Middelen om te bemiddelen
Aute ur(s ):
Canoy, M.F.M. (auteur)
Vollaard, B.A. (auteur)
De auteurs zijn resp. hoofd en wetenschappelijk medewerker b ij de afdeling Regulering en Marktwerking van het Centraal Planb ureau. Met dank
aan CPB-collega’s voor commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4213, pagina 536, 16 juli 1999 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
arbeidsmarkt
In de SUWI-nota besteedt het kabinet te weinig aandacht aan informatieproblemen die ontstaan bij privatisering van uitvoerders van
arbeidsreïntegratie. Het Australische financieringingssysteem biedt meer perspectief.
De overheid heeft grote invloed op de markt voor arbeidsreïntegratie. Het aanbod van reïntegratie- en bemiddelingsdiensten kenmerkt
zich door publieke voorziening en regulering van private partijen. Daarnaast zijn uitvoerders in de sociale zekerheid tevens
belangrijke vragers van reïntegratie- en bemiddelingsdiensten. In de recente suwi-nota wordt een expliciete relatie gelegd tussen de
vormgeving van de sociale zekerheid en de werking van de markt voor arbeidsreïntegratie 1. Belangrijk doel van deze voorstellen is de
prikkels tot reïntegratie juist te leggen. Het plan is om zowel alle uitvoeringsinstellingen (uvi’s) in de sociale zekerheid als het
grootste deel van de arbeidsvoorziening te privatiseren. Met regulering en subsidiëring kan de overheid de markt vervolgens
bijsturen. Zo wordt in de SUWI-nota het idee geopperd reïntegratie-inspanningen te subsidiëren, wanneer de betrokken partij zelf
onvoldoende financieel belang heeft bij reïntegratie. Dit idee is echter niet verder uitgewerkt.
In dit artikel gaan wij dieper in op de achtergrond, inzet en de vormgeving van een financieringsstructuur voor arbeidsreïntegratie. We
richten ons hierbij vooral op de reïntegratie van WW-gerechtigden. Eerst gaan we kort in op de redenen voor publieke financiering van
reïntegratietrajecten. Vervolgens gaan we in op problemen bij het toekennen van financiering. Tenslotte bekijken we wat dit inhoudt voor
de financieringsstructuur.
Waarom publieke reïntegratiebudgetten?
De SUWI-nota koppelt reïntegratie aan prikkels in het stelsel van de sociale zekerheid. Het kabinet streeft ernaar de partijen die een
financieel belang hebben bij reïntegratie, ook een (grotere) rol te laten spelen bij de reïntegratie van cliënten. Het gaat dan om de
opdrachtgevers in de werknemersverzekeringen, de uvi’s en de gemeenten. De prikkels zijn vooral gericht op de werkgevers en
gemeenten. Zo is de laatste jaren het financiële belang voor werkgevers bij reïntegratie van zieke en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
werknemers sterk vergroot. In deze gevallen betekent reïntegreren geld verdienen: hoe kleiner het beroep op de verzekering, hoe lager de
premie. Vanwege de aard van het werkloosheidsrisico is voor de werkgevers het directe financiële belang bij reïntegratie van WWgerechtigden echter beperkt. Op dit moment wordt voor een half jaar de uitkeringslast op sector-niveau gedragen (het wachtgeld), daarna
is de financiering collectief 2. Hierdoor dreigt het deel van de ruim 250.000 WW-gerechtigden waarvoor eerst kosten moeten worden
gemaakt voor ze bemiddelbaar zijn, buiten de boot te vallen 3. Nieuwe werklozen, van wie is vastgesteld dat zij zonder ondersteunende
maatregelen weinig kans hebben om zelfstandig werk te vinden, zouden echter volgens de ‘sluitende aanpak’ binnen een jaar een nieuwe
start aangeboden krijgen. Om reïntegratie van WW-gerechtigden toch interessant te maken, wil het kabinet reïntegratie-inspanningen
gaan belonen.
Een uvi krijgt in dit plan de mogelijkheid om bij een geslaagde plaatsing van een WW-uitkeringsgerechtigde uit haar bestand een bedrag
uit het WW-reïntegratiebudget te claimen. De vergoeding is de gemiddelde bijdrage per plaatsing voor een bepaalde groep cliënten. De
hoogte van de vergoeding hangt samen met de afstand tot de arbeidsmarkt van de cliënt. Overigens kan een uvi reïntegratietaken ook
uitbesteden. Ook de beslissing om al dan niet gebruik te maken van deze vergoedingsregeling, blijft de vrijheid van de uvi.
Problemen bij beloning
Het financieren van de reïntegratie-inspanningen van de uvi’s is niet geheel probleemloos. De overheid, i.c. de minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid tezamen met het Landelijk Instituut voor Werk en Inkomen, heeft allereerst weinig inzicht in factoren die de
hoogte van de kosten voor reïntegratie bepalen: de technologie en de inspanning van een uvi. De technologie van een uvi bestaat uit
haar technische en organisatorische mogelijkheden om een cliënt te reïntegreren. Het gaat bijvoorbeeld om de kennis van zaken van het
personeel en het gebruikte informatiesysteem. Het management van een uvi is vanzelfsprekend beter op de hoogte van de technologie
dan de overheid. De inspanning bepaalt in hoeverre een uvi haar mogelijkheden ook efficiënt gebruikt, bijvoorbeeld de tijd die per cliënt
wordt besteed. De overheid kan niet anders dan tegen hoge kosten de inspanning monitoren. Tussen de overheid als subsidieverlener
en de uvi bestaat dus een informatie-asymmetrie. Alleen het resultaat van de inspanningen in de vorm van het aantal gereïntegreerde
uitkeringsgerechtigden en de totale gemaakte kosten is goed zichtbaar voor de overheid.
Daarbij komt dat de belangen van de uvi niet overeenkomen met de belangen van de overheid: een uvi is meer geïnteresseerd in de
reïntegratievergoeding dan in efficiënte en effectieve reïntegratie van WW-gerechtigden per sé. Gevolg hiervan is dat de uvi haar
informatievoorsprong kan gebruiken om haar eigen belang meer te dienen dan het algemeen belang. Zo kan een hogere vergoeding voor
reïntegratie tot stand komen vergeleken met de situatie waarin de overheid evenveel informatie heeft over de technologie als de uvi zelf
(‘adverse selection’). Daarnaast kan een uvi ongemerkt de kosten van reïntegratie laten oplopen door inefficiënt te opereren (moral
hazard) 4.
Een derde informatie-asymmetrie ontstaat wanneer een uvi een informatievoorsprong op de overheid weet te creëren omtrent de
samenstelling van het cliëntenbestand. De overheid lijkt hierover redelijk geïnformeerd: de op te richten Centra voor Werk en Inkomen
classificeren werkzoekenden in vier min of meer homogene groepen (‘fasen’). De fase geeft de afstand tot de arbeidsmarkt van de cliënt
aan. Deze fase-indeling is echter grof, zodat een uvi voor een afromingsstrategie kan kiezen door binnen deze groepen de werkzoekenden
te ordenen van makkelijk tot moeilijk plaatsbaar, en zich vervolgens exclusief te richten op de makkelijk plaatsbaren, totdat de marginale
kosten van reïntegratie gelijk zijn aan de marginale opbrengsten. De afromingsstrategie is ‘succesvol’ als de moeilijkst plaatsbaren
overblijven. Vergeleken met een strategie van niet-afromen waarbij alle werkzoekenden worden gereïntegreerd, behaalt een uvi dan
gemiddeld een hogere winst per plaatsing, omdat in de hoogte van de vergoeding ook de – hogere – kosten van moeilijke plaatsingen zijn
verrekend. Afroming is ongewenst, omdat tijdige dienstverlening aan moeilijk plaatsbaren hun kansen vergroot 5.
Hoe om te gaan met deze problemen?
De overheid zal de financieringsstructuur zo willen inrichten dat uvi’s geprikkeld worden tot efficiënte en effectieve reïntegratie. Om te
laten zien hoe de problemen zich tot de oplossingsrichtingen verhouden, bouwen we de analyse van de financieringsstructuur
stapsgewijs op (zie tabel 1).
Tabel 1. Analyse van problemen bij de financiering van reïntegratie-inspanningen
Veronderstelling
één uvi,
Probleem
Oplossing
» informatie-asymmetrie
(technologie)
» informatie-asymmetrie
(inspanning)
» mengvorm input/outputfinanciering
» menu aanbieden
meerdere uvi’s,
één type werkzoekende
» idem
» idem
» maatstaf -concurrentie
meerdere uvi’s,
meerdere typen werkzoekenden
» idem
» afroming
» idem
» aan fasering
gekoppelde vergoeding
» niet -financiële
instrumenten
één type werkzoekende
» informatie-asymmetrie
(cliëntenbestand)
Input- en outputfinanciering
Laten we er in eerste instantie van uitgaan dat er één uvi is, en één type werkzoekende. Afromingseffecten spelen dan geen rol. Bij de
keuze van de financieringsstructuur zijn twee uitersten denkbaar: input- en outputfinanciering.
In geval van inputfinanciering krijgt de uvi vooraf een vergoeding per te reïntegreren persoon. In geval van outputfinanciering ontvangt
de uvi per geleverde prestatie een vergoeding. Outputfinanciering heeft als voordeel dat het leidt tot relatief sterke efficiëntieprikkels. Het
verschil tussen de vergoeding en de feitelijke kosten is pure winst voor de uvi. Nadeel is dat wanneer de kosten lager zijn dan de
vergoeding, de overheid vooral bezig is de winst van de uvi te verhogen. Daar is zeker kans op, omdat de overheid de vergoeding wel op
zo’n niveau wil leggen dat het voor de uvi’s interessant is werkzoekenden te reïntegreren, maar tegelijk weinig inzicht heeft in de
technologie van de uvi. Inputfinanciering heeft als voordeel dat deze winst niet kan oplopen. Belangrijk nadeel van inputfinanciering is
dat de uvi minder prikkels heeft tot efficiënt werken.
Bij informatie-asymmetrie omtrent technologie en inspanning is een optimale financieringsstructuur daarom een mengvorm van input- en
outputfinanciering zoals in Australië bestaat (zie de bijdrage over Australië na dit artikel). De totale vergoeding bestaat dan uit twee
delen: een bedrag per prestatie en een bedrag per persoon. De keuze van de verhouding tussen input- en outputfinanciering berust dus
op een afweging tussen het maximaliseren van efficiëntieprikkels en het beperken van de winst uit de informatievoorsprong van de uvi.
De wenselijkheid van deze beide doelen hangt weer af van de relatieve grootte van de verschillende informatie-asymmetrieën. Kunnen de
inspanningen nauwelijks geverifieerd worden, maar is de technologie redelijk bekend, dan kan vooral op outputfinanciering gemikt
worden. Omgekeerd, indien de technologie niet bekend is maar de inspanningen wel, dan volstaat inputfinanciering. Deze methodiek kan
nog aangescherpt worden door de uvi een menu van financieringsstructuren aan te bieden. De uvi kan dan zelf kiezen tussen een aantal
combinaties van input- en outputfinanciering. Heeft de uvi veel vertrouwen in haar kosten-efficiëntie, dan zal zij meer outputfinanciering
prefereren, en omgekeerd. Zo kan de financieringsstructuur worden toegesneden op de technologie van de uvi. De overheid financiert
een uvi met een efficiënte technologie dus anders dan een inefficiënte uvi. Overigens worden in de praktijk meestal niet formeel
alternatieve financieringsstructuren aangeboden, maar gebeurt de afweging veelal informeel tijdens de onderhandelingen tussen
onderneming en overheid.
Maatstafconcurrentie
Stel nu dat er meerdere uvi’s zijn. Hoewel de bovenstaande problemen hetzelfde blijven, geeft het de overheid de mogelijkheid om vormen
van maatstafconcurrentie te gebruiken: de prestatie van iedere uvi wordt vergeleken met die van andere uvi’s. De uniforme vergoeding
op basis van de gemiddelde kosten, zoals voorgesteld in de SUWI-nota, is een vorm van maatstafconcurrentie. De ‘gemiddelde uvi’
vormt de maatstaf. Externe schokken die voor alle uvi’s de kosten in gelijke mate doen veranderen middelen bij deze vorm van
financiering uit (bijvoorbeeld een millennium-bug in de informatiesystemen). Maatstafconcurrentie maakt de prikkel om te presteren
sterker, omdat uvi’s met een relatief efficiënte technologie worden beloond, en die met een inefficiënte technologie worden bestraft.
Probleem is echter dat de kosten in de praktijk vaak uiteenlopen door externe schokken. Dit lijkt ook het geval voor de uvi’s. Wanneer er
mee dan één type werkzoekende is, kunnen verschillen in de samenstelling van het cliëntenbestand leiden tot verschillende kosten van
uvi’s. Een uvi kan te maken hebben met een relatief grote groep moeilijk plaatsbare werkzoekenden, bijvoorbeeld door van andere uvi’s
afwijkende ontwikkelingen in arbeidsmarktomstandigheden. Hiervoor wordt deels gecorrigeerd door de hoogte van de vergoeding
afhankelijk te maken van de ‘fase’-indeling van werkzoekenden. Het is mogelijk dat het groeperen van werkzoekenden in de huidige vier
fasen onvoldoende soelaas biedt. In dat geval kan slecht partieel gebruik gemaakt worden van maatstafconcurrentie.
Afroming
Door de veronderstelling dat er één type werkzoekende bestaat los te laten, komen de afromingseffecten in beeld. Afromen is voor een
uvi niet altijd lonend, omdat het ordenen van werkzoekenden van makkelijk tot moeilijk plaatsbaar met kosten gepaard gaat. Deze kosten
weegt de uvi af tegen de baten van afroming (de som van de verschillen tussen de plaatsingsvergoeding en de werkelijke kosten per
cliënt). Fasering van werkzoekenden door het cwi tezamen met de daaraan gekoppelde vergoeding, verlaagt de baten van afromen. De
fasering dient dus de verschillen tussen de plaatsingsvergoeding en de werkelijke kosten per cliënt zó te verkleinen dat afroming geen
lonende strategie meer is voor een uvi. De faseringssystematiek voorkomt echter niet dat afroming binnen groepen met een grote afstand
tot de arbeidsmarkt relatief lonender is. De baten van reïntegratie zijn voor deze groep relatief onzeker, omdat de kans op een succesvolle
plaatsing kleiner is. Een risico-averse uvi zal alleen tegen een hoge premie zulke risicovolle trajecten willen starten. Het rendement van
afromen in termen van risicoreductie neemt toe met de afstand tot de arbeidsmarkt van de werkzoekenden. De overheid kan dit probleem
ondervangen door een deel van het risico van plaatsing van moeilijk bemiddelbaren over te nemen, oftewel deels inputfinanciering te
gebruiken, maar ook door niet-financiële instrumenten in te zetten, zoals een systeem van beroepsprocedures, boetes of goede
informatievoorziening.
Conclusie
De overheid kan de financiering van reïntegratie het best vormgeven door een mix van input- en outputfinanciering. Dit kan
gecombineerd worden met maatstafconcurrentie, een aan fasering gekoppelde vergoeding en niet-financiële instrumenten. Het bepalen
van de precieze verhouding tussen input- en outputfinanciering berust op een afweging tussen het maximaliseren van efficiëntieprikkels
tegenover het beperken van de information rent van de uvi en van afromingseffecten. Het kabinetsvoorstel van volledige
outputfinanciering met een uniforme vergoeding lijkt voorbij te gaan aan de informatie-asymmetrie omtrent de technologie van de uvi’s
en beperkingen van het faseringsinstrument van het CWI
1 Nota Toekomstige structuur van de uitvoering werk en inkomen, TK 26448, nr.1, maart 1999.
2 In de SUWI-nota staat dat nog gestudeerd wordt op methoden om de WW verder te decollectiviseren. De SER wijst op de
mogelijkheid voor het laten aansluiten van premiedifferentiatie en opdrachtgeverschap op het niveau van sectoren, branches of cao’s. De
concurrentiepositie van een uvi hangt dan af van het succes van haar WW-reïntegratiebeleid. SER, Advies Structuur uitvoering werk
en ink omen, juni 1999, par. 4.2.
3 Een indicatie hiervoor is, dat circa 60 procent van de werklozen meer dan één jaar in de WW zit, zie Lisv, Het beroep op de WW.
Omvang en ontwikkeling 1998 3e kwartaal, februari 1999. Op dit moment werkt het CBS aan het in kaart brengen van de kans op werk
van de huidige WW-gerechtigden.
4 Zie J.J. Laffont en J. Tirole, A theory of incentives in procurement and regulation, MIT Press, Cambridge (Mass.) en Londen, 1998.
5 De afstand tot de arbeidsmarkt neemt meer dan evenredig toe met de duur van de werkloosheid, zie hoofdstuk 5 in R. Layard, S. Nickell,
R. Jackman, Unemployment. Macroeconomic performance and the labour market, Oxford University Press, Oxford, 1991.
Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)