Meer rust in het begrotingsbeleid
DRS. J.M.M.J. CLERX – DR. P.P. MAAS*
Het huidige stringente begrotingsbeleid, dat telkens noodzaakt tot tussentijdse aanpassingen en
compensaties wanneer zich tegenvallers voordoen, deugt niet. Dat schrijven de auteurs van dit artikel.
De voortdurende bijstellingen leiden tot rechtsonzekerheid, zij hollen de afweging uit en vergroten de
politieke onrust. Om aan de bezwaren van het stringente begrotingsbeleid tegemoet te komen,
bepleiten de auteurs herinvoering van het begrotingshoofdstuk ,,Onvoorzien”, waaruit tegenvallers
kunnen worden opgevangen. Op die manier kan er meer rust en stabiliteit in het begrotingsproces
worden gebracht. Dit zal de zaak van behoorlijk bestuur en beleid ten goede komen.
Inleiding
Binnenkort ijlen de bewindslieden weer been en weer tussen
departement en Catshuis met loodgieterstassen vol cijferopstellingen. Ze proberen dan overeenstemming te bereiken over de
Voorjaarsnota en over de vraag of ook dit jaar tussentijdse ombuigingen in de lopende begroting noodzakelijk zijn 1). De voorbereiding van en de besluitvorming over de Voorjaarsnota vreet
tijd in een periode waarin ook de komende begroting aandacht
vraagt. Alles dreigt door elkaar te gaan lopen in een malle cijfermolen van uitvoering regeerakkoord, uitwerking lopende begroting, Voorjaarsnota, streefcijfernota, meerjarenramingen, begrotingsvoorbereiding enz. Het huidige begrotingsbeleid wordt
meer gebaseerd op dagkoersen dan op meerjarencijfers, kent
daardoor rust noch duur, werkt verlammend en vergroot de politieke onrust. Doordat de doelstellingen zelden of nooit gehaald
worden, verliest de politick haar geloofwaardigheid en neemt
zowel de begrotingsdiscipline als de sociale discipline af. Kortom, op deze weg doorgaan is heilloos. De vraag is of het ook anders kan.
Begrotingsnormering en praktijk
Zijlstra introduceerde in 1960 het z.g. structurele begrotingsbeleid, dat tot 1979 gehandhaafd werd, zij het dat ook hier het
spreekwoord van toepassing was: andere meesters, andere
regels. In het algemeen stond het – aanvaardbare — begrotingstekort centraal in het structurele begrotingsbeleid. Dat begrotingstekort had een structured karakter, omdat daarmee de besparingen en investeringen in de overige sectoren van de economic als het ware werden gecompenseerd, waarbij rekening gehouden werd met een noodzakelijk geacht overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans. Uitgaande van dit
aanvaardbare begrotingstekort en gegeven de trendmatige groei
van het reele inkomen en de progressiefactor kon de beschikbare
begrotingsruimte berekend worden. Deze beschikbare ruimte
kon worden aangewend voor uitgavenverhoging en/of belastingverlaging. Het structurele begrotingsbeleid had twee belangrijke voordelen: het bracht continui’teit en perspectief in de
begrotingspolitiek en het ,,depolitiseerde” de positie van de minister van Financien, in die zin dat de besteding van de ruimte
meer een zaak werd van het gehele kabinet. Bij de verdeling van
de middelen behoefde Financien niet langer de strijd van een tegen alien te voeren.
Van belastingverlaging kwam, behoudens dan bij het kabinetMarijnen, weinig of niets terecht. Integendeel, sedert het optreden van het kabinet-De Jong (1967) werd de gehele ruimte benut
152
voor extra uitgaven. Sterker nog, belastingverhogingen waren
nodig om de groeiende uitgaven te bekostigen en toch te voldoen
aan de tekortnorm. Om politieke redenen werden later de kwantitatieve uitgangspunten vaak te ruim genomen. Het kabinetDen Uyl ging uit van een economische groei van 3,5% per jaar,
terwijl het kabinet-Van Agt I 3% groei per jaar realistisch achtte. De gemiddelde groei bedroeg de afgelopen 10 jaar Sets meer
dan 1 % en was de laatste vijf jaar zelfs licht negatief. Ook de berekeningsmethodiek van het structurele begrotingsbeleid werd
aangepast, b. v. door de introductie van de totale nominale ruimte in 1975. Ongeveer tegelijkertijd werd de tekortnorm opgerekt
om aldus financiele ruimte te scheppen voor de bestrijding van
de gevolgen van de oliecrisis. De daarvan verwachte inverdieneffecten traden echter nauwelijks op mede door de tegenvallende
economische ontwikkeling 2). Het geknoei met normering en
kwantitatieve uitgangspunten ontaardde in optische kunstgrepen zoals debudgettering, waarmee het begrotingsgeheel toonbaar gemaakt werd. Op politiek en ambtelijk niveau was alle
budgettaire discipline verloren gegaan, waardoor het financieringstekort galopperend steeg van 1,5% a 2% van het nationale
inkomen tien jaar geleden, tot 4 a 4,5% vijf jaar geleden, naar
± 12% thans3).
Dit bracht zo’n paniek teweeg dat in 1979 het structurele begrotingsbeleid losgelaten werd. De beteugeling van het feitelijke
financieringstekort ging de begrotingspolitiek volledig beheersen. Het stringente begrotingsbeleid, bedoeld als correctiemiddel, werd nu formeel tot begrotingspolitieke norm verheven met
overigens bedroevende resultaten. Het interimrapport van de
Studiegroep Begrotingsruimte, destijds onder voorzitterschap
van Dr. le Blanc merkt daarover op: ,,met ingang van de Miljoenennota 1979 kwam de beheersing van het sterk opgelopen feitelijke financieringstekort als centraal thema naar voren en werd
het trendmatige begrotingskader losgelaten. Hoewel geen noodzakelijke consequentie daarvan, was de aandacht voor het feitelijke financieringstekort zodanig groot, dat een meerjarig begrotingsbeleid niet werd uitgevoerd. Fundamentele beleidswijzigingen bleven buiten beschouwing, incidentele oplossingen als kasverschuivingen werden geaccepteerd, ook al leidden die tot ver-
* De auteurs zijn verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de Katholieke Universiteit Nijmegen.
1) Dr. P.P. Maas, Budgettaire chaos, De Telegraaf, 10 maart 1983.
2) B. v. A.H.E.M. Wellink, Het financieringstekort in de jaren tachtig,
Openbare Uitgaven, jg. 1980, biz. 203.
3) Dr. L.J.C.M. le Blanc, Voorjaarsnota moet, De Telegraaf, 26 maart
1983.
zwaring van de problematiek in latere jaren” 4). Elders lezen we
dat de begrotingsvoorbereiding op alle niveaus volledig vastliep.
raal kon moeilijk neen zeggen tegen zijn collegae, met als gevolg
dat de uitgaven de pan uitrezen (zie label).
Bewindslieden, departementen en beleidsdirecties hadden een
overwegend belang bij de eerste macro-economische prognose in
augustus, zodat beslissingen pas daarna loskwamen 5).
Tabel. Rijksuitgaven 1963 t/m 1967
Het zevende, meest recente rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte bevatte eveneens vernietigende kritiek op de verantwoordelijke politici: ,,het besluitvormingsproces werdchaotisch
en richtte zich vaak meer op symptomen en op politieke presentatie dan op daadwerkelijke sanering van de collectieve uitga-
ven…” 6). De eerlijkheid gebiedt om vast te stellen dat de ambtelijke top, deels verzameld in de Studiegroep, wel zeer loyaal
meegewerkt heeft aan de budgettaire verloedering. Het zevende
rapport doet tal van suggesties ter beheersing en sanering van de
collectieve uitgaven. Zo wil de Studiegroep de overheidsuitgaven
1963
1964
1965
1966
1967
1 1 .672
13.077
15.006
18.150
20.152
12
15
21
II
Uitgaven volgens de begrotingen
Stijging t.o.v. voorafgaand jaar
(in °7o) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Uitgaven volgens de rekeningen
12.342
14.463
18.773
Overschrijding van de begroting
(in %) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6
13
3
3
– weer – aan een structurele norm binden. Deze uitgavennorm
kan worden berekend op basis van de centrale beleidsdoelstellin-
Uiteraard was de minder grote overschrijding ten tijde van
gen zoals de reductie van het financieringstekort, stabilisatie van
Cals/Vondeling het gevolg van de royale begrotingsopzet, ge-
de collectieve-lastendruk en buitenlandse aardgasbaten, uitgedrukt in een constant percentage van het nationaal inkomen 7).
financierd uit hogere belastingen. Witteveens voorgangers
– doorgaans conservatieve bankiers die door middel van terug-
De aldus berekende norm kan onder normale omstandigheden
houdende ramingen geld ,,verborgen” in hun begrotingen –
ook dienst doen voor de middellange termijn.
hadden geen behoefte aan een stringent begrotingsbeleid. Begro-
Minister Ruding heeft deze norm (nog) niet overgenomen. Hij
kon dat ook moeilijk vanwege het dwangmatige karakter van de
huidige begrotingsproblematiek, waarin de beheersing en terugdringing van het financieringstekort domineren. Feit is dat het
kabinet-Lubbers thans wel van realistische kwantitatieve uitgangspunten uitgaat en doende is de uitgaven substantieel om te
tingsoverschrijdingen werden door suppletoire begrotingen gelegaliseerd en waren voornamelijk een zaak van de betreffende
minister en Financien.
Mede naar aanleiding van het verzoek van de kamerleden
Goudzwaard (ARP) en Nooteboom (KVP) tijdens de algemene
buigen. Minder ,,trues” en ,,schertsombuigingen” dus. Dat wil
financie’le beschouwingen over de begroting 1969 om tijdig gei’nformeerd te worden over de ontwikkeling van de begroting 1969,
nog niet zeggen dat de huidige begrotingspolitiek wel deugt,
legde minister Witteveen op 20 januari 1969 in een brief aan de
want het stringente begrotingsbeleid met zijn voorjaarsombuigingen is nog steeds van kracht, blijkens de Voorjaarsnota 1983.
Tweede Kamer de algemene compensatie-eis voor overschrijdin-
Stringent begrotingsbeleid en compensatieregels
– nieuwe uitgavenposten en overschrijdingen van bestaande
posten moesten worden voorkomen; waar extra uitgaven
gen in de loop van het begrotingsjaar vast. De kern hiervan was:
– dat het totaal van uitgaven binnen de begrotingsraming
moest worden gehouden;
Begrotingsnormering c.q. uitgavennormering is niet alleen
toch onvermijdelijk waren, moest compensatie worden ge-
van belang voor de begrotingsvoorbereiding, die daardoor
wordt vergemakkelijkt en gestructureerd, maar ook voor de begrotingsuitvoering. Zij geeft het kader waarbinnen de regels van
zocht binnen het betrokken departement of, bij grote tegen-
het stringente begrotingsbeleid worden toegepast. Stringent begrotingsbeleid beoogt, kortweg gezegd, het totaal der rijksuitga-
ven binnen de grenzen van de eerder aanvaarde norm te houden
vallers, binnen het totaal van de begroting 10).
Hiermee werd voor het eerst het stringente begrotingsbeleid
geformuleerd. Er werd overigens in de praktijk onderscheid gemaakt tussen z.g. relevante en niet-relevante uitgaven. De begro-
door overschrijdingen in de lopende begroting te compenseren
tingsnorm gaf het kader waarbinnen het uitgaventotaal, ook ge-
via uitgavenverlagingen in de lopende begroting, later ook via
verhoging van ontvangsten.
De Studiegroep Begrotingsruimte acht het van wezenlijk belang de regels van het stringente begrotingsbeleid te handhaven.
Ze beveelt zelfs tweeerlei verscherping aan. De Kamer zou zich
bij de begrotingsbehandeling moeten binden aan de uitgavennorm en bij overschrijding zelf voor compensatie moeten zorgen. Staatsrechtelijk en beleidsmatig een vreemde figuur, nu de
durende de begrotingsuitvoering, moest passen. Niet alle uitga-
alleen voor z.g. relevante uitgaven. Niet relevante uitgaven voor
toetsing aan het kader waren posten met alleen maar ,,optische
betekenis”, dus zonder invloed op de bestedingen, zoals b.v. Internationale monetaire transacties. Tot 1975 was er sprake van
een structurele ree’le begrotingsruimte en bij de uitvoering werden de relevante ree’le uitgaven aan deze ree’le norm getoetst.
ven werden echter aan het berekende kader getoetst – dit gold
Kamer op de stoel van de regering moet gaan zitten en eerder
Toen in 1975 de totale nominate ruimte werd gei’ntroduceerd
aanvaard beleid zelf weer ongedaan moet maken 8). Voorts stelt
werden logischerwijze ook de relevante nominale uitgaven aan
de Studiegroep: ,,het komt nogal eens voor dat hetzij bilateraal
deze norm getoetst.
tussen Financie’n en de departementen, hetzij op het niveau van
de ministerraad, uitgavenverhogingen in de zin van beleidsintensiveringen of nieuw beleid worden geaccordeerd met daarbij de
afspraak dat dit nog wel zal worden gecompenseerd”. ,,Het ver-
Ook onder Witteveen ontstond het gebruik om in april/mei
middels de z.g. Voorjaarsnota de Kamer een overzicht van de
dient de voorkeur dergelijke verhogingen eerst toe te staan nadat
begrotingsuitvoering te geven (1964), hoewel de Commissie-
Simons, die een herziening van de Comptabiliteitswet voorbereidde, een dergelijke tussenrapportage ontraden had 11). Be-
de compensatie concreet is ingevuld” 9).
Inderdaad is het zo dat, wanneer het kabinet zijn centrale beleidsdoelstellingen wil realiseren, tussentijds optredende uitgavenverhogingen c.q. overschrijdingen niet ongecompenseerd
mogen blijven. De tekortreductie met 0,3% in 1984 dwingt Ruding welhaast de gaten die de Kamer in de begroting achterliet, te
dichten met extra ombuigingen. Dat het kabinet daar niet on-
middellijk toe besloot, heeft alles te maken met de ernstige bezwaren tegen consequente doorvoering van het stringente begrotingsbeleid. Het stringente begrotingsbeleid ontstond als een remedie, tegen het met de jaren ernstiger tekort aan budgettaire
discipline. Aan minister Witteveen, schatkistbewaarder in de kabinetten Marijnen en De Jong, komt de twijfelachtige eer toe deze remedie te hebben ,,uitgevonden”. Deze beminnelijke libeESB 15-2-1984
4) Interim-rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaar-
heid van de collectieve uitgaven, Miljoenennota 1983, biz. 150.
5) Idem, biz. 152.
6) Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve
uitgaven, Staatsuitgeverij, VGravenhage, 1983, biz. 4.
7) Idem, biz. 158.
8) Drs. J.M.M.J. Clerx, Rudingnorm: nieuwe structurele norm voor het
begroten van collectieve uitgaven?, Het financieele Dagb/ad, 16 november1983.
9) Studiegroep Begrotingsruimte, biz. 178.
10) Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1968-1969, 9 997, biz. 2.
11) Rapport van de Commissie tot voorbereiding van een herziening van
de Comptabiliteitswet (Commissie Simons), ‘s-Gravenhage, 1960, biz.
144.
153
kend werd de Voorjaarsnota van 24 april 1971, die vlak voor de
Verdef moest de compensatie meerjarig zijn om te voorkomen
verkiezingen werd uitgebracht. In deze nota werd de indruk gewekt dat de uitvoering van de begroting 1971 gunstig verliep. In
de Miljoenennota 1972 bleek echter uit nadere gegevens over de
begrotingsuitvoering 1971 dat het beeld sedert de indiening van
de Voorjaarsnota aanzienlijk was verslechterd.
In feite was Witteveen niet geslaagd in de toepassing van het
dat in de Miljoenennota 1972 aan het licht kwam. Deze aanzien-
dat er al beslag werd gelegd op de structurele begrotingsruimte
van de komende jaren. De noodzaak om consequent vast te houden aan de regels werd onderstreept. ,,Een bijzondere’omstandigheid die de naleving van de spelregels een essentiele betekenis
doet toekomen is gelegen in de hoge omvang van het feitelijk tekort in 1979″. ,,Aangezien beheersing van het structurele tekort
tevens beheersing van het feitelijke tekort betekent, hebben de
spelregels hoewel primair gericht op het structurele tekort ook
lijke verslechtering sedert de indiening van de Voorjaarsnota
vanuit deze optiek een belangrijke functie” 20).
stringente begrotingsbeleid, getuige het gat van bijna f. 4 mrd.
1972 gaf de Kamer aanleiding de Vaste Commissie voor de
Rijksuitgaven een onderzoek te laten instellen naar de oorzaken
In de Miljoenennota 1980 werd het trendmatige begrotingsbeleid overboord gezet. Het feitelijke financieringstekort week te
van deze verslechtering en voorstellen te doen om de informatieverschaffing omtrent de begrotingsuitvoering te verbeteren. In
haar eerste Verslag constateert de Commissie ,,dat in het overleg
zeer af van het structureel aanvaardbare niveau. Professor
tussen Kamer en Regering nooit is vastgesteld aan welke eisen
een tussentijds begrotingsbeeld precies dient te voldoen” 12). In
haar Tweede Verslag stelt de Commissie ,,dat de Voorjaarsnota
in de jaren waarin deze is uitgebracht, zich steeds sterker heeft
ontwikkeld tot een aanknopingspunt voor een z.g. compensatieronde” 13).
norm belast niet alleen de begrotingsuitvoering maar ook de begrotingsvoorbereiding. Het interim-rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte drukte deze belasting als volgt uit: ,,Het proces van begrotingsvoorbereiding ontaardde in een langdurige
patstelling die kan worden omschreven als het prisoners-dilemma”. ,,Toegespitst op het proces van begrotingsvoorbereiding
betekent dit dat geen van de betrokken departementen geneigd is
om in het bilateraal begrotingsoverleg veel toe te geven zolang de
aanslag voor het departement niet vast staat”. ,,Men vreest, als
Nelissen, de minister van Financien in het kabinet-Biesheuvel
wenstegeen ,,gat van Nelissen”. ,,Bikkelhard hield hij vast aan
de gestelde doeleinden en de bijbehorende cijfers, waarbij hij
ook tegenover de verreweg zwaarst getroffen slachtoffers van de
noodzakelijke bezuinigingen consideratie noch soepelheid vertoonde” 14), wat onder meer de minister van Verkeer en Wa-
terstaat, de aimabele Drees, aan den lijve ondervond. Het
kabinet-Biesheuvel kwam met geextrapoleerde ramingen (ramingen voor komende jaren op basis van et-n gelijk volume in
het basisjaar). De bedoeling was deze geextrapoleerde ramingen
Boorsma sprak in ESB van 3 oktober 1979 de lijkrede uit.
Het feitelijke financieringstekort als begrotingspolitieke
in de zomer de stand wordt opgemaakt, dat naast wat in het bilateraal begrotingsoverleg is ingeleverd, ook nog een deel van de
problematiek, die bestaat omdat anderen te weinig ingeleverd
leidswijzigingen verwerkt) 15). Door de kabinetscrisis, die mede
hebben, opnieuw tot extra ombuigingen voor het eigen departement zal leiden” 21).
Koersen op het feitelijk financieringstekort tijdens de begrotingsvoorbereiding betekent de facto dat ook deze begrotingsvoorbereiding wordt onderworpen aan de regels van het stringente begrotingsbeleid. Continu moet het beleid aangepast wor-
ontstond door de noodzakelijk geachte extra ombuigingen,
den aan de schommelingen van dat tekort. Een ieder herinnert
moest het zich noodgedwongen beperken tot geextrapoleerde
ramingen.
zich nog de rol van Van der Stee als onheilsaanzegger met de
maandelijks terugkerende boodschap dat het financieringstekort tot weer nieuwe bezuinigingen dwong. Het uiteenvallen van
het kabinet-Van Agt II, waarin de PvdA-ministers het merendeel der ,,spending departments” beheerden, moet stellig mede
worden toegeschreven aan dit onmogelijke begrotingsbeleid dat
elke beleidsontplooiing verlamde omdat de compensatiebijl in
beginsel elke begrotingspost continu bedreigde.
De regels van het stringente begrotingsbeleid bleven nog overeind. Maar bij de Voorjaarsnota 1980 werd de consequente toepassing van het stringente begrotingsbeleid ook overboord gezet
,,welhaast tegelijk met de bewindsman van financien” 22). Volgens de Miljoenennota 1981 was er ,,voldoende aanleiding om
het begrotingsbeleid weer op trendmatige leest te schoeien” 23).
als kader te hanteren voor meerjarenafspraken (hierin zijn be-
Deze geextrapoleerde ramingen vereisten een aanpassing van
de regels van het stringente begrotingsbeleid. De regels werden
toen (1972), voor het eerst, in de Miljoenennota vastgelegd 16).
De belangrijkste en logische wijziging ten opzichte van de regels
uit 1969 was dat als de overschrijding van structurele aard was,
er ook een structurele compensatie moest plaatsvinden.
Ook het kabinet-Den Uyl, met Duisenberg op Financien,
startle met geextrapoleerde ramingen en kwam in het tweede
jaar met meerjarenafspraken (1975-1978). De regels voor het
stringente begrotingsbeleid werden nu aangevuld met regels ten
aanzien van de meerjarenafspraken. De compensatie moest van
een ,,zodanige structurele aard zijn, dat de doorwerking van de
overschrijdingen in de volgende jaren zoveel mogelijk jaar voor
jaar wordt gecompenseerd” 17). Opvallend was verder dat de
aard van de compensatie werd verduidelijkt. De compensatie
kon bestaan uit ,,verlaging van andere uitgaven dan wel opvoering van andere middelen” 18). Nadrukkelijk werd nu gesteld
dat de compensatie voor uitgavenoverschrijdingen ook kon worden gezocht in de vorm van verhoging van middelen. In de meeste gevallen betekende dit een verhoging van de collectieve-lasten-
druk.
Dit optimisme kwam voort uit de verwachting dat het financieringstekort aanzienlijk zou worden teruggebracht ten opzichte
van 1980. Het waren echter vooral de bestuurlijke problemen die
zich bij het koersen op het feitelijk financieringstekort voordeden, die de doorslag hadden gegeven tot de herinvoering van het
structurele begrotingsbeleid. De regels van het stringente begrotingsbeleid zouden thans weer consequent worden toegepast.
Gegeven het structurele begrotingsbeleid betekende dit dat de
mee- en tegenvallers bij de feitelijke belastingontvangsten buiten
De sterke stijging van de collectieve-lastendruk noopte Duisenberg echter tot de 1%-norm. Volgens deze norm mochten de
collectieve lasten maximaal een punt per jaar stijgen. Het 1%beleid vereiste ook een aanpassing van de regels van het stringente begrotingsbeleid, hetgeen in de Miljoenennota 1977
geschiedde.
De compensatiemogelijkheid voor hogere uitgaven via hogere
middelen werd nu beperkt tot ,,niet belastingontvangsten, die
geen collectieve lasten vormen, m.n. de opbrengsten wegens verkoop van aardgas aan het buitenland” 19). Dit om te voorkomen dat de 1 %-norm werd overschreden. In de Miljoenennota
1979 werden de regels van het stringente begrotingsbeleid nader
gepreciseerd. Een essentiele wijziging deed zich niet voor. Overschrijdingen in de uitgaven moesten als regel worden gecompenseerd door overeenkomstige uitgavenverlagingen. Verhogingen
van ontvangsten met daaruit voortvloeiend een hogere collectieve-lastendruk kwamen in het algemeen niet in aanmerking als
compensatie voor uitgavenoverschrijdingen.
154
12) Eerste Verslag van de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven, Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1971-1972, 11 516, paragraaf 24.
13) Tweede Verslag van de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven,
Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1971-1972, 11516, biz. 4.
14) Dr. P.P. Maas, Kabinetsformaties 1959-1973, Staatsuitgeverij,
‘s-Gravenhage, 1982, biz. 288.
15) DrsJ.M.Bronneman, Meerjarenafspraken 1975-1978, ESB, 2 oktober 1974, biz. 864.
16) Miljoenennota
17) Miljoenennota
18) Miljoenennota
19) Miljoenennota
1972, biz. 31.
1975, biz. 52.
1975, biz. 52.
1977, biz. 58.
20) Miljoenennota 1979, biz. 46.
21) Interim-rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, biz. 152.
22) Drs. W.D. Franckena, Spelverruwing rond de rijksbegroting, ESB,
10 oktober 1980, biz. 1103.
23) Miljoenennota 1981, biz. 42.
II
il
l-
beschouwing zouden blijven. Uit de Miljoenennota 1982 bleek
dat deze voornemens niet realiseerbaar waren. ,,De sterk tegenvallende ontwikkeling van het financieringstekort in 1981, heeft
onverkorte uitvoering van deze voornemens in de weg gestaan”
24). Het reeds in 1980 aangekondigde herstel van de regels van
het structurele begrotingsbeleid kon ook voor de begroting 1982
weer niet worden gerealiseerd door het gierend snel stijgende feitelijke financieringstekort. Aangezien het koersen op het feitelijke financieringstekort identiek is aan het stringente begrotingsbeleid, kan uit het toch steeds stijgende feitelijke tekort de conclusie worden getrokken dat het stringente begrotingsbeleid in
feite niet functioneerde.
De Studiegroep Begrotingsruimte wil de begrotingsopstelling
terecht weer op trendmatige uitgangspunten baseren, zodat in
normale omstandigheden een uitgavenkader ter beschikking
staat. Voor de begrotingsuitvoering beveelt zij een verscherping
van de regels van het stringente begrotingsbeleid aan. ,,Het begrip tegenvaller zou een beperkter toepassingsgebied moeten
krijgen”. ,,Daarnaast is het gewenst de volkswijsheid ,,boter bij
de vis”, ook bij de regels van het stringente begrotingsbeleid in-
gang te doen vinden” 25).
Stringent begrotingsbeleid is antibeleid
Aan het stringent begrotingsbeleid kleven tal van bezwaren,
zowel van principiele als van praktische aard. Deze bezwaren
gelden ook het huidige gebruik van de Voorjaarsnota, die geleidelijk aan zijn oorspronkelijke functie van louter tussen-rappor-
tage verloor en het karakter kreeg van een mini-miljoenennota,
tevens alibi voor extra ombuigingen. De praktische bezwaren in
de sfeer van de toepassing van het stringente begrotingsbeleid
hangen sterk samen met de neiging om de toepassing te ontwijken.
Ontwijkingsmanoeuvres
1. Het onderscheid tussen relevante en niet relevante uitgaven
is niet altijd even duidelijk. Dit is van belang omdat alleen op de
relevante uitgaven het stringente begrotingsbeleid wordt toegepast. Ministers zijn graag bereid uitgaven als niet relevant te beschouwen, zodat tijdens de begrotingsuitvoering hierop geen
kortingen worden toegepast.
2. Veel beleid (b.v. werkgelegenheidsprogramma’s en via debudgettering) wordt buiten de totale begrotingsruimte gehou-
den. Hierop wordt ook geen stringent begrotingsbeleid toegepast.
3. Monetaire posten worden buiten beschouwing gelaten.
4. Vaak wordt om politieke redenen het stringente begrotingsbeleid niet volledig op de relevante uitgaven toegepast (vergelijk
de Voorjaarsnota 1975, maar ook de Voorjaarsnota 1982).
5. Bezuinigingen zijn vaak te weinig gespecificeerd (versleute-
het algemeen niet in aanmerking komen ter compensering van
uitgavenoverschrijdingen” 29).
Principiele bezwaren 30)
1. De voorbereiding van en besluitvorming over de Voorjaarsnota is zeer tijdrovend in een periode, waarin ook de komende
begroting alle aandacht vraagt. De voortdurende cijferexercities
gaan ten koste van de inhoudelijke evaluatie van het gevoerde of
te voeren beleid.
2. Vele uitgaven liggen vast in basiswetten, verdragen, maar
ook in de vorm van wachtgeldregelingen voor ambtenaren. Dus
moet het stringente begrotingsbeleid leiden tot correcties in de
(juridisch) nog flexibele posten, hetgeen een willekeurige en dus
een slechte afweging betekent.
3. In de Miljoenennota 1972 en ook in die van 1979 wordt
gesteld dat voor structurele overschrijdingen structurele compensatie moet worden geboden. De vraag is hoe die structurele
beleidsombuiging tussentijds moet worden gerealiseerd. Als
hiervoor wetten moeten worden gewijzigd, kost dit zoveel tijd
dat het weinig zinvol is de Kamer daarmee tussentijds te
overvallen.
4. De voortdurende beleidswijzigingen veroorzaken rechtsonzekerheid en verlammingsverschijnselen bij de afnemers of
clienten. Overheidsdiensten, gemeenten, maar ook gezinnen
kunnen onmogelijk een rationed beheer voeren als zij in voortdurende onzekerheid gehouden worden over de te verwachten
ontvangsten. Geen enkele particuliere onderneming zou zich het
gedrag van de overheid kunnen permitteren op straffe van faillissement.
5. Verlaging van op zich nuttige of noodzakelijke posten als
onderhoud e.d. ter compensatie van tegenvallers elders, leidt tot
inhaalbewegingen en vaak meer kosten later.
6. Ernstige tegenvallers die tegen het einde van het begrotingsjaar aan het licht komen, blijven ongecompenseerd. Trouwens,
hoe betrouwbaar zijn de maart-prognoses over de begrotingsuitvoering. Meer zekerheid dan een trend geven ze niet.
7. Het stringente begrotingsbeleid vermindert de budgettaire
discipline. Er ontstaat vanzelf een gemakzuchtige attitude op
grond van de gedachte dat als het tegenvalt we altijd nog kunnen
corrigeren.
8. Het overleg tussen regering en parlement, maar ook op alle
andere niveaus krijgt een vrijblijvend karakter. Elk besluit geschiedt op basis van het voorbehoud ten aanzien van de middelen. De compensatiebijl kan immers overal, in de voile breedte
van het overheidsbeleid, vallen.
9. Ondanks de op Financien zo populaire ,,voortrollende ombuigingsoperatie” haalde geen van de opeenvolgende kabinetten
van de laatste tien jaar zijn begrotingspolitieke doelstellingen.
Hierdoor verliest de burger zijn geloof in de politick en in het nut
van steeds nieuwe offers.
10. Bovendien veroorzaakt het tussentijds bij- en ombuigen nodeloos — meer politieke instabiliteit en sociale onrust. De val
van het kabinet-Biesheuvel, het vertrek van Andriessen en het
uiteenvallen van het kabinet-Van Agt/Den Uyl is wel een zeer
hoge prijs voor vaak optische en marginale correcties.
ling). Daardoor is het gevaar zeer groot dat de bezuinigingen niet
worden gerealiseerd. Volgens de Studiegroep Begrotingsruimte
zitten in de Voorjaarsnota’s van 1976 t/m 1981 ,,in totaal voor
1,8 mid. oningevulde compensaties met een taakstellende structurele doorwerking van 2,5 mid.” 26).
6. De systematiek van het stringente begrotingsbeleid werd in
1979, noch in de Miljoenennota 1984 aangepast aan de consequenties die voortvloeiden uit de toepassing van het feitelijke financieringstekort als begrotingsnorm. Met Haselbekke en Van
der Hoek zijn wij van oordeel dat toepassing van het stringente
begrotingsbeleid impliceert dat ook de ,,onderschrijdingen” van
de belastingmiddelen moeten worden gecompenseerd 27). In de
Voorjaarsnota 1981 wordt dit ook erkend, want er vindt een
aanpassing plaats in de uitgaven op basis van tegenvallende
24) Miljoenennota 1982, biz. 44.
25) Studiegroep Begrotingsruimte, op. cit., biz. 178.
belastingontvangsten. Er zijn echter geen nieuwe regels in het
26) Interim-rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, biz. 155.
kabinet afgesproken. Boorsma stelt vast dat van het pakket aan
ombuigingen op basis van de Voorjaarsnota 1983 en de Miljoenennota 1983 ,,een belangrijk dee! bestaat uit maatregelen die
leiden tot extra belastingen en premieinkomsten” 28). De geldende regels van het stringente begrotingsbeleid uit 1979 stellen
daartegenover dat ,,verhogingen van de ontvangsten met een
daaruit voortvloeiende stijging van de collectieve lastendruk in
ESB 15-2-1984
Concluderend mag worden gesteld dat het stringente begrotingsbeleid een fundamentele en inhoudelijke afweging van het
geheel aan overheidsbemoeiing inruilt voor vrij willekeurig hapsnapbeleid. Omdat een dergelijk beleid niet deugt, kan het ook
niet functioneren. Dit maakt een andere begrotingsopzet nood-
27) Drs. A.G.J. Haselbekke en drs. M.P. van der Hoek, De Voorjaarsnota 1981: het beloofde herstel van de budgetdiscipline blij ft uit, ESB, 21
mei 1981, biz. 502.
28) Prof. dr. P.B. Boorsma, De Miljoenennota 1983: papier is geduldig,
ESB, 6 oktober 1982, biz. 1075.
29) Miljoenennota 1979, biz. 46.
30) Zie ook dr. W. Drees, Begrotingstotalen en uitvoeringsbeheersing,
Openbare Uitgaven, jg. 1973, biz. 67 t/m 80.
155
zakelijk. De herinvoering van het begrotingshoofdstuk Onvoor-
de indiening van het begrotingshoofdstuk Onvoorzien valt in
zien kan een aantal van de genoemde bezwaren wegnemen. Met
opzet spreken we van een aantal bezwaren, omdat de sanering
van de budgettaire chaos lange-termijnwerk is en vooral ook een
kwestie van mentaliteit. De principiele zuinigheid van zowel Willem Drees senior als junior waar het aan de burgers onttrokken
overheidsgeld betreft kan aan politiek en ambtenaren ten voorbeeld worden gesteld.
onze hierna te bespreken opvattingen ten aanzien van dit hoofdstuk niet vast te stellen voor welke doeleinden het gevraagde bedrag zal worden bestemd. Dat is ter beoordeling aan de regering
en de Kamer. Het is zelfs mogelijk dat een deel van het bedrag
Begrotingshoofdstuk Onvoorzien
juist aan betekenis. Bijgevolg staan de bezwaren van Drees een
herintroductie van het begrotingshoofdstuk Onvoorzien niet
niet wordt uitgegeven. Aldus kan geen strijdigheid meer optre-
den met de nieuwe Grondwet waarin art. 135 overigens met opzet weggelaten is. Van een uitholling van het materieel budgetrecht van de Kamer is geen sprake. Omdat de Kamer mede de
bestemming van dit hoofdstuk bepaalt, wint haar budgetrecht
De Comptabiliteitswet 1927 bevatte in artikel 7 de grondslag
voor een apart begrotingshoofdstuk voor Onvoorziene Uitgaven. Tot 1951 kwamen op dit hoofdstuk geen of zeer geringe bedragen voor. In de jaren daarna ging het bij de ingediende begrotingen tot 1972 om bedragen van rond de f. 50 mln., minder dan
1 <% van de totale uitgaven in een bepaald jaar.
Ook het wetsontwerp voor een nieuwe Comptabiliteitswet dat
werd ingediend op 7 September 1964, bevatte een begrotingshoofdstuk voor Onvoorziene Uitgaven 31). Gewoonlijk omvatte
dit begrotingshoofdstuk 2 begrotingsartikelen:
— het artikel ,.Onvoorziene Uitgaven”, waarop een klein bedrag (± f. 0,2 mln.) werd geraamd voor regeringsgeschenken;
– het tweede artikel betrof Kosten in verband met maatregelen
ter bestrijding van eventuele conjuncturele werkloosheid,
alsmede de uitgaven voor de Wet Werkloosheidsvoorziening, de Rijksgroepsregeling voor werkloze werknemers in
de Sociale Werkvoorziening, voor zover de omvang daarvan
van conjuncturele factoren afhankelijk geacht kan worden.
Op dit laatste artikel werden met name in het begin van de
jaren zeventig grote bedragen geraamd (1973: f. 650 mln., 1974:
± f. 950 mln.).
Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer van het begrotingshoofdstuk Onvoorziene Uitgaven voor het jaar 1974 ont-
stond een principiele discussie over de inhoud en de aard van dit
begrotingshoofdstuk 32). Het was met name de toenmaiige fractievoorzitter van DS ’70, Drees, die de kritiek verwoordde. Hij
had drie punten van kritiek:
1. de op dit hoofdstuk geraamde kosten waren wel degelijk ten
dele voorzienbaar;
2. de raming op een hoofdstuk van een totaalbedrag voor uitgaven ten gevolge van conjuncturele werkloosheid, welk bedrag
over verschillende begrotingshoofdstukken zou worden ver-
deeld, kon in strijd worden geacht met de eerste bepaling van
art. 135 van de toenmaiige Grondwet. Het eerste lid van art.
135 van de Grondwet stelde dat geen hoofdstuk van de begro-
ting uitgaven voor meer dan een departement van algemeen
bestuur kan behelzen;
3. het opnemen van een zo groot bedrag op dit hoofdstuk dat
vervolgens bij Koninklijk Besluit en zonder overleg met de
Staten-Generaal zou worden verdeeld naar gelang de concrete bestemming, leidde ertoe dat de Staten-Generaal materieel
het budgetrecht uit handen zou geven. Drees sprak, zinspe-
lend op de toen geldende Machtigingswet, van een ,,Machtigingspot” 33) voor de regering.
meer in de weg.
Wij zijn het eens met de Studiegroep Begrotingsruimte waar
zij stelt dat de begrotingsopstelling op realistische gronden dient
te geschieden; zo niet, dan zitten tegenvallers in de begroting ingebakken. Vooral als de uitgangspunten trendmatig zijn, ontlast
dit de begrotingsvoorbereiding, waardoor de beslissingen tijdig
kunnen worden genomen.
Maar ook als de begroting op realistische, trendmatige uitgangspunten wordt opgesteld, zullen bij de uitvoering tegenvallers optreden. Veel uitgaven liggen vast in wetten met een declaratiemogelijkheid, waaraan zelfs door middel van maximale
budgetten geen maximum valt te stellen. Voorts vinden er tussentijds onontkoombare beleidsintensiveringen plaats, terwijl
bovendien ook het parlement doorgaans gaten schiet in de begroting. De Studiegroep Begrotingsruimte wil deze voorzienbare
ontwikkeling ondervangen door een aangescherpt stringent begrotingsbeleid, wat wij uiteraard afwijzen als ondeugdelijk en
ontwrichtend beleid.
In elke begroting behoort met voorzienbare eventualiteiten
(beleidsintensiveringen, nieuw beleid, kostbare Kamer-wensen
e.d.) rekening gehouden te worden, dus ook in de rijksbegroting. Dat kan door een financiele reserve te scheppen via de herinvoering van de post Onvoorzien. Onvoorzien betekent dan dat
de mate noch de richting van de besteding bij de indiening van de
begroting vaststaat.
In het verleden is er al in deze richting gedacht. De CommissieSimons stelde in haar Rapport tot Voorbereiding van een Herziening van de Comptabiliteitswet in 1960 dat ze geen bezwaar
had tegen een reservepost van enige tientallen miljoenen guldens
in het begrotingshoofdstuk ..Onvoorziene Uitgaven”. Ze wil
deze dan besteed zien aan ..bestaande activiteiten waar zonder
beleidswijziging overschrijding van de raming plaatsvindt” 36).
Uit de Memorie van Toelichting op het eerste ontwerp van de
Comptabiliteitswet blijkt dat de toenmaiige minister met zo’n
reserve ,,een proef wil nemen in de eerste op basis van het onderhavige wetsontwerp op te stellen begroting” 37). De CommissieSimons wilde deze reserve ter beperking van het aantal suppletoire begrotingen.
Oort en De Man wilden ,,bij de berekening van de structurele
ruimte een vaste neerwaartse correctie toepassen, die men dan
als structurele reserve zou kunnen beschouwen” 38). Deze onverdeelde ruimte zou dan beschikbaar zijn voor onvoorziene uitgaven, waarbij gedacht werd aan onvoorziene prijsstijgingen.
Deze onvoorziene uitgaven moesten echter bij suppletoire begroting worden goedgekeurd. Ook hier is sprake van een reserve
tijdens de begrotingsuitvoering. In de Miljoenennota 1982 werd
gesproken over een reserve binnen de berekende begrotings-
In de definitieve versie van de Comptabiliteitswet in 1976 verdween het begrotingshoofdstuk Onvoorzien. In de Memorie van
Toelichting stelde staatssecretaris De Goede: ,,de discussie over
dit hoofdstuk bij de behandeling van de begroting 1974 in de
31) Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1963-1964,7 760, Hoofdstuk 1,
Tweede Kamer heeft aanleiding gegeven het bestaansrecht ervan
nader te overwegen” 34). In feite werden hiermee de staatsrechtelijke bezwaren van Drees uit 1973 erkend. In het tweede lid van
Art. 2 werd echter de mogelijkheid open gehouden een of meer
32) Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1973-1974, biz. 729 t/m 736 en
2932/2933.
begrotingshoofdstukken bij Koninklijk Besluit toe te voegen. In
34) Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1973-1974, 13 037, Memorie
de Memorie van Toelichting wordt immers opgemerkt ,,dat het
Artikel 2.
33) Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1973-1974, biz. 2933.
van Toelichting Comptabiliteitswet, biz. 13.
tweede lid de mogelijkheid open houdt toch een Hoofdstuk Onvoorziene Uitgaven toe te voegen, zo daar aanleiding toe mocht
35) Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1973-1974, 13 037, biz. 14.
36) Commissie Simons, op. cit., biz. 148.
bestaan” 35).
Toelichting ontwerp Comptabiliteitswet, biz. 15.
38) Prof. dr. C.J. Oort endrs. G. deMan, De ,,Zijlstra-norm” intheo-
De vraag is of herintroductie van het begrotingshoofdstuk
Onvoorzien wel mogelijk is, gegeven de eerder vermelde bezwaren, die hebben geleid tot het verdwijnen van het hoofdstuk. Bij
156
37) Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1963-1964,7 760, Memorie van
rieen praktijk, EconomischKwartaaloverzicht, nr. 12, maart 1968 en nr.
13, juni 1968, Amsterdam-Rotterdam Bank NV, biz. 21.
ruimte, bedoeld om de voortdurende neerwaartse bijstellingen
gedurende de begrotingsvoorbereiding te beperken c.q. te voorkomen 39). Elders in die nota werd evenwel gesuggereerd deze
reserve tot aan de verschijning van de Voorjaarsnota onaangetast te laten om dan de exogene tegenvallers op te vangen (b.v.
tegenvallende aardgasbaten) 40).
In feite wilde men blijkbaar via de ramingen meer geld verbergen in de begroting. Ook de Studiegroep Begrotingsruimte is
voorstander van een reserve. Ze wil de ..concrete invulling van
die beleidsintensiveringen jaarlijks pas later in het proces van de
en regering worden voorgesteld die, indien niet realiseerbaar in
de onderhavige begroting, worden doorgeschoven naar de behandeling van Onvoorzien, art. B.
De behandeling van Onvoorzien zou het best kunnen geschieden door een zware vaste Kamercommissie, bestaande uit ten
minste de fractievoorzitters en de financiele specialisten. In
overleg met het kabinet worden de wensen getoetst aan de beschikbare ruimte, waarbij een zorgvuldige afweging van offer en
nut kan plaatsvinden. Na de goedkeuring door de Kamer van het
inmiddels ingevulde Hoofdstuk Onvoorzien, worden de gelden
begrotingsvoorbereiding aan de orde stellen”. ..Voordeel van
deze procedure is dat kan worden ingespeeld op de op dat moment meest gevoelde behoefte” 41).
In Het financieele Dagblad van 16 december 1983 werd reeds
ken vanwege de ministeriele verantwoordelijkheid.
De voorgestelde methodiek van de vrije ruimte heeft de volgende voordelen op de bestaande werkwijze:
voor een vrije ruimte voor het parlement gepleit om daarmee
– het stringente begrotingsbeleid met alle nadelen van dien,
, ,enig eerder geschrapt beleid of helemaal nieuw beleid na indi viduele toetsing op nut en offer alsnog uit te voeren, zonder bijna
onmiddellijk te stuiten op de blokkade van de geringe flexibiliteit van de uitgaven” 42). Ons voorstel sluit hierbij aan. De huidige begrotingsprocedure betekent eerst begroten en achteraf
correcties aanbrengen voor overschrijdingen. Wij willen, gege-
maakt plaats voor een ,,normaal” begrotingsbeleid;
– het aantal suppletoire begrotingen, die veel tijd en romp-
ven de regel ,,begroten is vooruitzien”, deze voorzienbare tegenvallers meenemen tijdens de begrotingsopstelling. Het bedrag
wat op het hoofdstuk Onvoorzien moet worden begroot, wordt
bepaald door de ervaring die in het verleden is opgedaan met
overschrijdingen van de begroting, trendmatig dus. Om geen
– de Kamer kan het voorgestelde beleid beter bijstellen en controleren omdat de daarvoor benodigde middelen beschikbaar zijn;
– het ,,verbergen” van geld in de begroting, wat uit democratisch oogpunt ongewenst is, kan achterwege blijven;
strijdigheid met de doelstellingen van het regeerakkoord ten
– de mogelijkheden voor beleidsinnovatie nemen toe en daar-
aanzien van collectieve-lastendruk en tekortreductie te krijgen,
moet uiteraard tijdens de begrotingsopstelling ruimte worden
vrijgemaakt voor ,,Onvoorzien”.
mee de beheersbaarheid van de problemen van de samenleving.
bij KB overgebracht naar de betreffende begrotingshoofdstuk-
slomp vergen, wordt gereduceerd;
– het wordt voor het kabinet gemakkelijker om zijn doelstellingen te realiseren, hetgeen de geloofwaardigheid ten goede
komt;
Procedure
Conclusie
Het nieuwe begrotingshoofdstuk Onvoorzien bestaat uit twee
artikelen:
– bij begrotingsartikel A gaat het om tegenvallers tijdens de
aantal bezwaren van vooral het stringente begrotingsbeleid kan
uitvoering van de lopende begroting conform het eerdere
voorstel van de Commissie-Simons. Uiteraard kan het bedrag ook gereserveerd worden voor tegenvallers die eerst bij
de Rekening aan het licht komen;
Vast staat dat de huidige begrotingspolitiek niet deugt. Een
eenvoudig worden ondervangen door herinvoering van het begrotingshoofdstuk Onvoorzien. Aldus wordt een voorziening
gecreeerd voor calculeerbare tegenvallers. Het is niet alleen een
kwestie van naar voren halen van toch noodzakelijke ombuigingen, maar ook een kwestie van behoorlijk bestuur en beleid.
– begrotingsartikel B bevat een bedrag, bestemd voor de wensen van de Kamer ten aanzien van het voorgestelde of van
J.M.M.J. Clerx
P.P. Maas
nieuw beleid. Uiteraard is het kabinet hierin partij en derhalve gerechtigd zijn voorkeuren kenbaar te maken. In tegenstelling tot het A-deel is het B-deel dus bestemd voor beleidsmatige beslissingen van kabinet en parlement. Door de
behandeling van het hoofdstuk ,,Onvoorzien” als laatste op
de Kameragenda te plaatsen, zal deze behandeling samenvallen met de eerste computeruitdraai van redelijk betrouwbare
cijfers over de begrotingsuitvoering.
,,Onvoorzien” Artikel A. Het begrotingshoofdstuk Onvoorzien, art. A zorgt ervoor dat de Voorjaarsnota weer zijn oorspronkelijke functie krijgt. De bedoeling was immers de Kamer
te informeren over de uitvoering van de lopende begroting. Zijn
er tegenvallers, dan kan het kabinet via een Koninklijk Besluit
bedragen overschrijven uit artikel A naar andere begrotingshoofdstukken waar de tekorten zijn opgetreden. Het verloop
van de begrotingsuitvoering vormt een graadmeter in hoeverre
de uitgangspunten van de begroting zijn gerealiseerd en of deze
uitgangspunten een basis vormen voor de begroting van het volgende jaar. De Kamerbehandeling van dit onderdeel van Onvoorzien zal zich beperken tot de hoogte van het bedrag. De
bestemming ervan is verder vooral een zaak van Financien c.q.
het kabinet.
..Onvoorzien” Artikel B. Het interessantste deel van dit nieuwe begrotingshoofdstuk Onvoorzien is artikel B. Het risico
bestaat dat de fractievoorzitters en het kabinet de ruimte al tien
maal hebben ingevuld tijdens de algemene beschouwingen. Zij
kunnen echter pas tot besteding overgaan nadat de begrotingsbehandeling Onvoorzien heeft plaatsgevonden. Bovendien kunnen zich later in het jaar urgentere behoeften voordoen, die tot
39) Miljoenennota 1982, biz. 46.
40) Idem, biz. 54.
41) Studiegroep Begrotingsruimte, op. cit., biz. 148. Op biz. 8 in het rap-
van alle andere hoofdstukken, waarin uiteraard al nieuw beleid
port stelt de Studiegroep: ,,Binnen het systeem van meerjarenramingen
dient de flexibiliteit een belangrijker rol te krijgen. Onder andere kan gedacht worden aan een (taakstellende) vrije ruimte in de
meerjarencijfers”.
is verwerkt, kunnen wensen of beleidswijzigingen door Kamer
42) Drs. J.M.M.J. Clerx, Het financieele Dagblad’, 16november 1983.
een andere afweging leiden. Tijdens de begrotingsbehandeling
ESB 15-2-1984
157