar
partinaar
loon|loon
in
|opl.niveau vol- cipatie Opl.jongeren
|
proc. |wassenen 1994
20-24 jaar
|(NL=100)
1993/94| Laag* Tot.
Laag Tot. Laag
Tot.
(2) | (3)
(4) (5)
| (6)
(7)
(8) (9) (10)
(11)

81
90
95
66
50
18
66,7

ja | 100
ja | 107,7a
ja | 108,0
ja | 95,7
ja | 39,6
ja | 26,9
ja | 40,4
nee | 63,2
26,3|

Sectoraal minimumloon
VK
47
nee |
Ierland
nee |
Gemiddelde
|
CAO-landen

75,2
73,9

56b
60 d
56c
51b
32b
45c
62a
38b
50

3
4
11
11
7
8
20
4
8,5

40c
2
55c 10
47,5 6

|
|
|
|
|
|
|
|
|

8,2
12,5
6,4
14,7
21,3
6,0
6,2
12,6
11,6

5,7
8,3

48
43

64
60

11,4
29,1

9,3
20,4

10,8
19,8
5,5
7,2
5,8
9,0

46
37
66
56
45
49

65
45
70
60
73
62

41,5
41,3
12,8
18,0
22,3
29,3

28,6
42,3
14,2
27,8
10,8
20,0

|
|
|

13,0
18,9
16,0

8,2
12,9
10,6

51
39
45

71
54
63

31,8
33,3
32,6

15,0
20,3
17,7

Italie
Oostenrijk
Noorwegen
Finland
Zweden
Denemarken
Duitsland
Zwitserland
Gemiddelde

82
98
74
95
93
90
92
50
84

nee
ja
nee
ja
nee
nee
ja
ja

| 85,0b
| 88,0c
| 122,0c
| 63,0c
| 92,0c
| 148,1a
| 107,4c
|
|

71 e
62 c
64 c
62 c
52 d
54 b
55 e
52c
58

4
0
6
–

|
|
|
|
|
|
|
|
|

8,4
4,9
6,5
22,7
8,8
17,3
14,2
5,1
11,0

7,9
3,3
4,3
16,7
6,8
11,5
8,7
3,6
7,9

46
55
58
45
77
56
42
67
56

55
70
78
63
87
72
66
78
71

27,4
8,3
16,0
39,0
28,6
21,1
14,4
7,1
22,1

30,8
4,5
11,1
32,4
16,7
15,7
27,8
18,3

* Primair en lager secundair onderwijs Cijfers afkomstig uit 1996, tenzij
anders gemeld: a = 1995; b = 1994; c = 1993; d = 1992; e = 1991. Bronnen:
OECD, Education at a glance, 1996, blz. 48 en 234; OECD Employment Outlook,
July 1996; W. Roorda en E. Vogels, Concurrerende arbeidsverhoudingen, SZW
Werkdocument nummer 33, januari 1997; European Industrial Relations Review,
diverse maandgangen, eigen bewerking.

» wettelijk minimumloon (algemeen);
» wettelijk minimumloon (sectoraal), uitsluitend van toepassing op een (Verenigd Koninkrijk) of meerdere (Ierland) sectoren. Hierdoor is
het aantal werknemers dat via sectorale minimumlonen bescherming geniet kleiner dan het aantal werknemers dat met een nationaal
minimumloon wordt bereikt;
» cao’s. In bijna alle landen is de cao een belangrijk reguleringsmechanisme van de lonen en andere arbeidsvoorwaarden. Aan minimaal
twee op de drie werknemers bieden cao’s in de meeste landen minimumloonbescherming. Uitzondering hierop vormen de Verenigde
Staten, het Verenigd Koninkrijk, Portugal en Zwitserland. Uit het cao-bereik (kolom 1 van tabel 1) blijkt dat in deze landen voor het
merendeel van de werknemers individueel afspraken worden gemaakt over hun lonen en andere arbeidsvoorwaarden.
» het algemeen-verbindendverklaren van cao’s (avv).
Bereik
Minimumlonen en werkloosheid
Een algemeen wettelijk minimumloon geldt voor iedereen, en heeft daarom het grootste bereik. Mini- mumloonbescherming via cao en
avv heeft altijd een kleiner bereik, hoewel in sommige landen zonder wettelijk minimumloon het cao-bereik toch bijna volledig is
(Oostenrijk, Finland, Zweden, Duitsland en Denemarken). Als het waar is dat minimumloonbescherming zou leiden tot hogere
werkloosheid onder laaggeschoolden, dan mag worden verwacht dat deze werkloosheid in de landen met een wettelijk minimumloon
hoger is dan in landen zonder.
Dat blijkt niet het geval te zijn. In een aantal landen met een nationaal wettelijk minimumloon is de werkloosheid onder de minst
gekwalificeerden hoog, maar dat geldt ook voor landen met een sectoraal minimumloon of cao’s. Finland, dat geen minimumloon kent, is
op dit punt koploper; een op de vijf laag geschoolden staat langs de zijlijn van de arbeidsmarkt.
Een vergelijkbaar patroon is waarneembaar als we alleen kijken naar jeugdigen met lage kwalificaties. Onder hen is de werkloosheid
vooral in Frankrijk en Spanje (beide minimumloon-landen) hoog, evenals in Finland en Italië (beide cao-landen). In het Verenigd
Koninkrijk zijn reeds in 1986 de sectorale minimumlonen voor jongeren afgeschaft. Door het lage cao-bereik is thans voor de meeste
Britse werknemers (waaronder jongeren) op geen enkele wijze voorzien in minimumloonbescherming. Maar ondanks dat de Britse
loonvorming geen institutionele belemmeringen kent is de werkloosheid onder laagopgeleide jongeren hoog 1; 20%-punten hoger dan in
Nederland.
De aanwezigheid van een nationaal wettelijk minimumloon leidt niet tot meer werkloosheid onder de minst gekwalificeerden. Deze
conclusie wordt ondersteund indien de drie groepen landen worden vergeleken voor wat betreft de gemiddelde werkloosheid onder
laagopgeleide volwassenen en jongeren (figuur 1).

Figuur 1. Werkloosheid laagst-geschoolden naar minimumloonstelsel
Cao’s/avv en werkloosheid
Niet alleen het al dan niet bestaan van een wettelijk minimumloon bepaalt de mate van minimumloonbescherming. In de landen waar zo’n
wettelijke regeling niet bestaat, zijn vaak wel minimumbeloningen vastgelegd in cao’s. Het bereik van de cao’s is dan een maatstaf voor
het bereik van de minimumloonbescherming. Verder geldt dat in landen met een wettelijk minimumloon, in cao’s minimum- beloningen
boven dit niveau kunnen worden afgesproken. Net als bij het bestaan van een wettelijk minimumloon geldt hier: als het waar is dat cao’s
een negatieve invloed hebben op laaggekwalificeerde werkgelegenheid, dan valt het te verwachten dat de werkloosheid onder
laaggeschoolden toeneemt naarmate het cao-bereik hoger is.
Doordat in bijna alle landen voor de meerderheid van de werknemers een cao geldt, is het niet eenvoudig om vast te stellen of, en zo ja in
welke mate, het cao-bereik negatief van invloed is op de arbeidsdeelname van laag geschoolden. Het beeld dat uit tabel 1 naar voren
komt is echter zeer gevarieerd. Er zijn landen met een laag cao-bereik en hoge werkloosheid onder de minst gekwalificeerden (VS en
Verenigd Koninkrijk) en landen met een laag cao-bereik en lage werkloosheid (Zwitserland). Ook de combinaties hoog cao-bereik en hoge
werkloosheid (Finland en Denemarken) en hoog cao-bereik en lage werkloosheid (Oostenrijk) komen voor.
De overheid kan het bereik van beschermings- maatregelen in cao’s vergroten door deze algemeen verbindend te verklaren voor een
gehele sector of bedrijfstak. Toch blijkt het niet zo te zijn dat in landen met avv de cao’s een groter bereik hebben dan in landen zonder
avv. Vergelijking van de werkloosheidscijfers wijst dan ook uit, dat landen met avv geen hogere werkloosheid kennen dan landen zonder
avv (figuur 2).

Figuur 2. Werkloosheid en algemeen-verbindendverklaren van cao’s
Hoogte
Naast het bereik van het minimumloon, speelt de hoogte ervan een rol. Hoe hoger, zo luidt de hypothese, het minimumloon, hoe groter
het eventuele schadelijke effect op de werkgelegenheid zal zijn.
Voor de hoogte van het minimumloon kunnen twee maatstaven gebruikt worden. Ten eerste kan de hoogte van het minimumloon in

verschillende landen vergeleken worden op basis van de wisselkoersen. Dit gebeurt in kolom 3 van tabel 1. Hieruit blijkt dat de meeste
landen een lager minimum hebben dan Nederland. Noorwegen en vooral Denemarken hebben echter een aanmerkelijk hoger niveau. Een
beperking van deze maatstaf is, dat niet alleen de minimum-, maar ook de gemiddelde lonen per land verschillen. Een tweede maatstaf, de
Kaitz-index, houdt wel rekening met de beloningssituatie per land en corrigeert voor het algemeen welvaartsniveau. Deze index meet de
verhouding tussen het bruto minimumloon (of laagste cao-loon) en de gemiddeld verdiende lonen.
Geen evidente relatie is waarneembaar tussen de hoogte van de Kaitz-index en de werkloosheid onder laagopgeleide volwassenen. Zo
gaat in de VS en Spanje een hoge werkloosheid onder laaggeschoolden gepaard met een laag minimumloon (in Kaitz- index gemeten). In
Noorwegen en Oostenrijk is de situatie tegenovergesteld; hoog minimumloon maar lage werkloosheid onder volwassenen met een lage
opleiding. De in figuur 3 weergegeven puntenwolk toont hoe gevarieerd het internationale beeld op dit terrein is.

Figuur 3. De werkloosheid onder laaggeschoolden (horizontaal) versus de verhouding tussen minimumloonniveau en gemiddeld
loonniveau (Kaitz-index, verticaal)
Ook het veronderstelde loonopdrijvend effect van avv op de laagste lonen wordt niet ondersteund door de empirische gegevens. Zowel
in de avv-landen als in de niet avv-landen komt de Kaitz-index uit op gemiddeld 53%. Kortom, er zijn geen directe aanwijzingen dat een
hoge werkloosheid onder de minst gekwalificeerden het gevolg is van een wettelijk minimumloon en avv. Wellicht is dit een reden
waarom in het buitenland beide instituties nauweijks ter discussie staan 2. Hiervoor zijn twee verklaringen mogelijk. De eerste
mogelijkheid is, dat hogere beloningen die tot werkloosheid leiden, niet door de instituties veroorzaakt worden maar door andere
factoren. In dat geval zouden werkgevers niet minder loon gaan betalen als de cao of avv verdwijnt. Dit wordt hieronder voor Nederland
uitgewerkt. Ten tweede zou het kunnen zijn dat hoge beloningen slechts geringe arbeidsmarkt-effecten hebben, bijvoorbeeld omdat
werknemers er productiever van worden (zie hiervoor het artikel van R.H.M. Paping en H. Stegeman, Niet het corporatisme zorgt voor
problemen, ESB, 24 september 1997, blz.721-722.). Dit is echter niet de verklaring die in dit artikel gezocht wordt.
Verklaring: aanbod van arbeid
We beschouwen voor vijf sectoren de loonverdeling (figuur 4). Deze sectoren geven de drie verschillende onderhandelingsstructuren
weer: cao, avv en individueel onderhandelen. De bouw en detailhandel kennen een combinatie van cao en avv. De metaal en de
schoonmaak kennen een cao. In de groothandel is er een mengsel van individuele contracten, cao en avv. Naast het onderhandelingsregime heeft ook de samenstelling van werknemers naar geslacht bij de keuze een rol gespeeld.

Figuur 4. De uurloonverdeling in een aantal sectoren, 1995
Het beeld dat naar voren komt stemt overeen met eerdere bevindingen van Freeman, Hartog en Teulings 3. In de bouw, metaal en
groothandel verloopt de loonverdeling gelijkmatig; geen piek is waarneembaar rond een bepaalde minimumwaarde. Dit duidt erop dat het
minimumloon en/of laagste cao-loon in deze sectoren geen ondergrenzen vormen. Als de ondergrens wel zou bestaan, zouden veel
werknemers immers het minimumloon betaald krijgen hoewel hun productiviteit een lagere beloning zou rechtvaardigen.
Voor de groothandel is deze conclusie verrassend. Doordat slechts 40% van alle werknemers uit deze sector onder een cao valt, hebben
veel werkgevers de vrijheid om werknemers aan te stellen op of rond minimumloon-niveau. Het feit dat een werknemerspiek rond een
bepaalde waarde ontbreekt geeft aan dat de niet aan de cao gebonden werkgevers deze vrijheid niet gebruiken. Dat suggereert dat de cao
ook geen probleem is voor die werknemers die daar wel aan gebonden zijn.
In de overige twee sectoren uit figuur 4, detailhandel en schoonmaak, wordt de loonverdeling wel duidelijk tegen het
minimumloon/laagste cao-loon aangedrukt (wat men het ‘kruiend ijs’ effect zou kunnen noemen). Het minimumloon/laagste cao-loon in
deze sectoren vormt dus een kunstmatige vloer in het loongebouw. Slechting van deze vloer zal hier hoogst waarschijnlijk leiden tot
vergroting van het aanbod van laagbetaalde banen.
Een belangrijk verschil tussen de vijf sectoren is de samenstelling van het werknemersbestand. In de metaal en bouw zijn negen op de
tien werknemers van het mannelijk geslacht. Bij werkloosheid is het voor hen financieel aantrekkelijker een WW-uitkering te ontvangen
en eventueel wat bij te verdienen, dan een laag betaalde baan te accepteren. Het hieruit resulterende hoge reserveringsloon dwingt
werkgevers hogere (cao-)lonen te betalen 4. Een verlaging van de laagste cao-lonen in deze sectoren zal dus weinig effectief zijn of op
wervingsproblemen stuiten. Het is namelijk weinig aannemelijk dat personen zonder uitkeringsalternatief (partners van kostwinners en
jongeren) de lager betaalde banen in deze sectoren zullen bezetten. Niet alleen omdat de bouw en metaal traditioneel mannensectoren
zijn, ook de fysieke condities die de sectoren, vooral de bouw, stellen, zijn voor vrouwen weinig aantrekkelijk.
De samenstelling van het werknemersbestand en compensatie voor zwaar werk zijn enkele verklaringen voor de relatief hoge laagste caolonen in de bouw. Ook speelt mee de ontwikkeling van de werkgelegenheid in deze sector. Vooral in de eerste helft van de jaren tachtig is
deze als gevolg van conjuncturele ontwikkelingen fors gedaald. Het heeft tien jaar geduurd om dit werkgelegenheidsverlies te
compenseren, wat duidt op een zeer bescheiden werkgelegenheidstoename. Indien de werkgelegenheid nauwelijks toeneemt, ontstaan er
ook weinig mogelijkheden om in te stromen. Dit heeft tot gevolg dat er voor werkgevers weinig reden is om de laagste cao-lonen te
verlagen. Immers, als gevolg van de loonstructuur groeien werknemers via algemene loonsverhogingen en periodieken jaarlijks in
inkomen. Dit betekent dat, voorzover de onderste treden van de laagste loonschalen bezet waren, deze geleidelijk leeg lopen.
De detailhandel is bij uitstek een vrouwenbranche. Doordat veel vrouwen geen uitkeringsalternatief hebben, en dus een laag
reserveringsloon, is het mogelijk lagere lonen te betalen zonder dat dit direct leidt tot wervingsproblemen. Ook in de overige
dienstverlening werken relatief veel vrouwen. In de loonverdeling van deze sector is duidelijk het ‘kruiend ijs’-effect waarneembaar. In
figuur 4 is dit voor de schoonmaak, die tot deze sector behoort, geïllustreerd. Verlaging van het minimumloon/laagste cao-loon zal
derhalve in beide sectoren leiden tot een grotere vraag naar laagbetaalde arbeid.
De per sector verschillende betekenis van het minimumloon/laagste cao-loon blijkt ook uit de sectorale verdeling van minimumloners.
Daar waar veel mensen voor het wettelijk minimumloon werken (handel, zakelijke dienstverlening) komen veel vrouwen voor. Dit betekent
niet dat het minimumloon uitsluitend een vrouwenloon is; 40% van degenen die het verdienen, is man. Wel geldt in het algemeen dat hoe
meer mannen in een sector werken, des te hoger het gemiddelde aanvangsloon is (figuur 5).

Figuur 5. Aandeel mannelijke werknemers en gemiddelde bruto-lonen bij indiensttreding, weging o.b.v. aantallen werknemers op het
allerlaagste functieniveau.
Een verlaging van het minimumloon/laagste cao-lonen zal dus in bepaalde sectoren tot een grotere vraag naar arbeid leiden. Maar of dit
ook leidt tot een afname van de werkloosheid is de vraag. De minimumlonen zijn niet uitsluitend van invloed op de werkgelegenheid,
doch ook op het gedrag van werknemers en inactieven. Voor laagbetaalde werknemers met weinig mogelijkheden om door te groeien naar
een hoger inkomen kan een verlaging ontmoedigend werken waardoor zij worden verleid tot de bijstand. Voor inactieven met een
uitkeringsalternatief kan een verlaging van het minimumniveau ertoe leiden dat zij, meer dan thans, blijven zitten waar ze zitten omdat de
overgang van de uitkerings- situtatie naar betaald werk niet lonend is.
Tot slot
Wat kunnen we nu uit het voorgaande concluderen? Dat de werkloosheid onder laag opgeleiden in Nederland hoog is weet iedereen al
lang, maar wat niet iedereen weet is dat de Verenigde Staten op dit punt met een nog groter probleem kampen. Integendeel. Veelal wordt
juist de Verenigde Staten als voorbeeld gesteld van hoe het zou moeten. Voor wat de onderkant van de arbeidsmarkt betreft, is dit niet
terecht.
Eveneens verrassend is dat de internationale vergelijking geen grond geeft aan de gedachte dat een nationaal wettelijk minimumloon
leidt tot meer werkloosheid onder de laagst geschoolden. De paradoxale situatie doet zich zelfs voor dat in de landen zonder (of met een
laag) minimumloon een grotere werkloosheid onder laaggeschoolden bestaat dan in de landen met een nationaal wettelijk minimumloon.
Hier zou tegenin kunnen worden gebracht dat de hogere werkloosheid in de niet-minimumloonlanden het gevolg is van het bestaan van
cao’s, en derhalve van (te hoge) cao-lonen. Dit evenwel blijkt evenmin het geval. Illustratief hiervoor is het Verenigd Koninkrijk dat
nauwelijks institutionele belemmeringen in het loonvormingsproces kent, doch met een hoge werkloosheid onder laag opgeleiden kampt.
Voor het avv-instrument geldt iets soortgelijks. Vaak wordt beweerd dat toepassing van dit instrument tot hogere lonen leidt, en daarmee
tot een hogere werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Maar dat het daadwerkelijk zo werkt, wordt niet ondersteund door de
feiten. Dit geldt zowel voor de werkloosheid onder laag geschoolden als het vermeende loonopdrijvend effect van avv; gemiddeld
genomen is zowel in de avv-landen als niet-avv-landen het laagste loon 53% van het gemiddeld loon (bruto). Hoewel in beide groepen
landen het minimumloonniveau in verhouding tot het gemiddelde loon dus even hoog is, kennen de avv-landen een lagere werkloosheid
in het laagste segment van de arbeidsmarkt dan de landen waar het avv-instrument ontbreekt.
Nadere analyse van enkele Nederlandse sectoren leert, dat de loonverdeling niet wordt verklaard door het al dan niet bestaan van cao of
avv, maar veel te maken heeft met de specifieke arbeidsmarkt. Om iets aan de werkloosheid aan de onderkant te doen, kunnen we beter
kijken naar factoren die de inschakeling van arbeid dwarszitten, zoals de armoede- en productiviteitsval voor werklozen

1 Mogelijke verklaringen hiervoor zijn de lage lonen en de armoedeval. Hoewel in het Verenigd Koninkrijk de uitkeringen zeer laag zijn, is
het vervangingspercentage op het laagste loonniveau (gedefinieerd als de laagste 5% loongroep) hoog. Dit wordt veroorzaakt doordat
de uitkeringen in een vast bedrag zijn gegoten. Hierdoor is het financieel weinig lonend een laag betaalde baan te accepteren. M.
Einerhand, Bijstand: een internationale vergelijking, Sociaal Maandblad Arbeid, 52e jg. nr. 4, blz. 207-221.
2 Voorzover er discussies zijn, hebben deze vooral betrekking op invoering van een nationaal wettelijk minimumloon (Verenigd
Koninkrijk en Ierland) of sectorale minimumlonen (Italië), of op (extra) verhoging van het minimumloon (Frankrijk en de Verenigde
Staten).
3 R. Freeman, J. Hartog en C. Teulings, Pulling the plug. An analysis of the role of mandatory extension in the Dutch system of labouw
relations, OSA-werkdocument, W144, mei 1996.
4 In feite vormt de hoogte van het reserveringsloon ook de achtergrond van de AVV-discussie. In de jaren 1983-1990 is de gemiddelde
afstand tussen het laagste CAO-loon en het wettelijk minimumloon gestegen van 2% naar 10%. Aannemelijk is dat bij een groot aanbod
van werkzoekenden in die tijd de afstand tussen het WML en het minimum CAO-loon niet zo was toegenomen.

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)