Laat de markt meer programmeren

Laat de markt meer programmeren
Aute ur(s ):
A.E. Hogenbirk en H.L. van Kranenburg (auteur)
De auteurs zijn respectievelijk werkzaam bij de Rab ob ank en b ij de Universiteit Maastricht en het Centre for Strategy Studies.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4345, pagina 92, 1 februari 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
media

De lijst met televisie- en radioprogramma’s die maatschappelijk gewenst zijn maar zonder overheid niet tot stand komen, is veel
kleiner dan het huidige beleid veronderstelt. Veiling zou een betere afbakening van eigendomsrechten opleveren.
De Nederlandse media worden op dit moment beheerst door twee belangrijke discussies: de tv evenementenlijst en de veiling van
radiofrequenties. De evenementenlijst is in navolging van het EU-directief ‘televisie zonder grenzen’ opgesteld door het parlement. Zij
bevat die evenementen die voor de samenleving als geheel van belang worden geacht en daarom op het open televisienet uitgezonden
dienen te worden. Op deze lijst staan onder andere interlands van het Nederlands elftal en het wereldkampioenschap schaatsen, maar
ook het Prinsengrachtconcert en het Eurovisie Songfestival. De overheid wil met de evenementenlijst bewerkstelligen dat zoveel
mogelijk mensen toegang tot de vertoning van deze evenementen hebben. Zij behoudt zich ook het recht voor om bijvoorbeeld het
huwelijk van Willem Alexander en Máxima als evenement van specifiek nationaal belang te betitelen en daarmee exclusieve uitzending
op een commerciële zender te voorkomen.
Daarnaast woedt al enige tijd een discussie over het toekennen van frequenties aan bestaande en nieuwe radiostations. Staatssecretaris
Monique de Vries (VVD) van Verkeer en Waterstaat wil het merendeel van de tien beschikbare frequenties via een veiling in de verkoop
doen. Een meerderheid in de Tweede Kamer is faliekant tegen zo’n veiling, waardoor een beslissing hierover wordt uitgesteld,
waarschijnlijk tot 2004.
Beide discussies tonen overduidelijk aan dat er in de media nog lang geen sprake is van vrije marktwerking. Nog altijd spelen
cultuurpolitieke doelstellingen een prominente rol in de ondersteuning en verdediging van het publieke omroepbestel. In dit artikel wordt
ingegaan op de vraag of de interventie door de Nederlandse overheid in de media sociaal-economisch te rechtvaardigen is.
Mediatraining door Ronald Coase
Reeds in de jaren vijftig van de vorige eeuw zijn de aspecten van de verdeling van radio- en televisiefrequenties uitgebreid bestudeerd
door de Nobelprijslaureaat Ronald Harry Coase (1910). Coase is vooral bekend door zijn studies The nature of the firm uit 1937 en The
problem of social cost uit 1960. Veel minder bekend maar minstens even interessant zijn de mediastudies die hij verrichtte 1. In de huidige
Nederlandse discussie spelen zijn ideeën echter nauwelijks een rol. Dat is jammer. Zij kunnen belangrijke inzichten verschaffen die
zouden kunnen leiden tot een oplossing voor de ontstane impasse rondom de radio-frequentieveiling.
In zijn artikel The federal communications commission uit 1959 behandelt Coase de redenen waarom in de Verenigde Staten de toewijzing
van radiofrequenties door de toen zittende overheid ongewenst was en beter aan de markt kon worden overgelaten. In de VS kon na de
introductie van de radio ongelimiteerd gebruik worden gemaakt van de ether. Dit leidde tot chaos en ongewenste taferelen. Verschillende
stations gingen op dezelfde frequentie zitten en verstoorden elkaars uitzendingen. In dit Wilde Westen der frequenties moest eind jaren
vijftig nodig rust en orde komen. De overheid intervenieerde door frequenties te
alloceren op basis van haar voorkeuren en de lobby van belangenorganisaties en stations. Het moge duidelijk zijn dat hierbij het
algemeen maatschappelijk belang niet voorop stond. Daarom kwam Coase met een betere en eerlijkere distributiemethode.
Het fundament hiervan wordt gevormd door de noodzaak en mogelijkheid van het toekennen van eigendomsrechten op frequenties.
Deze rechten stellen de bezitter in staat om binnen het gestelde wettelijke kader het eigendom te gebruiken, anderen uit te sluiten van het
gebruik van de frequentie en de rechten te verkopen. Het toekennen van eigendomsrechten op frequenties geschiedt door de overheid
of een onafhankelijke instantie. Daarna kunnen die rechten vrij verhandeld worden op de markt. Het aanbod en de vraag op die markt
zorgen dan voor een allocatie die leidt tot de hoogste waarde voor de maatschappij. De overheid heeft hierin verder geen rol. Dit is
precies wat bekend is geworden als het theorema van Coase. De demarcatie van de eigendomsrechten is een noodzakelijke stap
voorafgaand aan markttransacties. De uiteindelijke allocatie komt daarna onafhankelijk van de wet of overheidsingrijpen tot stand.
Reeds in 1959 adviseerde Coase aan de Amerikaanse overheid het prijsmechanisme te laten werken bij de distributie van
uitzendfrequenties. Hij had hiervoor een aantal belangrijke argumenten. In de eerste plaats legt het toekennen van frequenties een
enorme tijds- en kostenclaim op de overheid. Ook in de Nederlandse situatie is al heel wat tijd en geld besteed aan dit probleem. Verder
kan het marktmechanisme inefficiënt gebruik van de frequenties voorkomen. Mocht er onverhoopt onvoldoende belangstelling zijn voor
bijvoorbeeld een nieuwszender of een station dat enkel countrymuziek wil draaien en er ook geen luisteraars of kijkers zijn die hiervoor

willen betalen, dan hebben deze zenders geen bestaansrecht en zullen zij verdwijnen. Bovendien kunnen zo monopoliewinsten bij de
televisie- en radiostations worden voorkomen.
Rol van de overheid
Coase legt dus grote nadruk op het marktmechanisme. Daarom wordt vaak aangenomen dat zijn gedachtegoed anti-overheid is. Uit
zorgvuldige nadere bestudering van zijn ideeën blijkt echter dat hij in bepaalde gevallen overheids-ingrijpen wel degelijk goedkeurt,
namelijk bij merit goods. Dit zijn publiek noodzakelijke goederen of diensten die door de hoge transactiekosten onvoldoende of zelfs in
het geheel niet door private ondernemingen worden aangeboden. Zo heeft in Groot-Brittannië het overheidsingrijpen in de media ertoe
geleid dat in het verlengde van de radioactiviteiten van de BBC (een staatsbedrijf) ook televisieprogramma’s werden ontwikkeld als additionele informatievoorziening. In de VS verliep de ontwikkeling van televisie aanzienlijk
langzamer omdat private ondernemingen niet het financiële risico voor het maken van programma’s konden en wilden lopen, daar de
televisiemarkt in het begin werd gekenmerkt door een hoge acceptatie-onzekerheid.
In navolging van Coase kan overheidsingrijpen in het omroepsysteem worden gerechtvaardigd op basis van normatieve motieven.
Hierbij wordt uitgegaan van dwingende sociaal-economische redenen voor regulering, zoals het falen van de marktwerking of het
beschermen van de eigen nationale cultuur of de belangen van minderheden. Dit zijn ook de argumenten die worden gebruikt bij het
opstellen van de evenementenlijst. De rechtvaardiging om de uitzendrechten van een bepaald programma aan de publieke zenders in
plaats aan de commerciële partijen toe te kennen, kan op basis van sociaal-economische gronden worden getoetst 2.
Radio- en televisierechten als publiek goed
Commerciële omroepbedrijven, zoals sbs en de Holland Media Groep, halen hun opbrengsten enkel uit advertentie-inkomsten. Zij richten
zich daarom op een zo groot mogelijk aantal kijkers en luisteraars en zullen geen programma’s produceren en uitzenden die onvoldoende
renderen. Het gevaar is dan aanwezig dat bepaalde programma’s, zoals de zendtijd voor politieke partijen of kunstprogramma’s, niet meer
gemaakt worden en de amusementprogramma’s de overhand krijgen 3. Om te garanderen dat elke Nederlander toegang tot cruciale
informatie (bijvoorbeeld het nieuws) blijft houden, kan de overheid besluiten een programma het etiket merit good te geven en
uitzending via het publiek bestel te gebieden.
Voor een aantal van deze programma’s zou de markt echter een oplossing kunnen bieden in de vorm van betaaltelevisie en -radio. Als een
kleine groep individuen een grote bereidheid tot betalen heeft, en dus bereid is de prijs voor het consumeren van het door haar gewenste
product te betalen, is het mogelijk dat deze groep toch kan beschikken over kanalen waarop de bewuste programma’s worden
uitgezonden. Zoniet, dan heeft de desbetreffende zender geen bestaansrecht. Betaaltelevisie begint in Nederland langzaam vorm te
krijgen door Canal+ en Mr. Zapp. Op dit moment is goede prijsdiscriminatie voor betaaltelevisie technisch echter nog niet mogelijk,
hoewel de huidige ontwikkelingen voor gedifferentieerde prijzen zeer positief zijn.
Gelijkheidsbeginsel
In de overweging voor ingrijpen kan ook de financiële toegangsdrempel worden meegenomen. Indien bepaalde invloedrijke evenementen
of noodzakelijke informatie zoals spotjes van Postbus 51, het nieuws of verkiezings-debatten achter een decoder verdwijnen of in een te
duur pakket worden geplaatst, worden de mensen die zich dit financieel niet kunnen veroorloven benadeeld. De kans bestaat dan dat
deze groep wegens het mislopen van belangrijke informatie nog verder in de maatschappelijke verdrukking komt. De overheid zal dan in
moeten grijpen om te zorgen dat deze negatieve spiraal gestopt wordt.
Sociale externaliteiten
Een laatste rechtvaardiging voor overheidsingrijpen is het sociale aspect van radio en televisie. Nederlanders kunnen niet alleen veel
plezier halen uit het luisteren naar de radio en het kijken naar een televisieprogramma, maar ook uit het feit dat ze iets gezamenlijks
kunnen delen met de medemens. Door te kunnen participeren in het publieke debat over de inhoud van een programma, wordt er waarde
toegevoegd aan het sociale netwerk van de luisteraar of kijker. Zo keken bijna vier miljoen Nederlanders ouder dan zes jaar (een kwart
van de totale bevolking) op 18 januari naar het interview van Maartje van Weegen en Paul Witteman met kroonprins Willem-Alexander
en zijn verloofde Máxima. De perikelen rondom het aanstaande huwelijk houden de gemoederen van de Nederlanders al wekenlang bezig.
Hoewel de commerciële zenders ook in zo’n programma zouden kunnen voorzien, bestaat het risico dat minder Nederlanders er dan
toegang toe zouden hebben, met name wanneer het achter een decoder of in een duur pakket verdwijnt. Omdat veel minder Nederlanders
hier toegang toe hebben en erover na zouden kunnen praten, verdwijnen de positieve sociale externaliteiten gedeeltelijk.
De markt
Er is een wettelijk basispakket van 15 televisiezenders en 25 radiozenders geïntroduceerd om de toegankelijkheid en betaalbaarheid voor
de consumenten te garanderen. Een aantal nationale en internationale publieke zenders moet altijd in het basispakket zitten. Lokale
programmaraden bepalen de verdere samenstelling van het basispakket. Hierdoor garandeert de overheid voldoende aanbod. Nu kan
men zich afvragen of de overheid programma’s waarvan ze wil dat iedereen ze kan bekijken, ook daadwerkelijk zelf moet verzorgen. Een
blik op het medialandschap illustreert dit.
Jarenlang waren commerciële zenders in Nederland niet toegestaan door de overheid. Ook ontbraken alternatieve
verspreidingssystemen, zoals de satelliet, waardoor concurrentie van zenders uit andere landen beperkt bleef. Door technologische
ontwikkelingen is deze situatie de afgelopen tien jaar sterk veranderd. Maar liefst 97 procent van de huishoudens in Nederland heeft op
dit moment aansluiting op de kabel. Nederland behoort daarmee tot de dichtst bekabelde landen van Europa. Hierdoor is de concurrentie
sterk toegenomen, zoals blijkt uit de marktaandelen zoals vermeld in tabel 1.

Tabel 1.Gemiddelde marktaandelen van televisie- en radiozenders

televisiezender
publieke zenders
Holland Media groep
SBS Broadcasting
regionale zenders
overige zenders
radiozender
Radio 1
Radio 2
Radio 3 FM
Radio 4
Sky Radio 100,7 FM
Radio 10 FM
Radio 538
Noordzee FM
Yorin FM
Classic FM
regionale radio
overige zenders

marktaandeel
39,2%
25,3%
14,6%
2,0%
18,9%
marktaandeel
9,7%
9,5%
10,0%
1,5%
14,4%
7,7%
8,3%
4,7%
4,3%
2,5%
16,4%
11,5%

Bron: website Intomart, 24 oktober 2001 (televisie) respectievelijk 3 januari 2002 (radio).

Ook inhoudelijk zijn er bezwaren tegen onnodige reguleringsdrift. Programma’s als het voetbal of het Songfestival zullen ook worden
uitgezonden zonder overheidsinmenging. Regulering op basis van politieke motieven werkt verlammend op de concurrentie.
In Nederland kunnen en moeten de rechten van het maken en uitzenden van programma’s worden overgelaten aan de markt. Dit is al jaren
geleden aangetoond door Coase.
Slot
Het moge duidelijk zijn dat overheidsingrijpen in het omroepbestel slechts in een klein aantal gevallen te rechtvaardigen is. Een grote
evenementenlijst is niet in het belang van de samenleving. Op basis van sociaal-economische motieven kan de overheid een selectie
maken van de maatschappelijk noodzakelijke programma’s die op het open televisienet te zien moeten blijven. De selectieprocedure moet
echter rekening houden met de vraag of de boodschap of het culturele erfgoed wellicht ook via de markt kan worden uitgezonden.
Op de markt moet een onafhankelijke scheidsrechter aanwezig zijn. In Nederland hebben we daarvoor het Commissariaat voor de Media.
Deze instelling, en niet de overheid, zal moeten waken voor misbruik van met name exclusieve uitzendrechten.
Ook de verdeling van de radiofrequenties moet grotendeels aan de markt worden overgelaten. Het Commissariaat voor de Media zou ook
hier als onafhankelijk toezichthouder kunnen opereren. Enkel als de overheid kan aantonen dat een bepaalde frequentie als merit good
zou moeten worden aangemerkt, is het vergeven van één of meerdere frequenties aan bestaande en nieuwe partijen gerechtvaardigd. Een
optie die serieus overwogen moet worden, is te kiezen voor één publieke omroep met duidelijk afgebakende taken. De rest stort zich in
een commercieel avontuur waarbij de markt vrij spel krijgt

1 Zie voor een compleet overzicht van deze studies S.G. Medema, The legacy of Ronald Coase in economic analysis, deel 1 en 2,
Edward Elgar, Aldershot, 1995.
2 A.E. Boardman en S.P. Hargreaves-Heap, Network externalities and government restrictions on satellite broadcasting of key sporting
events, Journal of Cultural Economics, 1999, blz. 167-181.
3 Vooral het maken van een televisieprogramma gaat gepaard met hoge vaste kosten, terwijl de marginale kosten van verspreiding naar
een ander kanaal of naar een extra kijker of luisteraar zeer laag zijn. Deze vaste kosten moeten door commerciele televisiestations worden
terugverdiend met advertentie-inkomsten.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)