Met de markt mee?
Politieke partijen over werk en inkomen tot 1990
De arbeidsmarkt en het inkomensbeleid krijgen in de diverse verkiezingsprogramma’s
ruime aandacht. In dit artikel wordt in grote lijnen geschetst hoe de politieke partijen over
deze onderwerpen denken. Hoewel er verschillende principiele meningsverschillen zijn,
constateren de auteurs een opvallende eensgezindheid over de wijze waarop de
werkloosheid te lijf moet worden gegaan. Alom wordt de hoop gevestigd op innovatieve
ondernemers en het midden- en kleinbedrijf wordt daarbij gekoesterd. Er is een algehele
verschuiving van de aandacht van macro- naar micro-economisch beleid en het streven
naar arbeidsduurverkorting is unaniem, evenals het pleidooi voor
om-, her- en bijscholing. Bij de inkomenspolitiek komen hierentegen grote tegenstellingen
tussen de partijen over de hoogte van de uitkeringspercentages en de gewenste
(de)nivellering aan het licht.
PROF. DR. J. HARTOG* – DR. J.J.M. THEEUWES**
Het decor
De treurnis op de arbeidsmarkt in de afgelopen vijf jaar
laat zich het best als volgt omschrijven: een toename van
de beroepsbevolking, een afname van de werkgelegenheid en daardoor een sterk stijgende werkloosheid.
Volgens de berekeningen van het Centraal Planbureau
zou de beroepsbevolking tussen 1980 en 1985 trendmatig
stijgen van 5,5 mln. personen naar 6 mln., dus gemiddeld
met 100.000 per jaar 1). Op basis van gegevens van de arbeidskrachtentellingen komt het Centraal Bureau voor de
Statistiek tot een jaarlijkse stijging die 25% hoger ligt.
Vooral de ontwikkeling van de gewenste arbeidsdeelname
van vrouwen werd onderschat in de afgelopen periode. Bij
hoge werkloosheid is men echter veel minder geneigd om
zich als werkzoekend te laten registreren. Uit de arbeidskrachtentellingen van 1981 en 1983 bleek dat slechts 45 a
65% van de werkzoekende vrouwen zich liet registreren
bij het arbeidsbureau. Deze verborgen werkloosheid flatteert dan ook de geregistreerde werkloosheid.
Tussen 1980 en 1985 daalde de werkgelegenheid van
4,8 mln. arbeidsjaren naar 4,5 mln. Dat is in totaal 300.000
arbeidsjaren minder. In personen gerekend zouden we dat
ruwweg op 330.000 inschatten, waarbij we als vuistregel
1 jaar = 1,1 persoon hanteren. Deze omzettingsfactor
stijgt de laatste jaren vrij tors door de sterke toename van
deeltijdarbeid. Aan de vraagzijde is de ontwikkeling in het
laatste jaar gunstiger dan de gemiddelde ontwikkeling.
Voor het eerst sinds 1980 steeg de werkgelegenheid tussen 1984 en 1985. Volgens het Planbureau zal tussen
1985 en 1986 de werkgelegenheid toenemen met 50.000
arbeidsjaren of 105.000 personen. Er wordt nog steeds
een toename van het belang van deeltijdbanen verwacht,
niet alleen in de nieuwe, extra banen maar ook door het
omzetten van bestaande banen in deeltijdbanen.
Momenteel schommelt de werkloosheid rond de
730.000 personen, of 15% van de afhankelijke beroepsbe458
volking. Hiervan is meer dan de helft langer dan een jaar
werkloos.
In het verkiezingsjaar ziet de arbeidsmarktsituatie er beter uit dan daarvoor. De aanbodsgroei is en wordt steeds
minder (begin van de volgende eeuw wordt zelfs een afname verwacht). De werkgelegenheid in de bedrijven neemt
toe en de werkloosheid neemt af. In het onlangs gepubliceerde Centraal Economisch Plan 1986 worden enkele
langere termijnprojecties gepubliceerd voor de periode
1986-1990. De basisprojectie is onder meer gebaseerd op
een veronderstelling van 4,5 % jaarlijkse groei in het volume van de wereldhandel, op een toename van het volume
van de materiele overheidsbestedingen van 1 % en een afname van de investeringen in de woningbouw met 0,5 %
per jaar. De arbeidsduur in bedrijven wordt constant verondersteld en de dollar op f. 2,25 geraamd in 1990. De basisprojectie voorspelt een groei in de werkgelegenheid
van 130.000 arbeidsjaren over de periode 1986-1990. Men
verwacht een verdere toename van deeltijdarbeid zodat
de werkgelegenheid in personen gemeten met 300.000
stijgt. Het aanbod neemt in dezelfde periode met 400.000
personen toe. Daarvan laten 150.000 zich naar verwachting niet registreren. De rekensom is nu gauw gemaakt:
werkgelegenheid minus ‘geregistreerd’ aanbod is gelijk
aan 50.000 minder werklozen in vier jaartijd. De richting is
positief maar de afname in de werkloosheid is zo klein dat
het in de foutenmarge valt en berust op hoopvolle veronderstellingen over het niet geregistreerd worden en deeltijd-werken. Het is zo kwetsbaar als een eerste kievietsei
en het is dan ook niet verwonderlijk dat politieke partijen de
* Hoogleraar microeconomie aan de economische faculteit van de
UvA te Amsterdam.
** Universitair hoofddocent bij de vakgroep Algemene Economie
aan de economische faculteit van de VU te Amsterdam.
1) Tenzij expliciet anders vermeld komen de data in deze paragraaf
uit de Rapportage Arbeidsmarkt 1985 (Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid) of uit het Centraal Economisch Plan 1986
(Centraal Planbureau).
bestrijding van werkloosheid tot belangrijkste doelstelling
maken.
Met werkloosheidsniveau van sommige groepen is zeer
hoog. Bij voorbeeld onder de allerjongsten op de arbeidsmarkt (jonger dan 19 jaar): 44% van de afhankelijke
beroepsbevolking. Voor de wat oudere leeftijdsgroepen
19-22 jaar en 23-24 jaar bedraagt het werkloosheidspercentage respectievelijk 26 en 20 °/o. In het algemeen geldt
voor vrouwen een lets hoger werkloosheidspercentage
(18,3%) dan voor mannen (14,6%). Waarschijnlijk is er
vooral bij vrouwen veel verborgen werkloosheid. Regionaal is de werkloosheid sterk boven het landelijk gemiddelde in de provincie Groningen. In mindere mate geldt dit
ook voor Friesland en Limburg. Wij vermelden dit omdat
de bekommernis over de arbeidsmarktsituatie van jongeren, vrouwen, noorder- en zuiderlingen vaak voorkomt in
de verkiezingsprogramma’s.
Hoe is deze belabberde arbeidsmarktsituatie ontstaan?
Verkiezingsprogramma’s zijn geen wetenschapelijke publikaties en de meeste gaan dan ook niet op dit soort vragen in. Er wordt door de regeringspartijen en door de PvdA
verwezen naar de tegenvallende Internationale situatie in
de afgelopen periode en de gevoeligheid van de Nederlanse economie daarvoor. Bij de oppositiepartijen (onder
meer: PvdA, D’66 en klein rechts) wordt daar de bezuinigingskoorts van het kabinet aan toegevoegd. En verder
heeft de economie zelf ook schuld natuurlijk. CDA, VVD en
SGP wijten het aan de verzorgingsstaat, terwijl klein links
in dit verband, niet geheel onverwacht, het kapitalisme beschuldigt. Toch zou men meer analyse verwachten met
eerst een goed ondersteunde diagnose en dan een beschrijving van de medicijnen die nodig zijn voor het herstel. Verkiezingsprogramma’s zijn eerder verzamelingen
van vrome en minder vrome wensen die te zamen een pakket vormen dat eerder gebaseerd is op a proiri waardeoordelen en op het behagen van de achterban dan op logische consistentie. Het zij zo.
De boodschap die uit de simulaties van het Centraal
Economisch Plan 1986 naar voren komt is dat de exogenen, de wereldhandel en de geTmporteerde inflatie, en de
endogenen, de loonontwikkeling en het beslag van de collectieve sector, van cruciale betekenis zijn. De meeste politieke partijen zijn bekend met deze verbanden.
Kader en criteria
_____
Motieven voor economisch beleid kunnen worden toegerekend aan de interactie van diagnose en preferentie.
Die interactie leidt tot ideeen over de gewenste economische orde, over al dan niet structureel ingrijpen in de
bestaande situatie en dient als richtsnoer voor beslissingen op korte termijn. Verschillende inzichten hangen in
hoge mate samen met verschillende visies op het menselijk gedrag. Men kan over het politieke spectrum het mensbeeld van optimistisch naar tamelijk somber zien verlopen, en daarbij aan drie basistypen denken : de spelende
mens, de zelfzuchtige mens en de zondige mens. De spelende mens is het troetelkind van de (utopisch) socialisten
– men leze er Herman Goiter of Frederik van Eeden maar
op na. Het aardige van de spelende mens is dat hij nauwelijks hulp nodig heeft van het prijsmechanisme bij de allocatie op de arbeidsmarkt.
De oude leus ‘van ieder naar vermogen, aan ieder naar
behoefte’ vindt men, wat het eerste deel betreft, nagenoeg
letterlijk terug in het PSP-programma. De PSP streeft
,,naar een maatschappij waarin in beginsel iedereen naar
vermogen bijdraagtaan de maatschappelijk noodzakelijke
arbeid, met een vergaande loskoppeling van arbeid en inkomen” en waar iedereen een ongeveer even hoog inkomen heeft. Ook de PPR ziet niet veel noodzaak voor allocatieve beloningsverschillen: ,,ook zonder arbeidsdwang
zullen de meeste mensen blijven kiezen voor betaald
werk”. De PvdA lijkt wat ambivalent op dit punt.
De zelfzuchtige mens is te herkennen achter het liberate
partijprogramma, zelfzucht die overigens via de vrije markt
ESB 7-K-1QRR
in goede banen wordt geleid. Het programma van de VVD
is een rechtstreekse toepassing van de neo-klassieke welvaartstheorie. Het waarborgen van een goede marktwerking kanaliseert het handelen volgens eigenbelang tot een
maatschappelijk aantrekkelijke afloop. De zelfzuchtige
mens zal zich laten leiden door financiele voordelen of die
voordelen nou uit de markt komen of uit de sociale zekerheid of andere onderdelen van de collectieve sector. Inkomensverschillen spelen een belangrijke allocatieve rol en
het is zaak die werking niet met verkeerde signalen te
verstoren.
De zondige mens is vooral duidelijk afgebeeld bij klein
rechts. Het GPV ziet de arbeid als een opdracht tot Gods
eer en hulp van de naaste. De SGP ziet arbeid evenzeer
als de vervulling van een goddelijke roeping, die nade zondeval met veel moeite gepaard gaat (,,in het zweet uws
aanschijns”). Sturing van die moeite via loonverschillen
wordt door de laatste partij duidelijk als nuttig (of noodzakelijk) erkend: door de nivellering loont extra inspanning
niet meer.
De zelfzuchtige en de zondige mens zijn dus niet alleen
door een alliteratie verbonden: voor beiden is het prijsmechanisme nuttig. Alleen de rasechte erfgenamen van het
utopisch socialisme zien dat nut niet. Maar de VVD heeft
daar zo haar bedenkingen bij: ,,de utopie is de moeder van
de totalitaire staat”. De VVD wil uiteraard een allocatie die
in vrijheid tot stand komt en wijkt daarmee af van klein
rechts. SGP en GPV zijn expliciet over de taak van de
vrouw: die ligt in het gezin. Stimulansen tot werk buitenshuis zijn uit den boze en de SGP wil zelfs niet-kostwinners
onder de gehuwde vrouwen verwijderen uit de definitie
van werkloosheid.
Neemt men het neo-klassieke model als referentiekader, dan speelt het arbeidsmarktbeleid zich af in het spanningsveld tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid.
Doelmatigheid omvat het streven naar een optimale benutting van de produktieve mogelijkheden in de maatschappij, rechtvaardigheid richt zich op de ethische opvattingen over de verdeling van welvaart over individuen.
Naarmate individuen meer reageren op economische prikkels wordt de spanning tussen beide doeleinden groter.
In de utopie van de PSP kunnen inkomens onbekommerd worden geegaliseerd, want er zal geen schade aan
de allocatie optreden. Andere partijen erkennen ten
minste impliciet het probleem. Toch (open hierbij preferenties en taxaties vaak hand in hand en zijn ze voor de analyticus niet altijd te ontwarren. Een bepaalde, op rechtvaardigheid gerichte maatregel kan worden voorgesteld omdat
men de bijhorende kosten (van verminderde arbeidsinspanning bij voorbeeld) accepteert, dan wel bagatelliseert.
Aanhangers van linkse partijen geloven niet erg in de allocatieve rol van het prijsmechanisme.
Er is ten slotte nog een interessant verschil in de visie op
de sociale zekerheid in ruime zin. Zoals gezegd, neemt
binnen het neo-klassieke kader de afweging tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid een belangrijke plaats in.
Daarmee is echter die rechtvaardigheid nog niet per se
overheidstaak. Voor de liberalen is het noodzakelijk om de
rol van de overheid hierin te reduceren. Ten gevolge van
de huidige omvattende greep van de overheid ,,raken typisch liberate waarden als eigen verantwoordelijkheid,
zelfredzaamheid en creativiteit bij velen in diskrediet”. Dit
betekent dat veel meer overgelaten moet worden aan het
individu zelf en aan organisaties die uit particulier initiatief
voorkomen. Immers, de markteconomie kan ook particuliere charitas opleveren.
Interessant genoeg sluit dit geheel aan bij de ideeen van
het CDA dat naastenliefde en zorgzaamheid tot uiting wil
zien komen, meer dan thans, in maatschappelijke organisaties en in ,,nieuwe, herkenbare vormen van onderlinge
verbondenheid, betrokkenheid en intermenselijke verhoudingen”. Op basis daarvan pleit men dan ook voor fiscale
voordelen voor personen die actief zijn in het vrijwilligerswerk. Een analoge visie treft men aan bij het SGP dat
weliswaar een taak voor de overheid ziet om de ,,ongebondenheid van de mensen in te tomen”, maar dat toch ook
de particuliere charitas wil aanmoedigen. Zo vindt men
459
dus dat zowel de liberalen als de confessionelen voor de
verdelende rechtvaardigheid in hoge mate vertrouwen op
het particuliere initiatief. De linkse partijen hebben een beduidend andere visie. Daar wenst men sociale zekerheid
veeleer als een individueel recht te zien dat via collectieve
regelingen dwingend aan de maatschappij moet worden
opgelegd.
Neerlands hoop: de nieuwe ondernemers
Wie de programma’s van de politieke partijen doorleest,
wordt in eerste instantie getroffen door een grote mate van
overeenstemming over de bron van de welvaart. Nagenoeg elke partij wil de economische ontwikkeling weer op
gang brengen door het bevorderen van de technologische
ontwikkeling en het koesteren van het midden- en kleinbedrijf. Vooral dit laatste wordt in bijna elk programma liefderijk besproken, met (hoopvolle) verwijzingen naar de innovaties die daar hun begin kunnen vinden.
Die overeenstemming is verrassend. Immers, naast een
verschillend mensbeeld hebben de partijen ook een verschillende visie op de economische structuren waaraan
men gebonden is. Aan de linkerzijde staan partijen die de
kapitalistische orde verwerpen en die duidelijk laten merken dat maatregelen die het bedrijfsleven binden ten voordele van de werknemers geen schade aanrichten, maar
juist gunstig zijn. De VVD en ook klein rechts zijn daar beducht voor en zien restricties op het vrije ondernemerschap als remmend voor produktieniveau en groei. Er is
hier sprake van complementariteit met de bovengeschetste mensbeelden: links verwacht geen allocatieve
schade van beteugeling van ondernemersgedrag, rechts
verwacht al snel negatieve reacties. In dit licht gezien is de
eensgezinde lofzang op de (kleine) vrije ondernemer opvallend. Wie verder graaft vindt toch wel verschillen.
De minst gecompliceerde opstelling treft men aan in het
VVD-programma. Het creeren van een ‘bestendig ondernemingsklimaat’ en het voeren van een generiek industriebeleid, gericht op gezonde ondernemingen met
toekomstperspectief vormt daar de essentiele strategic.
De achtergrond is duidelijk: een markteconomie levert
spontaan al veel van de desiderata op. Toch kan nog enige
steun van de overheid worden toegevoegd. Via een ‘aandachtsgebiedenbeleid, van de overheid kunnen onderzoeksinspanningen en aankoopbeleid te zamen in de goede richting werken. Financiele steun voor het onderzoek
en extra aandacht voor de startende ondernemer versterken de effectiviteit.
Er is voor deze aanpak in principe veel steun. Klein
rechts laat zich globaal in dezelfde zin uit. Het CDA
spreekt ook over aandachtsgebieden, voegt er ‘transferpunten’ aan toe en wil vooral op Europees niveau dingen
aanpakken: een Europees aanschaffingsbeleid en een
Europees onderzoeksprogramma.
De Europese aanpak staat ook centraal bij D’66. Men
wenst krachtige Europese programma’s op het terrein van
biotechnologie, telecommunicatie en milieutechnologie.
Ten behoeve hiervan bepleit men het oprichten van een
Europees investeringsfonds. Ook de democraten hebben
hun hoop gesteld op het midden- en kleinbedrijf, en willen
financiele steun geven aan innovatieve programma’s.
Men stelt zelfs een nationale commissie voor met als opdracht het formuleren van een beleid dat in deze sector
100.000 banen kan creeren.
Hoewel bijna iedere partij de technologische ontwikkeling wil bemvloeden met het oog op milieu en energiebesparingen worden de geluiden pas goed kritisch bij PPR
en PSP. De PPR wil een nieuwe of bestaande installing
(zoals het SCP) voortdurend de sociaal-culturele gevolgen
van technologische ontwikkelingen laten evalueren en wil
ondernemingsraden een stem in het kapittel geven bij de
invoering van vernieuwingen. Bij de PSP wil men door middel van het arbeiderszelfbestuur arbeiders een beslissende invloed geven op de invoering. Men wil daarbij ook af460
Neerlands hoop?
schaff ing van patenten en openbaarheid van bedrijfsgegevens. Openbaarheid van technologie komt men overigens
wel meer tegen in de programma’s.
De PVDA heeft een wat gecompliceerde opstelling tegenover technologie en ondernemerschap. De voorkeur
gaat uit naar een selectieve groei, met aandacht voormilieu, energie en de Derde Wereld. Het vertrouwen in de
markteconomie is er van nature gering en men kiest voor
een ‘planmatig, voorwaardenscheppend en stuwend beleid’, door middel van een ‘indicatief Meerjarenprogram’,
richtinggevend voor de marktsector en normstellend voor
de collectieve sector. Zo’n plan geeft hoofdlijnen van beleid, een structuurschets voor de industriepolitiek, wordt
door het parlement geratificeerd en vormt de basis voor
een sociaal akkoord met de centrale organisaties van
werkgevers en werknemers. Men wil daarin tot een coordinatie van herstelbeleid, investeringen, arbeidsvoorwaardenbeleid en tempo van arbeidsduurverkorting komen.
Men wil echter ook voltooiing van de Europese markt, vrijheid voor de sociale partners, stimulering van midden- en
kleinbedrijf met zelfstandig ondernemerschap en liberalisering van vestigingsvoorwaarden. Het lijkt erop dat de
PvdA nogal worstelt met het probleem van de gewenste
economische orde en geen klaarheid heeft gekregen in de
afweging van planmatige aanpak, vertrouwen op het innovatieve vermogen van zelfstandige ondernemingen en het
stellen van randvoorwaarden. Er zijn nogal wat tegenstrijdigheden, men wil planmatig en voorwaardenscheppend,
tegen de gedachtengang dat alle heil verwacht van de vrije
markt maar toch hopen op innovatie in een zelfstandig
concurrerend midden- en kleinbedrijf, men wil een strikt inkomensbeleid maar ook uitgaan van onderhandelingsvrijheid voor sociale partners. Het valt voor eenvoudige
wetenschappers niet mee om dat allemaal te verzoenen.
Overigens is er in de orientatie duidelijk overeenstemming
met zowel CDA als D’66 die respectievelijk kaderschepend overleg tussen overheid en sociale partners willen en
meerjarige sociale contracten.
Concluderend kan het volgende worden gesteld. Er is
zeer ruime steun voor een actief beleid ter bevordering van
de technologische ontwikkeling, bij voorkeur in richtingen
die milieu en energie sparen. Stimuleren van onderzoek
en gericht aankoopbeleid van de overheid onderschrijft
nagenoeg elke partij. CDA en D’66 hebben hierbij een
voorkeur voor het Europese niveau. Het midden- en kleinbedrijf heeft zich ontwikkeld tot ieders troetelkind, waarbij
iedereen op het innovatieve vermogen speculeert en bereid is met fiscale tegemoetkoming, aandacht in het aankoopbeleid en vermindering van administratieve belasting, steun te verlenen. Ook startende ondernemers
kunnen rekenen op een warm onthaal: risicodragend vermogen, fysieke faciliteiten, fiscale steun, men is tot veel
bereid. Kritische geluiden en aanhoudende behoefte aan
evaluatie van de techniek komen vooral van klein links:
PSP en PPR. PSP en PvdA ondersteunen wettelijke regels
om technologische vernieuwingen in de CAObesprekingen onder te brengen. De PPR wil de technische
vernieuwing gebruiken om de kwaliteit van de arbeidsplaatsen te verbeteren.
Van macro- naar micro-economisch
beleid._____________________
Vroeger, in de glorietijd van de keynesiaanse macroeconomie, was men overtuigd dat werkloosheid effectief
bestreden kon worden met stimulerend fiscaal en monetair beleid. Die zekerheid is er nu niet meer. Voor een deel
is dat te wijten aan teleurstellende ervaringen (stagflatie)
en aan veranderde theoretische inzichten. Maar ook praktisch is er geen ruimte voor stimulerend beleid omdat vrij
algemeen aanvaard wordt dat het overheidstekort en het
beslag van de overheid beperkt moet worden.
Vooral het CDA en de VVD willen de collectieve druk verkleinen, het financieringstekort verminderen (jaarlijks met
1
/2 tot 1 % van het nationale inkomen) en ombuigen in de
volgende kabinetsperiode (CDA f. 11 mrd., VVDf. 18 tot 20
mrd). Ook de GPV en het SGP willen het tekort beperken,
net als de PvdA, maar die vindt dat men de overheidssector niet overdreven mag terugdringen. D’66 en de CPN vinden dat verlaging van het tekort ,,geen doel in zichzelf kan
zijn”.
Onstuimig de overheidskraan openzetten is er dus niet
meer bij en dat verkleint de mogelijkheden voor stimulering. De meeste .partijen maken echter een uitzondering:
de overheidsinvesteringen. Men wil meestal meer geld
voorstadsvernieuwing, infrastructuur, milieu en bodemsanering, energiebesparing, openbaar vervoer e.d. Sommige noemen hiervoor bedragen : de PvdA wil f. 8 mrd investeren in de komende kabinetsperiode, de SGP f. 5 mrd
en het GPV f. 6 mrd. Ook zijn er ideeen over de financiering: de VVD wil overheidsinvesteringen in plaats van
overheidsconsumptie, de CPN wil eventueel vrijgekomen
WIR-gelden hiervoor gebruiken en D’66 en SGP willen
zelfs proberen de particuliere sector deel te laten nemen.
Enige werkgelegenheidseffecten mogen van het stimuleren van de overheidsinvesteren wel verwacht worden.
Stimuleren mag ook internationaal, met zijn alien samen. CDA, VVD, PvdA en D’66 steunen elk een gecoordineerd stimuleringsbeleid, liefst in Europees verband. Men
wil zelfs dat Nederland hiertoe het initiatief neemt.
In verhouding met de hoge werkloosheid zijn dit geen
massale stimuleringsprogramma’s. Het beleidsaccent is
in 1986 verschoven naar meer micro-economisch beleid.
Men is nu meer gemteresseerd in het bei’nvloeden van de
verhouding tussen de kosten van arbeid en kapitaal en
presenteert maatregelen die de loonkosten relatief verlagen ten opzichte van de kapitaalkosten. Men wil ook vrij algemeen de arbeidsintensieve bedrijven stimuleren. Het
CDA en de hele linkerzijde zijn daar vrij expliciet over. Ook
de verhoogde belangstelling voor het industrialisatiebeleid (zie boven: Neerlands hoop) sluit aan bij wat men aanbodbeleid noemt, in tegenstelling tot het keynesiaanse
vraagbeleid.
Men hoopt door dit meer micro-economische beleid natuurlijk op substitutie van arbeid voor kapitaal. Een eerste
aanpak om de factor arbeid relatief goedkoper te maken is
het matigen of beperken van de loonstijgingen. De partijen
realiseren zich echter dat het beheersen van loonstijgingen geen makkelijke zaak is in de nabije toekomst. De
meeste partijen wensen niet in te grijpen in de decentrale
loononderhandelingen en dus is men een instrument kwijt.
Loonmatiging wordt trouwens extra moeilijk bij zeer lage
inflatie. Dan zouden nominate lonen eventueel moeten dalen en tegenstand daartegen zal niemand verbazen. Lonen zijn inkomens en de hoogte ervan is belangrijk voor de
(consumptieve) bestedingen. Sommige partijen (PvdA,
r*ci> •? c i
D’66, CPN, SGP) benadrukken dat ze behoud van koopkracht belangrijk vinden. Om geit en kool te sparen denken
CDA, WD en D’66 aan loonbelasting- en premieverlagingen, alhoewel dit begrensd wordt door de wens om het
overheidstekort terug te dringen. Er moesten dus andere
oplossingen gevonden worden en dat is ook gebeurd. Drie
voorstellingen zijn hierbij van belang: verschuiven van de
heffingsgrondslag van sociale premies, BTW op diensten
verlagen en de WIR afbouwen.
Momenteel drukken sociale premies alleen maar op de
loonsom. Arbeidsintensieve bedrijven worden dus relatief
zwaarder belast. Indien de heffingsgrondslag zou verschuiven naar bij voorbeeld de toegevoegde waarde (ruwweg: loon- plus kapitaalkosten) dan zou de premiedruk
meer verspreid worden en dus relatief minder worden voor
de arbeidsintensieve bedrijven. PvdA, D’66, CPN, PPR en
ook SGP zijn er voorstander van. Het idee is zeker niet
nieuw maar staat tegenwoordig nogal sterk in de belangstelling. Zo laat bij voorbeeld de Commissie voor
Onderzoek van de Sociale Zekerheid (COSZ) momenteel
studies verrichten over de f inanciele en economisch gevolgen van het verschuiven van de heffingsgrondslag.
Een tweede idee is om de dienstensector (die haast per
definitie arbeidsintensief is) nog meer te stimuleren door
het BTW-tarief op diensten te verlagen (PvdA, D’66, CPN,
GPV), dan wel op diensten en in de bouw (PSP) of op reparatiewerkzaamheden (PPR) af te schaffen.
Ten slotte is er ook bijna unanimiteit om de WIR, al dan
niet geleidelijk, af te schaffen om de factor kapitaal minder
te bevoordeligen. Wel wil men dan meestal de WIR vervangen door andere maatregelen zoals investeringspremies
en vervroegde afschrijvingen, of wil men delen van de WIR
bewaren. Vooral de kleinschaligheidsvoorziening blijft
daarbij overeind omdat de kleine en middelgrote bedrijven
gekoesterd worden. De WIR is niet populair. In haast elk
partijprogramma weet men wel iets beters te doen met de
WIR-gelden. Misschien geeft het PPR-programma nog wel
het best weer hoe de verhoudingen liggen: WAR in plaats
van WIR of wel een arbeidsrekening in plaats van een
investeringsrekening.
Micro-economische maatregelen voor de arbeidsmarkt
blijven niet beperkt tot plannen voor het schuiven met loonen kapitaalkosten. Meer flexibiliteit en oplossen van aanpassingsproblemen op de arbeidsmarkt zijn vaak nagestreefde doelstellingen. Twee voorstellen springen eruit
omdat er bijna unanimiteit over bestaat: helen van de pensioenbreuk en bevorderen van scholingsprogramma’s.
Op een paar uitzonderingen na staat in elk partijprogram
de wens dat er wat gedaan moet worden aan de breuk die
ontstaat in de opbouw van pensioenrechten wanneer men
van werkgever verandert. Men hoopt door het helen van
die breuk de mobiliteit te bevorderen. In dit verband is het
ook interessant om te zien dat CDA, VVD, D’66, PSP en
PPR met het idee van flexibele pensioenering spelen,
waarbij de werknemer vanaf een bepaalde leeftijd (bij de
PSP reeds vanaf 55) zelf kan kiezen wanneer hij met pensioen gaat.
Omdat beter opgeleiden het altijd beter doen op de arbeidsmarkt liggen scholingsprogramma’s voor minder opgeleiden voor de hand. Men is unaniem voor. Vooral jongeren wil men meer scholen om hun kansen te verbeteren,
viaopleidingsprogramma’s en uitbreiding van het leerlingwezen (onder meer vermeld door CDA, VVD, PvdA en
PPR). De PvdA, D’66 en de PSP willen scholingsprogramma’s speciaal voor ‘aspirant-herintreedsters’. Soms gaat
men nog verder en ziet om-, her- en bijscholing als een verplichting voor werklozen. Zo wil de VVD de verplichting tot
om-, her- en bijscholing stricter toegepast zien. Het verst
gaat D’66:,,aan langdurig werklozen tot 45 jaar kan de verplichting tot om- en bijscholing worden opgelegd als voorwaarde voor het behouden van een volledige uitkering”.
D’66 wil trouwens ook ondernemers verplichten een vast
deel van de loonruimte te besteden aan scholing. Verwezen wordt daarbij naar Duitsland waar 0,6 % van de loonsom hiervoor bestemd wordt.
Wanneer men gaat schuiven met de relatieve factorprijzen en maatregelen gaat voorstellen die de mobiliteit op
de arbeidsmarkt moeten verbeteren dan rekent men op
een goede allocatieve werking van de arbeidsmarkt die
deze nieuwe signalen omzet in meer werkgelegenheid of
minder werkloosheid. Mocht dit niet baten dan is er nog
steeds het arbeidsvoorzieningenbeleid waarbij op zijn
minst de langdurig werklozen aan een tijdelijke baan worden geholpen. Dit beleid verbetert de werkgelegenheid
niet maar gunt probleemgroepen een kans. Twee maatregelen worden vaak genoemd: terugploegprojecten en werken met behoud van uitkering. De meeste-partijen zijn zich
bewust van de haken en ogen die aan deze maatregelen
zitten, desondanks wil men er mee doorgaan, want er
moet toch wat gedaan worden.
initiatief van werkgevers en werknemers overgelaten worden die zelf kunnen bekijken hoe ze inkomen en werktijd
tegen elkaar kunnen afruilen. Zonder direct overheidsingrijpen is in het recente verleden het belang van deeltijdarbeid sterk gestegen. Men hoopt er trouwens op dat deze
trend zich in de toekomst verder zal zetten in het belang
van de werkgelegenheid (zie b.v. de Planbureauprojectie
voor 1990). De meeste politieke partijen stellen in dit verband trouwens dat de juridische oneffenheden van deeltijdwerken ten opzichte van voltijdswerken gladgestreken
moeten worden, om deeltijd nog aantrekkelijkerte maken.
Inkomens
Arbeidsduurverkorting
Arbeidsduurverkorting (adv), hoe kan het ook anders in
de Nederlandse context, wordt door iedereen genoemd.
Niemand wijst het echt af alhoewel een aantal partijen er
niet warm van wordt. De VVD bij voorbeeld die het als ‘aanvullend’ ziet en de SGP en GPV die er problemen in zien
omdat adv wegens het inkomensverlies dat eruit volgt,
soms twee verdieners per huishouding noodzakelijk
maakt, en dat zien ze, zoals gezegd, niet graag gebeuren.
Het wekt verbazing dat de meest partijen voor de adv
zijn, gezien de vele nadelen die eraan kleven. Er zijn op
zijn minst drie bezwaren.
Ten eerste wordt voor verwachte herbezettingseffecten
uitgegaan van een te gemakkelijke substitueerbaarheid
van werklozen en werkenden. Ter illustratie van het niet op
elkaar passen van beide groepen kan naar het verschil in
de onderwijsverdeling gekeken worden: drievierde van de
werklozen heeft maximaal een basis-, LBO- of MAVOopleiding terwijl van de beroepsbevolking meer dan de
helft een opleiding heeft die hoger is 2).
Het succes van adv hangt samen met de mate van looninlevering. De ruimte daarvoor (en misschien ook de bereidheid daartoe) is momenteel beperkt. Een aantal partijen realiseert zich dat en stelt dan ook belasting- en premieverlagingen in verhouding met arbeidsduurverkortingen
voor als prikkel (VVD, CDA, PvdA, PPR en D’66). PPR en
CPN gaan nog verder en stellen een steunfonds voor om
bedrijven te redden die in moeilijkheden komen door adv.
Om adv te redden wordt dus weer een weg ingeslagen van
meer overheidsbemoeienis en regelgeving.
Een derde bezwaar is dat herbezetting aanpassing van
complementaire productiefactoren en reorganisatie vereist waarvan men de kosten vaak te optimistisch inschat.
De tegenvallende herbezetting in het verleden (20 tot 25%
gemidelde herbezetting in de door de Loontechnische
Dienst begin 1985 geenqueteerde bedrijven) is hiervan
een indicatie 3).
Adv is ons inziens een ingewikkelde en tegenvallende
maatregel waarvan de doelmatigheid niet duidelijk is en
die dus alleen op verdelingsgronden verdedigd kan worden. De meeste partijen staan er toch pal achter. CDA en
PvdA verkiezen in dit verband beide ‘werk boven inkomen’
en D’66 noemt adv ‘onmisbaar’. Klein links bedenkt er
zelfs allerlei weinig realistische ‘extra’s’ bij. De PPR wil
strafmaatregelen indien haar adv-doelstelling niet wordt
verwezenlijkt, de CPN wil controle van de werkenden in de
bedrijven en kantoren op de herbezetting en de PSP wil
herbezetting gegarandeerd tot 100 %. Vaak wil men
beslissingen over adv decentraal aan de sociale partners
overlaten en is men het eens over een flexibele invulling
ervan. Aan de linkerzijde echter wil men op zijn minst op
centraal niveau een meerjarige afspraak (PvdA) of een sociaal contract (D’66) of zelfs een wettelijk raamwerk (CPN,
PSP). Qua hoeveelheid zit men niet op een lijn voor 1990:
CDA en D’66 willen de arbeidsduur gemiddeld met 10%
verlagen, de PvdA en de CPN willen naar een werkweek
van 32 uur, de PPR naar 30 uur en de PSP wil zelfs naar 25
uur.
Arbeidsduurverkorting kan misschien het beste aan het
462
Over het inkomensbeleid lopen de opvattingen tamelijk
uiteen. Dat geldt zeker wanneer men de uitspraken over
de doelstelingen naast elkaar legt. Het is wat moeilijker om
een duidelijk beeld te krijgen van de instrumenten die men
daartoe wenst in te zetten, omdat niet elke partij daar uitspraken over doet. De doelstellingen lopen op de verwachte wijze over het politieke spectrum. Het SGP wenst een
zekere mate van denivellering tussen minimum en 2 keer
modaal. De VVD wenst ‘doelmatige inkomensverhoudingen’ en accepteert daarmee wat de markt oplevert, maar
sluit ook expliciet bij denivellering aan. D’66 wil de afstand
tussen minimum en modaal niet verkleinen, de PvdA wil de
afstand tot anderhalf maal modaal niet verkleinen, hoge
inkomens verlagen en streven naar een maximaal bereik
van de netto-inkomensverhoudingen van 1:3. De CPN,
PSP en PRR willen drastisch nivelleren.
Bij de beschikbare instrumenten kan men denken aan
het bronnenbeleid, de instituties waarin de inkomensvorming plaatsvindt, fiscale maatregelen (belastingen, premies, inkomensprijzen, eenmalige uitkeringen), en beheersing van de minimumlonen. De enige partij die bij het
inkomensbeleid expliciet op het bronnenbeleid wijst, is de
VVD: emancipatie, vakonderwijs, om-, her- en bijscholing
en bezitsvorming. Andere partijen kunnen (en zullen) het
bronnenbeleid evenzeer waarderen, maar bij de VVD is
het zeer prominent. Het inkomensbeleid past daar geheel
in de neo-klassieke optiek, waarbij de marktwerking zo
min mogelijk moet worden verstoord, in feite eerder moet
worden bevorderd: het beleid dient een grotere betekenis
toe te kennen aan het nut van de inkomensverschillen ter
bevordering van de economische groei.
Wat de instituties van de inkomensvorming betreft, willen de VVD en het CDA beide vrije loononderhandelingen
tussen de partners en alleen bij calamiteiten (CDA) of extreme omstandigheden (VVD) ingrijpen, conform het huidige kabinetsbeleid zoals recent neergelegd in de Notitie Inkomensbeleid. Het CDA wil echter ook ‘overleg in kaderscheppende zin’ tussen overheid en sociale partners over
inkomensontwikkeling, inkomensverhoudingen en herverdeling van arbeid, nadrukkelijk met decentrale invulling.
Het zou dan aardig zijn om te weten wat het zwaarst
weegt, het kaderscheppend overleg of de vrijheid van de
sociale partners. Zou dat afhankelijk zijn van de coalitiepartner, PvdA of VVD? Immers bij de VVD weegt duidelijk
de vrijheid van de sociale parters het zwaarst: daar wil men
vrije, gedifferentieerde, gedecentraliseerde loonvorming,
marktconform en flexibel. De PvdA daarentegen wil expliciet dat de loonontwikkelingen over bedrijven en bedrijfstakken zo gelijkmatig mogelijk zijn. Het dilemma tussen vrijheid voor de sociale partners en het meerjarenprogram, uitmondend in een sociaal akkoord met de overheid
wordt door die partij verbaal opgelost door er vanuit te
gaan dat het sociaal akkoord conform de doelstellingen tot
2) Zie Ministerie van Sociale en Werkgelegenheid, Rapportage Arbeidsmarkt 1985, label 58 en 59.
3) Loontechnische Dienst, Arbeidsduurverkorting in de periode no-
vember 1982 tot en met april 1985, onderzoeksrapport in opdracht
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Geraadpleegd is het Persbericht nr. 86/70 van 19 april 1986.
stand komt. De stok van de geleide inkomenspolitiek wordt
echter achter de deur gereed gezet.
De uitspraken over de inkomstenbelasting zijn voor een
groot deel parallel aan de gestelde doelen voor het verdelingsbeleid. Alle partijen spreken zich uit voor beperking
van de aftrekposten in de inkomstenbelasting, zij het dat
de ene (de CRN bij voorbeeld) veel verder gaat dan de andere (het CDA bij voorbeeld). De uitspraken over de tarieven bieden een hele mooie ordening. Klein rechts wil versoepeling van de progressielijn, de VVD wil reductie van
het hoogste tarief tot 60%, D’66 idem, het CDA doet geen
uitspraken, de PvdA wil weliswaar inkomensverhoudingen
beperken tot 1:3 maar doet geen nadere expliciete uitspraak over de tarieven, de CRN en de PSP willen de progressie versterken, waarbij de CRN een toptarief van 90%
wil en de PSP van 100% vanaf f. 100.000. De PPR beperkt
zich tot zware belasting op overwerk. Men kan er bijna een
index in zien van de mate waarin men financiele prikkels
van belang acht voor het functioneren van de economie.
Voorzover partijen uitspraken doen over inkomensafhankelijke subsidies, lopen die parallel met deze index. De
VVD en D’66 willen een beperking van deze regelingen,
het CDA wil er aandacht aan besteden, de PvdA wil cumulaties beperken en uitbreiding kritisch bezien en de PSP
wil een inkomensafhankelijke kinderbijslag invoeren. Het
GPV wil de eenmalige uitkering aan echte minima geleidelijk afschaffen, de VVD ziet er een laatste redmiddel in als
de algemene lastenverlichting en de economische groei
onvoldoende zouden zijn om de koopkracht te handhaven,
en de PPR wil vervanging door structurele inkomensverbetering.
Bij het loonbeleid wordt niet altijd duidelijk onderscheid
gemaakt tussen direct en minder direct beheersbare variabelen. Zo ziet het CDA slechts ruimte voor verhoging van
het minimumloon ter handhaving van de koopkracht. Men
wenst verder loonmatiging. Hoewel de lonen dus niet direct beheersbaar zijn, wenst men eigenlijk het minimumloon reeel constant en de overige ionen nominaal constant
te houden, bij een veronderstelde groei van 2%. Een
constant prijspeil zou hier dus goed dilemma’s kunnen
voorkomen. De VVD wil regeling van minimumuurlonen, in
plaats van week- of maandlonen, maar doet geen uitspraak over het niveau. De PvdA wil het bruto minimum(jeugd)loon koppelen aan de algemene loonontwikkeling, bij voldoende groei naast adv-effecten de laagste
inkomens verbeteren en bij tegenvallers het sociale minimum reeel constant houden.
Onduidelijk is of men de laatste wensen via de fiscale
sfeer wil uitvoeren of via manipulatie van het minimumioon. Gezien de koppeling van bruto minimumlonen ligt
fiscale manipulatie voor de hand. Alleen bij klein links ziet
men nog ruimte voor ‘leuke dingen’. De PSP wil alle minimumjeugdlonen gelijk maken aan de volwassen minimumlonen, en de minimumuitkeringen met 10% verhogen, hetgeen ongetwijfeld ook voor het minimumloon zou
gelden. Ze kunnen het daarbij goed vinden met de CPN,
die het minimumloon met 12% bruto wil verhogen, het
minimum jeugdloon wil herstellen en vanaf 18 jaar wil gelijkstellen aan het volwassen minimumloon.
Als zwaar getroffen ambtenaren (de gewone kortingen
zijn nog eens versterkt door extra onderwijskortingen)
hebben we natuurlijk buitengewone belangstelling voorde
plannen voor het arbeidsvoorwaardenbeleid voor ambtenaren. Sommige partijen zijn daar kort en duidelijk over.
PSP, PPR en CPN willen herstel van het trendbeleid.
PvdA, CDA en VVD willen alle drie de onderhandelingsvrijheid bij de overheid uitbreiden. Zij pleiten voor he,t
vaststellen van een budgetruimte, waarbij dan de overheid
en vakbonden kunnen onderhandelen over de besteding
daarvan. De PvdA wil de budgetruimte afstemmen op de
ontwikkelingen in de marktsector, evenals de VVD. Dat wil
het CDA ook, maar er worden diverse condities aan toegevoegd, die moeilijk met elkaar te rijmen zijn. De budgetruimte wordt vastgesteld door kabinet en parlement. In het
overleg over de besteding van de budgetruimte let de overheid als werkgever op de arbeidsverhoudingen, de kwaliteit van de werkgelegenheid en op de inkomensontwikke-
ESB 7-5-1986
ling in de private sector, verricht een nadrukkelijke afweging tussen werkgelegenheid en salarisniveau en neemt
waardevastheid als uitgangspunt! En daar rolt dan een
aanpassingsspercentage voor alle ambtenaren uit? Mocht
het niet lukken, dan is er nog arbitrage mogelijk: CDA en
VVD verwijzen eensgezind naar de geschillenadviescommissie. Echter, die commissie wordt slechts ingeschakeld, er komen geen bindende uitspraken. De
PvdA gaat nog verder. Ook zij wil herziening van het overlegstelsel, met inschakeling van een geschillenregeling en
erkenning van het recht op collectieve actie, inclusief stakingsrecht. Hoe dat dan past in een indicatief meerjarenprogram dat normstellend is voor de collectieve sector
wordt niet duidelijk gemaakt. Een beetje staking kan dat
toch aardig doorkruisen, zou je denken.
Het leukste onderdeel van het salarisbeleid betreft de
verwijzing naar de pakketvergelijking. Uit het rapport dat
begin april werd gepubliceerd 4), blijkt dat de rijksoverheid
op de laagste 2 onderscheiden functieniveaus zo’n 4%
meer netto besteedbaar inkomen betaalt dan de marktsector, maar dat daarboven de ‘onderbetaling’ oploopt tot
zo’n 15% van de niveaus 4,5 en 6 en tot ruim 30% (van het
overheidssalaris) voor het hoogst onderscheiden functieniveau. In de gepremieerde en gesubsidieerde sector
bestaat ook op de lage functieniveaus een achterstand op
de private sector (maximaal 10% op het laagste niveau).
Welaan, de PvdA heeft zich niet vooraf gebonden aan de
pakketvergelijking, maar andere partijen wel. De VVD wil
de uitkomsten laten meetellen bij het vaststellen van de
budgetruimte en D’66 wil gelijke behandeling van ambtenaren en particulier werknemers met behulp van de pakketvergelijking. Het CDA is nergens in haar programma zo
duidelijk als hierover: ,,Er wordt naar gestreefd binnen
afzienbare tijd de resultaten van het pakketvergelijkend
onderzoek in te voeren”. Tweederde van het rijkspersoneel (degene boven de overbetaalde niveaus 1 en 2) kan
handenwrijvend toekijken. Worden overigens de salarissen op de lagere niveaus nu verlaagd?
Als men de uitspraken over loon- en inkomensbeleid
overziet, is er hooguit enige verbale overeenstemming
over contractvrijheid voor de sociale partners, over rekening houden met resultaten van pakketvergelijking en (bij
de grote partijen PvdA,CDA,VVD) over een ander salarisbeleid bij de overheid, via onderhandelingen binnen een
budgetruimte. Er is echter geen brede steun voor een loonbeleid in dienst van het functioneren van de arbeidsmarkt.
Sociale zekerheid_______________
Men kan de sociale zekerheid op diverse aspecten evalueren. In deze bijdrage is vooral de samenhang met de
arbeidsmarkt van belang. Daarmee bedoelen we vooral de
stimulans tot herintreding tot de officiele, ‘witte’, arbeidsmarkt. Men kan daar eventueel financiele prikkels voor
hanteren.
Dit betreft een van de problemen waar in onze ogen een
afweging tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid aan
de orde is. Wanneer mensen buiten hun schuld hun arbeidsinkomen verliezen (ziekte, werkloosheid, arbeidsongeschiktheid) kan men op rechtvaardigheidsgronden
een uitkering van 100% van het loon bepleiten. Dat maakt
de terugkeer tot het arbeidsproces financieel niet aantrekkelijk. Men kan dan redeneren dat dat ook niet nodig is, en
hier helpt een ‘optimistisch’ mensbeeld. In dat geval is alleen steun en begeleiding nodig, om de werkwillenden op
het goede spoor te zetten: faciliteiten voor scholing, begeleiding en revalidatie van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten, aanpassing van arbeidsplaatsen, quoteringsregelingen e.d.
Bij een wat minder optimistisch mensbeeld kan men directe controle op de inspanning van de betrokkenen uitoe4) Onze informatie komt uit NRC-Handelsblad, 9 april 1986.
463
fenen. De bemiddeling van het arbeidsbureau speelt hierbij een rol, de sollicitatieplicht en opvattingen over passende arbeid. Men vindt in de programma’s verwijzingen hiernaar, zij het duidelijk verschillende. De CPN wil een versoepeling van de sollicitatieplicht, de PPR afschaffing en
de PSP afschaffing bij een uitkering op minimumniveau;
daarboven wil men verplichte beschikbaarstelling. De
SGP wil een verruiming van het begrip passende arbeid,
de PSP en de CPN willen dat nadrukkelijK niet, de PvdA wil
bij passende arbeid rekening houden met de verzorging
van kinderen. Het CDA wil na afronding van de huidige
stelselherziening het stelsel zodanig ontwikkelen dat het
uitkeringsgerechtigden activeert en de flexibiliteit van de
arbeidsmarkt vergroot. Dat lijkt ons een curieuze volgorde.
De PvdA wil ook duidelijk de verbinding met de arbeidsmarkt versterken. Men ziet daartoe als instrumenten scholingsmaatregelen, hermtegratie van arbeidsongeschikten,
e.d. De financiele prikkel ziet men daar als een partieel effect: bescheiden bijverdiensten naast een uitkering moeten worden vrijgelaten. Men heefl dus kennelijk geen zorgen dat dat dit veel effect zal hebben op de terugkeer naar
een volledige, ‘witte’ baan. Zo’n zorg zou toch voor de
hand kunnen liggen. Een uitkering verhogen met toegestane bijverdiensten maakt de uitkeringssituatie wel erg
aantrekkelijk.
Het stelsel van sociale zekerheid impliceert eventueel
een financiele prikkel tot terugkeer tot de arbeidsmarkt via
een viertal parameters: de kruiselingse partnereffecten,
het uitkeringspercentage, de vloer in de uitkeringen en de
uitkeringsduur.
Kruiselingse partnereffecten doen zich voor wanneer
het netto inkomen van een partner in een leefeenheid afhankelijk is van het inkomen van de partner. Dit kan optreden via de inkomstenbelasting of via de uitkeringsrechten
in de sociale zekerheid. Bij volstrekte individualisering zijn
de kruiselingse partnereffecten nihil. Financiele prikkels
tot terugkeer naar de arbeidsmarkt zijn dan individueel
bepaald en daarop zullen we verderop ingaan. Bij toepassing van het kostwinnersbeginsel krijgt alleen een kostwinner een uitkering bij werkloosheid afgestemd op het eigen
laatstverdiende loon en geldt de individuele ‘terugkeerprikkel’. De partner krijgt bij werkloosheid geen uitkering
en heeft dus een maximale terugkeerprikkel. Dit betekent
dus dat voor niet-kostwinners individualisering de kleinste
terugkeerprikkel heeft en het kostwinnersbeginsel een
maximale terugkeerprikkel. Voor de kostwinners zijn de
stelsels identiek. Een tussenvorm ontstaat wanneer uitkeringsrechten aan een gezinsinkomenstoets worden onderworpen, voor beide partners. In dat geval geeft een hoog
partnerinkomen lage uitkeringsrechten en daarmee een
hoge terugkeerprikkel, en een laag partnerinkomen een
hogere terugkeerprikkel. Zouden beide partners een uitkering hebben (althans beide werkloos zijn; hun gezamelijke
uitkering kan tot het sociale minimum beperkt zijn) dan
ontstaat een lage terugkeerprikkel omdat ook de uitkering
van de partner gekort wordt bij herintreding.
Bij de lopende stelselwijziging is de toeslagenwet een
systeem met gezinsinkomenstoets. In het lopende voorstel worden uitkeringen aangevuld tot het sociale minimum voor een leefeenheid. De korting op de gezinstoeslag werkt als volgt. Voor een uitkeringsgerechtigde op het
minimumniveau worden arbeidsinkomsten van de vrouw
(partner?) tot 15% van het minimumloon vrijgelaten.
Inkomsten tussen 15 en 30% van het minimumloon korten
de uitkering met 15% van dat minimumloon en bij inkomsten boven 30% vervalt de gehele gezinstoeslag. Dat betekent dus een marginale heffing van 0% bij arbeidsinkomsten ongelijk aan 15 en 30% van het minimumloon en
100% bij 15 en 30% 5). Een wonderlijk systeem: banen
met inkomens tussen 15 en 45% van het minimumloon zijn
voor vrouwen totaal niet interessant als de man een uitkering op het minimumniveau heeft: er is altijd een bruto inkomen tussen 0 en 15% van het minimumloon dat netto
(na correctie voor de uitkering) hetzelfde oplevert. Vrouwen worden dus gestimuleerd of weinig te werken (inkomen onder 15% van het minimumloon) of veel (inkomen
boven 45% van het minimumloon).
464
Hoe zien nu de wensen van de partijen eruit op dit terrein? Het is evident dat juist op dit punt het stelsel nog lang
geen eindpunt heeft bereikt. Daarvoor bestaat nog te veel
druk, zij het in verschillende richtingen. Druk naar rechts is
te vinden bij de SGP, dat het kostwinnersbeginsel weerwil
invoeren en bij het GPV dat geen aparte wet op gezinstoeslagen wil: het alleenverdienersgezin moet de norm zijn.
Het GPV pleit ook voor een sociale zekerheid op minimumniveau, met vrijwillige aanvullende verzekeringen. Sterkere druk, althans op papier, bestaat er naar links: individualisering van rechten (en plichten). Daarvoor pleiten
PSP, PPR, CPN, PvdA, D’66 en de VVD. Maar niet iedereen wil even hard lopen. De PSP.PPR en de CPN hebben
de meeste haast en willen nu al vele zo niet alle partnereffecten afschaffen. De VVD wil geheel zelfstandige rechten als de arbeidsmarkt volledig is geemancipeerd. Dat
kan naar onze taxatie nog lang duren. De PvdA wil een faseplan.maarvultdatnognietin. D’66 duidthaar wil tot verdergaande individualisering slechts aan bij het erkennen
van een noodzakelijke overgangsmaatregel (toeslagen
voor een partner zonder inkomen). Overigens willen CDA
en D’66 na de huidige stelselherziening de beslissing over
uitkeringsrechten en -hoogte aan de sociale partners overlaten. Dat betekent dus dat de werkenden gaan beslissen
over de individualisering en dat lijkt ons een remmende invloed te zullen opleveren.
Gewenste uitkeringspercentages worden niet door iedere partij genoemd. Expliciet daarover zijn slechts de programma’s van D’66, CPN, PvdA, PSP en PPR. VVD en
CDA lijken akkoord met de norm van 70 % van het laatst
genoten loon, zoals in de voorgestelde stelselherziening.
Wij lazen geen indicaties van het tegendeel. Het GPV pleit
voor een minimumvoorziening en zou dus op een lager
percentage kunnen uitkomen. De PSP wil om te beginnen
(bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid) naar 80%, op
den duur naar 100%, de PPR wil een inkomensdervingswet met 80% als norm, de CPN wil 80% voor WW en WAO
en 75% voor WWV, de PvdA wil 75%. D’66 wil voor werklo-
zen 70 % en doet voor arbeidsongeschikten geen uitspraak. Dat betekent dus financiele ‘terugkeerprikkels’
tussen 0 en 33%, indien men er vanuit zou gaan dat een
werkloze een baan zou kunnen krijgen met een loonniveau
gelijk aan dat in de vorige baan. Echter, dat is waarschijnlijk geen geschikte standaard. Veelal zal de werkloze een
verlies van specifiek menselijk kapitaal ervaren, waardoor
het maximale intreeloon lager ligt dan het laatstverdiende
loon. Dat laatste niveau kan eventueel weer worden bereikt door middel van het opdoen van ervaring bij de nieuwe werkgever. Dat betekent dat ten opzichte van de feitelijk bereikbare opties de terugkeerprikkel lager is dan de
gegeven waarde, zij het nog steeds met ondergrens nul
(het netto minimumloon is gelijk aan de netto
minimumuitkering).
Wat de duur van de werkloosheidsuitkering betreft en
het verloop van het uitkeringspercentage in de tijd, willen
D’66 en PvdA afhankelijkheid van het arbeidsverleden. De
CPN wil de duur van de WWV verlengen, de PSP wil een
onbeperkte duur van de WW (en 100% van het laatste
loon!). De details van de regelingen kunnen hier erg ingewikkeld worden zoals blijkt uit het voorstel dat thans in het
parlement behandeld wordt. Maar de essentie is duidelijk:
‘terugkeerprikkels’ stijgen bij in detijd dalende uitkeringsniveaus.
Ten slotte dienen we de ideeen met betrekking tot de
vloer in de uitkering te bezien. Dit is naar onze taxatie een
zeer belangrijk onderdeel van de sociale zekerheid, niet alleen gemeten naar aandeel in de sociale zekerheid maar
vooral ook naar effecten op de arbeidsmarkt. De uitkeringen voor werkloosheid en arbeidsongeschiktheid bedragen een percentage van het laatstgenoten loon, met een
vloer op het sociale minimum. De effectiviteit van het minimum is mede afhankelijk van het uitkeringspercentage. Bij
een uitkeringspercentage van 80% is de vloer effectief tot
5) Zie J.Hartog, Gegist Bestek, 1985, F.G. van de Heuvel e.a.,
Sociale Zekerheid en Arbeidsverhoudingen, VUGA, Den Haag,
biz. 39-55.
een loonniveau 25% boven het sociale minimum, bij een
uitkering van 70% tot 40% boven het minimum. In een
gestyleerde analyse, als boven gegeven, kan men verwachten dat het laatstgenoten loon het maximum is bij terugkeer. De ‘terugkeerprikkels’ op het laatstgenoemde
loon zijn derhalve bovengrenzen. Terugkeerprikkels van
25% tot 40% in situaties waar de vloer niet effectief meer
is, zijn substantieel. Maar in de gebieden waar de vloer wel
effectief is, zijn de prikkels aanzienlijk lager, teruglopend
tot nul bij het minimumniveau.
Om het belang van dit deel van de sociale zekerheid te
typeren is het goed om enige informatie bijeen te brengen.
Van de geregistreerde werklozen in Nederland heeft ongeveer drievierde niet meer dan een lagere opleiding. Deze
werklozen bevinden zich in de inkomensverdeling ongetwijfeld in het gebied tussen minimum en modaal. Het modale loon kan netto ongeveer worden begrensd op 50%
boven het netto minimumloon (al kan dit varieren naar gezinssituatie e.d. 6). Bij een uitkeringspercentage van 70%
van het laatstgenoten loon is de uitkeringsvloer effectief
tot 40% van het minimum, dat wil zeggen tot 10% onder
het modale loon. Uit gegevens in de memorie van toelichting op de wetsvoorstellen 7) kan worden afgeleid dat
werkloze uitkeringsgerechtigden voor 48% een minimumuitkering krijgen en voor 35% een uitkering tussen minimum- en modaal-niveau. Rekent men gedeeltelijk arbeidsongeschikten met een werkloosheidscomponent
mee, dan zijn deze percentages 42 en 32. De conclusie is
duidelijk: voor een zeer groot gedeelte van de uitkeringsgerechtigden is de vloer in de uitkeringen effectief en is de
terugkeerprikkel aanzienlijk lager dan de maximale
waarde.
Met betrekking tot de uitkeringen op minimimumniveau
in verhouding tot het netto minimumloon is er een expliciete uitspraak ten gunste van verlaging: de SGP wil een
netto-netto koppeling op afstand, dus een mimimum uitkering lager dan het netto minimumloon, zonder overigens
de afstand te specificeren. De PvdA wil netto-netto koppeling, de CPN idem, de PSP wil op den duur alle uitkeringen
op 100% van het laatstverdiende loon. De PPR wil minimumuitkeringen determineren als de waarde van een
minimum-voorzieningenpakket. Zonder specificatie van
het pakket is niet na te gaan wat het inhoudt.
Het komt ons voor dat de politiek hier een dure keuze
maakt. Nadrukketijk stellen wij dat dit een speculatieve
taxatie is, niet onderbouwd door empirisch onderzoek.
Zoals boven aangegeven is in het dichtsbezette gedeelte
van het uitkeringsgerechtigdenbestand de financiele prikkel tot terugkeer naar betaalde arbeid niet groot. De hoogte van het minimumloon (en van de uitkeringen) hebben
bovendien de vraag naar arbeid beneden het minimumloon geelimineerd. Het is voor ons moeilijk om deze feiten
los van elkaar te zien: een groot bestand aan werklozen die
laaggeschoold zijn en het institutioneel opheffen van neerwaartse loondruk precies in het relevante loongebied. Het
lijkt ons van groot belang om na te gaan in hoeverre onze
taxatie correct is. De politieke keuze hoeft daarmee nog
niet anders uit te vallen, maar de verschillende mogelijkheden zijn dan in ieder geval duidelijker van een prijskaartje
voorzien.
formateur wel wat werk kunnen besparen en een pakket
maatregelen kunnen destilleren waar nagenoeg elke partij
zich achterstelt. Onafhankelijk van de coalitiesamenstelling zal de formateur brede steun vinden voor:
– verandering van de heffingsgrondslag voor de sociale
premies, van de loonsom naar de toegevoegde
waarde;
– stimulansen voor technologische ontwikkeling, middels actieve onderzoeksbevordering, -samenwerking
en subsidising;
– warme aandacht voor de kleine ondernemer, met startsubsidie, fysieke faciliteiten en opname in het aanschafbeleid van de overheid;
– opheffing van de WIR (voor zover dat dan al niet gebeurd is) en eventueel vervanging door afschrijvingsregeling en investeringspremies;
– stimuleren van arbeidsintensieve bedrijven;
– een actief beleid van om-, her- en bijscholing, vooral
vaktechisch gericht;
– stimuleren van deeltijdarbeid onder meer door het
gladstrijken van het juridisch statuut van deeltijdarbeiders;
– doorgaan met experimenten met terugploegprojecten
en werken met behoud van uitkering;
– steunen van internationaal gecoordineerd stimuleringsbeleid en bescheiden toename van de overheidsinvesteringen.
Naast alle overeenkomsten zijn er natuurlijk ook verschillen tussen de partijen. We hebben getracht duidelijk te maken dat die verschillen niet alleen zijn terug te voeren op
verschillen in preferenties (in de relatieve gewichten van
de verschillende doelstellingen van economische politiek),
maar ook in verschillen in taxatie van de gedragsreacties
in het economisch systeem. Linkse partijen hebben veelal
weinig oog voor negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid: men taxeert deze elasticiteit als laag. Rechtse partijen zijn in het algemeen meer beducht voor dit soort effecten. Het is de taak van het economisch onderzoek om
meer inzicht te krijgen in deze elasticiteiten, zodat de keuzen duidelijker in beeld kunnen komen. We zijn terughoudend geweest met een evaluatie van de programma’s,
juist omdat de onzekerheden over de kwantitatieve omvang van de effecten nog zo groot zijn.
Joop Hartog
Jnles Theeuwes
6) Zie Notitie Inkomensbeleid 1986, Tabel 2.2.
7) Tweede Kamer, 1985-86, 19261, nr. 3, biz. 110e.v.
Slotopmerkingen
In dit artikel hebben we getracht een systematisch overzicht te geven van de partijprogramma’s in verband met de
arbeidsmarkt en de sociale zekerheid. We zijn daarbij opvallende overeenkomsten tegengekomen in diagnose en
beleidsvoorstellen en vooral ook in de bijhorende retoriek.
Lezing van die partijprogramma’s suggereert een beeld
waarmee bij het keren van het economische getij alle programma’s als polletjes zeewier met de stroom zijn meegedraaid. De stroomrichting is eerherstel van het marktmechahisme.
De overeenkomsten gaan zover dat wij de toekomstige
ESB 7-5-1986
465