Kinderen en pensioenen
De afname van het aantal jongeren en de stijging van het aantal ouderen in de
bevolkingssamenstelling zal ingrijpende gevolgen hebben voor zowel kinderbijslag als
pensioenen. De relatie die vroeger bestond tussen het aantal kinderen en een verzorgde
oude dag is door het stelsel van sociale zekerheid verbroken. De positieve
maatschappelijke gevolgen van het ‘nemen’ van kinderen worden in de huidige
kinderbijslagregeling onvoldoende onderkend. Verhoging van de overheidsbijdrage aan
de financiele lasten van het hebben van kinderen is gewenst ten einde het kindertal te
verhogen, waardoor de financiering van de pensioenvoorziening kan worden veiliggesteld
DR. C. PETERSEN*
Inleiding
Demografische vooruitberekeningen voor de komende
decennia wijzen bij een ongeveer constant blijvende totale bevolkingsomvang op enerzijds een aanzienlijke vermindering van het aantal jeugdigen en anderzijds een sterke
stijging van het aantal ouderen. Deze ontwikkelingen kunnen onder andere belangrijke implicaties hebben voor het
stelsel van sociale zekerheid, met name voor de z.g. demografische regelingen. In deze bijdrage zal ingegaan worden op een aantal mogelijke consequenties voor en relaties met de kinderbijslagregeling (AKW) en ouderdomsvoorziening (AOW). Hierbij zal ook worden ingegaan op het
onderscheid van sociale zekerheid als doelstelling en sociale zekerheid als instrument, met name gericht op de demografische ontwikkeling.
De opbouw van deze bijdrage is verder als volgt. In de
volgende paragraaf zal kort de ontwikkeling van de inkomensoverdrachten tussen generaties geschetst worden.
Daarna zal een kader ontwikkeld worden waarbinnen de
relaties tussen sociale zekerheid, demografische factoren
en overige factoren geanalyseerd kunnen worden. Mede
op basis hiervan zal in de daarop volgende paragraaf worden ingegaan op mogelijke toekomstige ontwikkelingen.
De samenvatting en conclusies volgen in de laatste paragraaf.
Overdrachten tussen generaties
Tot aan het begin van deze eeuw vond de zorg van de
ene generatie voor de andere generatie voornamelijk
plaats via overdrachten in natura op vrijwillige basis. In figuur 1 is een en ander schematised weergegeven.
De actieve generatie met ouders en/of kinderen, in f iguur
1 generatie B1, zorgde in familieverband voor de nog niet
(generatie A1) en niet meer economisch actieve generatie
(generatie C1).
Enkele kenmerken van deze zorg voor waren:
190
Figuur 1. Generaties en ‘zorg’, 1900
A2
Leeftijd
C2
1 0 – 20
65-75 jaar
– de zorg voor de niet meer actieve oudere generatie vond
doorgaans ook plaats in natura, zoals door het verstrekken van huisvesting en voeding;
– de leeftijdsgrenzen tussen de verschillende generaties
waren niet of slechts vaag geinstitutionaliseerd door
leerplicht of pensioengerechtigde leeftijden. De leeftijdsafbakening tussen generaties in termen van verzorging
hadden derhalve zeer brede marges;
– de zorg vond plaats op micro-niveau in familieverband.
Indien men als actieve generatie geen kinderen of ouders ‘te zijnen laste’ had (generatie B2), behoefde men
ook niet verplicht bij te dragen in de kosten van ‘andermans’ zorg;
– kinderen werden mede gezien als investering, dat wil
zeggen als voorziening voor de oude dag. Er was sprake van een impliciet contract tussen generaties: alsjij nu
voor mij zorgt, zorg ik later voor jou;
– niet-actieve generaties die niet ondersteund werden
door een actieve generatie (A2 en C2) waren afhankelijk van vrijwillige bijdragen van zorgverlenende instanties, de z.g. charitas.
In de loop van deze eeuw is dit beeld aanzienlijk veranderd. Er zijn geleidelijk vele wettelijke voorzieningen tot
* Zelfstandig economisch en financieel consultant (Petersen-Consult) en verbonden aan de Universiteit Twente, Faculteit Bestuurskunde. Dit artikel is gebaseerd op een bijdrage voor het jubileumcongres van de Nederlandse Vereniging voor Demografie, 18-19
november 1988.
Figuur 3. AKW, AOW en beinvloedende variabelen
Figuur 2. Generaties en ‘zorg’, 1989
Generatie
Leeftijd
A1
^_____
,_____
C1
C2
B1
A2
B2
18-26
•->
Vrijwillige zorg
-»
65 jaar
Verplichte zorg
stand gekomen voor de ‘zorg’ voor nog niet of niet meer
actieve generates. Deze voorzieningen betreffen een
breed terrein, varierend van directe inkomensoverdrachten
tot zorg in natura, zoals huisvesting (bij voorbeeld bejaarden- en verpleegtehuizen). In het vervolg van ons betoog
zullen wij ons beperken tot de verplichte inkomensoverdrachten, met name tot de AKW en de AOW.
De AKW (Algemene Kinderbijslagwet) geeft een, van
leeftijd en aantal kinderen afhankelijke, bijdrage in de kosten van kinderen. De AOW (Algemene Ouderdomswet)
biedt een vaste, in principe op het minimumniveau kbstendekkende, uitkering aan personen van 65 jaar en ouder.
In figuur 2 is de huidige situatie schematisch weergegeven. Er vindt een verplichte inkomensoverdracht plaats van
de actieve generatie (B1 en B2) aan de nog niet en niet
meer actieve generaties.
Enkele kenmerken van deze overdracht zijn:
– er is sprake van gedwongen solidariteit: actieven die zelf
geen kinderen of ouders (meer) hebben (B2) dragen bij
aan de bekostiging van de inkomensoverdracht aan
niet-actieve generaties;
– de inkomensoverdracht aan de niet meer actieve generatie (C1 en C2) is, op het minimumniveau, kostendekkend;
– de inkomensoverdracht aan de nog niet actieve generatie met ouders (A1) is slechts voor een (beperkt) deel
kostendekkend, met als implicate dat de actieve generatie met kinderen (B1) zowel via verplichte heffingen als
‘vrijwillig’ zorgt voor de nog niet actieve generatie A1;
– de inkomensoverdracht aan de nog niet actieve generatie zonder ouders (A2) is, min of meer, kostendekkend
(wezenpensioen);
– het investeringsmotief voor het krijgen van kinderen is
weggevallen, daar niet meer actieven zonder kinderen
(C2) dezelfde inkomensgarantie voor de oude dag hebben als niet meer actieven met kinderen (C1).
Samenvattend kan de ontwikkeling van de inkomensoverdrachten tussen generaties op micro-niveau in deze
eeuw als volgt gekenschetst worden: de band tussen f inanciele lasten (het grootbrengen) en financiele lusten van kinderen (een verzorgde oude dag) is als gevolg van de invoering van de AKW en AOW grotendeels doorgesneden.
AKW, AOW en demografische ontwikkeling
In de vorige paragraaf is kort de ontwikkeling van de inkomensoverdracht tussen generaties geschetst. De verschillende elementen van deze ontwikkeling zullen nu in
een samenhangend analysekader geplaatst worden. Uitgangspunt hierbij vormt figuur 3.
In figuur 3, die voortbouwt op een elders ontwikkeld analysekader inzake de structuur van de inkomensvoorzieningen voor ouderen1, is een aantal belangrijke variabelen en
relaties weergegeven. De door de ononderbroken lijnen
weergegeven relaties zullen hieronder kort worden behandeld. De relaties weergegeven door de onderbroken lijnen
ESB 22-2-1989
zullen buiten beschouwing blijven. Het startpunt vormt het
geboortencijfer. Het ‘nemen’ van kinderen is, gewoonlijk,
het resultaat van een bewuste keuze. Hierbij vindt, doorgaans impliciet, zoals bij elke andere beslissing een afweging plaats van Voors en tegens’. Deze Voors en tegens’
laten zich indelen in twee categorieen: materiele en immateriele. Het saldoresultaat bepaalt of men wel of geen kind
‘neemt’.
Een van de bepalende factoren bij de afweging van de
materiele lasten en baten vormt de tegemoetkoming in de
kosten van kinderen in de vorm van kinderbijslag. Het niveau en de structuur hiervan worden beTnvloed door economische factoren, zoals de gewenste hoogte van de collectieve lasten, en maatschappelijke en ideologische factoren, zoals de visie op de gewenste gezinsgrootte. Daarnaast worden de kosten van kinderen onder meer beTnvloed door de overwegend collectief vastgestelde niveaus
van retributies voor kinderopvang, opleiding (school- en
collegegeld) en factoren als (doorbetaald) ouderschapsverlof. Deze elementen worden eveneens bepaald door
economische, maatschappelijke en politieke factoren.
Het geboortencijfer beTnvloedt direct de demografische
ontwikkeling. Deze beTnvloedt, op termijn, weer mede de
economische ontwikkeling door onder andere het aantal
(potentieel) actieven en de innovatiebereidheid. Voorts
hangt het aantal gepensioneerden af van de demografische ontwikkeling. Gezamenlijk beTnvloeden economische, maatschappelijke en politieke factoren, zoals het
wenselijk geachte niveau van de collectieve lasten en het
gewicht van de gepensioneerden op de kiezersmarkt, de
structuur van de oudedagsvoorziening.
Wat is nu de feitelijke rol van de AKW en AOW in het geheel van relaties? De rol van de AKW hangt af van het gedeelte van de materiele kosten dat voor het grootbrengen
van kinderen door de AKW wordt gedekt. Deze kosten bestaan uit twee componenten: de onderhoudskosten (voeding, kleding en dergelijke) en de verzorgingskosten (de
bestede tijd aan opvoeding en dergelijke)2. De omvang van
deze kostencomponenten hangt af van een aantal factoren, zoals leeftijd en aantal van de kinderen, en inkomen
en opleiding van de ouders.
Verschillende onderzoeksresultaten wijzen uit dat de onderhoudskosten per kind minimaal / 4.000 pec jaar bedragen3. Als indicatie dat dit een minimumschatting is, kan het
gegeven dienen dat het wezenpensioen uit hoofde van de
1. Zie C. Petersen, Het inkomen van morgen, ESB, 18 mei 1988,
biz. 476-480.
2. Zie bij voorbeeld H.A. Pott-Buter en W.J.N. Groot, Kosten van
kinderen, een overzicht, Nederlandse Gezinsraad, 1987.
3. Zie bij voorbeeld H.A. Pott-Buter en W.J.N. Groot, op.cit.; R.M.A.
Jansweyer, De kosten en opbrengsten van kinderen en huisvrouwen, ESB, 14 mei 1986, biz. 485-489; A.A.M.W. van Gessel-Da-
bekousen en H.M.N. Diederen, Kosten van kinderen, CBS,1981.
191
AWW (Algemene Weduwen- en Wezenwet) afhankelijk
van de leeftijd van de wees / 4.500 a / 9.000 per jaar bedraagt. De bepaling van de omvang van de verzorgingskosten hangt in sterke mate af van de gehanteerde onderzoeksmethode (outputmethode: waarde van de geproduceerde opvoeding; inputmethode: waarde van het aantal in
de opvoeding gestoken uren; opportunity-kostenmethode:
de waarde van het door het opvoeden misgelopen inkomen). Conservatieve schattingen (volgens de inputmethode) wijzen op verzorgingskosten van minimaal / 2.000 per
jaar. Schattingen volgens de opportunity-kostenmethode
komen, vanzelfsprekend, aanzienlijk hoger uit, namelijk minimaal / 7.000 a / 8.000 per jaar. Dit bedrag kan oplopen
tot een veelvoud hiervan bij volledige terugtrekking van de
arbeidsmarkt van hoger opgeleiden4.
De gemiddelde kinderbijslaguitkering is nog geen
/ 1.600 per jaar5 per kind. Maximaal dekt de AKW derhalve ca. 25% van de materiele kosten van kinderen6. Uitgaande van de opportunity-kostenmethode is dit percentage maximaal ca. 15%7.
Gezien de relatief geringe bijdrage van de AKW in de ten
laste van de ouders komende kosten van kinderen mag
aangenomen worden dat de huidige AKW-uitkering niet of
nauwelijks van invloed is op de beslissing om wel of geen
kinderen te nemen.
Bij de AOW is er geen sprake van een keuze: men wordt
65 jaar en verwerft recht op een uitkering. Wel bestaat er
een keuze wat betreft de financieringswijze: kapitaaldekking (elke generatie betaalt zijn eigen ouderdomsuitkeringen) of omslagstelsel (de opeenvolgende generaties betalen voor elkaar). Bij de AOW is gekozen voor het omslagstelsel. De werkenden betalen de uitkering van de niet
meer actieve generatie. Hierbij is sprake van een z.g. impliciet contract: de huidige generatie werkenden rekent er
op dat de volgende generatie werkenden haar AOW-uitkering zal betalen. Eis is hierbij dat de volgende generatie
werkenden daartoe voldoende bereidheid en economische
draagkracht zal hebben. Een van de voorwaarden hiervoor
is dat die generatie een voldoende omvang heeft, met andere woorden dat de huidige generatie zorgt voor voldoende nageslacht. Dit betekent dat de relatie tussen lasten en
lusten van kinderen die door het stelsel van sociale zekerheid op micro-niveau is doorbroken, op macro-niveau nog
onverminderd van kracht is.
Toekomstige ontwikkelingen
Prognoses wijzen uit dat in de loop van de volgende
eeuw, in ca. 2030, bij voortzetting van de huidige trendmatige ontwikkeling van het geboortencijfer de verhouding
tussen het aantal 65-plussers en (potentieel) actieven ongeveer zal verdubbelen. Het draagvlak voor de financiering
van de AOW zal daarmee ernstig onder druk komen te
staan. Indien men het relatieve welvaartsniveau van de
toekomstige AOW-ers wenst te handhaven, zal de AOWpremie bijna dienen te verdubbelen, van de huidige 11,5%
naar 20 a 24%. Handhaving van het huidige premiepercentage betekent dat de relatieve welvaartspositie van AOWuitkeringsgerechtigden bijna gehalveerd zal moeten worden8. Waarschijnlijk zullen er voor het zover is aanpassingen plaatsvinden. Drastische voorzetten hiertoe zijn reeds
gedaan, zoals suggesties tot verlaging van de AOW-uitkering voor ongehuwden van 70% tot 50% van het minimumloon9. Gegeven de verschillende elkaar soms tegenwerkende factoren die van invloed zijn op de toekomstige
structuur van de AOW, liggen veranderingen als optrekking
van de pensioengerechtigde leeftijd en het inkomensafhankelijk maken van de AOW-uitkering10 meer voor de
hand. Een alternatief voor dergelijke veranderingen zou
192
zijn om, zoals reeds eerder naar voren is gebracht, de
AOW-financiering, gedeeltelijk, op fondsvorming te baseren. Dit alternatief is des te aantrekkelijker indien bedacht
wordt dat het rendement van een kapitaaldekkingsstelsel
versus een omslagstelsel bepaald wordt door b + g ten opzichte van r, de z.g. Aaron-conditie. Indien de som van bevolkingsgroei (b) en economische groei (g) kleiner is dan
de reele rente (r), dan is het individuele rendement op de
betaalde premies in een kapitaaldekkingsstelsel groterdan
in een omslagstelsel, en omgekeerd indien b + g groter is
dan r. Indien nu de bevolkingsgroei nihil is, of wellicht zelfs
negatief wordt, neemt de waarschijnlijkheid toe dat de onder een systeem van fondsvorming betaalde premies een
hoger rendement zullen opleveren dan onder een omslagstelsel.
De AKW-lasten zullen als gevolg van het afnemende
aantal kinderen een tegenovergesteld beeld van de AOWlastenontwikkeling laten zien, namelijk een forse daling. Nu
is het een bekend feit dat het voorspellen van het geboortencijfer een hachelijke aangelegenheid is, daar (nog) onvoldoende zicht bestaat op het geheel van factoren dat het
geboortencijfer be’invloedt. Onderzoeksresultaten vanuit
vooral de economische invalshoek wijzen er evenwel op
dat met het stijgen van het inkomen het aantal kinderen afneemt. De inkomenselasticiteit van het kindertal11 is dus
negatief. De verklaring hiervoor is dat met het stijgen van
het inkomen de kosten van kinderen sneller stijgen dan het
inkomen zelf. Met het stijgen van het inkomen en van het
opleidingsniveau kunnen met name de opportunity-kosten
van de verzorging een steeds grotere rol gaan spelen. Gezien de voorziene economische groei en de ontwikkeling
van het gemiddelde opleidingsniveau van met name vrouwen, lijkt het waarschijnlijk dat de opportunity-kosten een
steeds belangrijkere rol zullen gaan spelen. Daarbij komt
dat juist ook vanwege de demografische ontwikkeling de
arbeidsmarkt de komende decennia aanzienlijk zal verkrappen. Het een en ander heeft tot consequentie dat zowel de wens als de mogelijkheid tot het verrichten van
(goed) betaalde arbeid door vrouwen waarschijnlijk verder
zal toenemen, waardoor de indirecte kosten van kinderen
stijgen. Dit kan wellicht een additionele druk op het geboortencijfer gaan uitoefenen, hetgeen zou impliceren dat de
huidige demografische vooruitberekeningen structureel
beschouwd nog te optimistisch zijn12.
Wanneer nu de verschillende ontwikkelingen in een samenvattend perspectief worden beschouwd, rijst het volgende beeld op: enerzijds een laag, wellicht in de toekomst nog
verder afnemend geboortencijfer, hetgeen een negatief effect heeft op de toekomstige economische draagkracht, anderzijds een groeiende categorie gepensioneerden die juist
een extra beroep zal doen op dit economische draagvlak.
Aanvullend zij opgemerkt dat de spanning in de nabije toe4. Zie noot 3.
5. Totale AKW-uitkering in 1988 is ca. / 5,7 mrd. en het totale aantal AKW-gerechtigde kinderen 3,6 mln.
6. / 1600 / (/ 4000 + / 2000) x 100%.
7. / 1600 / (/ 4000 + / 7000) x 100%.
8. Zie F.A.J. van den Bosch, P.J.C. van Eekelen en C. Petersen,
De toekomst van de AOW: verdubbeling van de premies of halvering van de uitkeringen?, ESB, 16 november 1983, biz. 1052-1058.
9. Dit is een van de suggesties van de Commissie Financiering
Oudedagsvoorzieningen (de Commissie-Drees) in het rapport Ge-
spiegeld in de tijd, Den Haag, 1987. Zie voor een reactie hierop
C. Petersen, De AOW in de toekomst, ESB, 9 maart 1988, biz.
264-266.
10. Zie C. Petersen, op. cit, 1988.
11. Zie onder andere J. J. Siegers, Economische verklaringen van
het kindertal, in: Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor
de staathuishoudkunde, Demografische veranderingen en economische ontwikkelingen, 1987.
12. Zie ook G.A.B. Prinking, Vruchtbaarheid en overheidsbeleid:
een problematische relatie, in: G.A.B. Prinking en J.H.M. Nelissen
(red.), Het kind als keuze, demografische ontwikkelingen in Nederiand, Den Haag, 1988.
komsttussen het economische draagvlak en het beroep hierop nog versterkt zal kunnen worden door parallel lopende
ontwikkelingen. Genoemd kan worden dat de materiele collectieve investeringen ter versterking van de (toekomstige)
infrastructuur in de afgelopen decennia bijna gehalveerd zijn,
namelijk van 3,2% van het nationaal inkomen in 1955 tot
1,7% momenteel. Daarnaast zal de vergrijzing ook op andere terreinen dan de AOW tot een aanzienlijke stijging leiden
van de uitgaven, zoals op het terrein van de gezondheidszorg13. Hierboven is al opgemerkt dat fondsvorming voor de
AOW een bijdrage zou kunnen zijn tot het voorkomen van
problemen. Elke generatie draait op voor (een deel van) zijn
eigen lasten. Hierdoor zou de eertijds bestaande relatie op
micro-niveau tussen lusten en lasten, zij het op een andere
wijze dan weleer, weer deels hersteld worden. Gedeeltelijk,
omdat ook bij volledige fondsvorming het feit blijft dat de consumptie van de groeiende generatie niet meer actieven geproduceerd zal dienen te worden door de relatief kleine generatie jongeren.
In lijn met de hiervoor genoemde Aaron-conditie zou bevolkingsgroei een voor de hand liggend alternatief voor
fondsvorming kunnen zijn. Dit betekent stimulering van het
geboortencijfer. Uit het voorgaande vloeit logisch voort dat
beTnvloeding van de materiele lasten-batenverhouding van
het krijgen van kinderen aangrijpingspunt zou kunnen zijn.
De ervaring in andere landen, bij voorbeeld in Frankrijk en
de Oosteuropese landen, leert dat hierop gerichte maatregelen naar het zich laat waarnemen doorgaans slechts een
beperkt effect hebben14. In verhouding tot de totale kosten
van kinderen voor de ouders betreft het in het algemeen
slechts marginale veranderingen . De les die hieruit getrokken kan worden is dat uitsluitend substantiele verbeteringen van de lasten-batenverhouding tot (blijvend) resultaat
kunnen leiden.
Ons hier beperkend tot de AKW, zou een forse verhoging van de kinderbijslaguitkering voor de hand liggen.
Voorshands zou volledige dekking van de minimale onderhoudskosten, gemiddeld / 4.000 per kind per jaar, door de
AKWhetstreven kunnen zijn. Op de ouders blijven dan nog
de doorgaans aanzienlijk hogere verzorgingskosten rusten. Uitbreiding van de gemiddelde AKW-uitkering tot het
genoemde niveau zou een lastenverhoging betekenen van
de huidige bijna / 6 mrd. tot ca / 14 mrd. Bij deze lastenverhoging dient bedacht te worden dat kinderen, naast de
vanzelfsprekende persoonlijke betekenis voor de ouders,
veel kenmerken hebben van een collectief investeringsgoed, met naast enkele negatieve effecten ook vele positieve externe effecten. De vraag is hoe groot deze positieve externe effecten zijn. De uitwerking van deze vraag is
vanwege vele toerekeningsproblemen, zoals individuele
resp. collectieve baten van onderwijs, complex. Ons beperkend tot de externe effecten voor de AOW kan de vraag
ook anders geformuleerd worden: wat zijn de additionele
kosten van het alternatief om de financiering van de AOW
in de toekomst veilig te stellen door fondsvorming? Uit eerder verricht onderzoek blijkt dat deze kosten in de opbouwfase van kapitaaldekking ca. / 10 mrd. per jaar extra bedragen15.
Indien de forse verhoging van de AKW-uitkering er toe
zou leiden dat via een hoger geboortencijfer het premiepercentage AOW min of meer constant zou kunnen blijven,
dan zou verhoging van de AKW-uitkering – kosten ca. / 8
mrd. – voordeliger zijn dan fondsvorming in de AOW – kosten ca. /10 mrd. Onzeker is uiteraard of de verhoging van
de AKW-uitkering inderdaad hetbeoogde effect volledig zal
bewerkstelligen. Ook andere ‘kindvriendelijke’ maatregelen zullen gestalte dienen te krijgen, zoals uitbreiding van
ouderschapsverlof16. Opgemerkt kan verder worden dat
Nederland in Europa op dit terrein achterloopt, evenals
trouwens wat betreft het niveau van de kinderbijslag17. Dit
nog te weinig belichte punt zou in het kader van ‘Europa
22-2-1989
1992′ een extra impuls dienen te zijn tot een kindvriendelijker beleid en daarmee tot investeren in de toekomst.
Of zullen wij uiteindelijk het Franse voorbeeld dienen te
volgen en de pensioenuitkering mede afhankelijk moeten
maken van het aantal kinderen dat men heeft grootgebracht18? Of het voorbeeld van Tsjechoslowakije, waar de
pensioengerechtigde leeftijd voor vrouwen afhankelijk is
van het aantal kinderen19? In deze landen wordt een directe relatie gelegd tussen de pensioenvoorziening en het
grootbrengen van kinderen. Minder vergaande, maar in essentie vergelijkbare relaties bestaan overigens in vele andere landen. Een veel voorkomend verschijnsel is bij voorbeeld dat (een aantal) jaren die besteed zijn aan de opvoeding van kinderen meetellen voor de pensioenopbouw en
het niveau van de pensioenuitkering verhogen . Dergelijke relaties impliceren een positieve discriminatie van gepensioneerden die kinderen hebben grootgebracht. Meer
voor de hand liggend lijkt evenwel om de uit welvaartseconomisch oogpunt negatieve discriminatie van gezinnen
met kinderen (ceteris paribus is de welvaart zonder kinderen hoger) op te heffen. Bovendien zal dit effectiever zijn
ter bevordering van het geboortencijfer, daar de betekenis
van het uitzicht op een hoger pensioen vanwege de doorgaans beperkte tijdshorizon gering zal zijn. Anders gesteld,
in de leeftijdsfase dat men staat voor de keuze van wel of
geen kinderen, zal men gewoonlijk nog weinig waarde toekennen aan eventuele extra pensioenfaciliteiten.
Verhoging van de AKW-uitkering tot een minimum onderhoudskostendekkend niveau met als oogmerk bevordering
van het geboortencijfer impliceert een toevoeging aan het
stelsel van sociale zekerheid als instrument. Maar, het zij benadrukt, er is ook geheel los hiervan een goede reden om
het niveau van de AKW aan te passen, namelijk het hierboven reeds gesignaleerde verschil in welvaartspositie tussen
gezinnen met en zonder kinderen. Dit betekent uitbreiding
van de doelstellingen van het stelsel van sociale zekerheid
met de doelstelling om welvaartsverschillen tussen gezinnen
met en zonder kinderen op te heffen dan wel te verkleinen.
In het kader van de AKW als instrument past, verwijzend
naar figuur 3, nog een laatste opmerking. Het niveau en de
structuur van de AKW staan in hun algemeenheid onder invloed van economische, maatschappelijke en politiekefactoren. Met de overheveling van de financiering van de AKW
per 1 januari 1989 uit de premiesfeer naar de algemene
middelen, zal de invloed van politieke factoren toenemen.
Uiteraard is het structurele toekomstige effect hiervan onzeker. Doch gevreesd moet worden datde AKW, indien niet
ook in de politiek het besef doorbreekt dat investeren in de
toekomst ook investeren in kinderen betekent, in de concurrentieslag met andere overheidsuitgaven wellicht ‘het
kind van de rekening’ zal worden.
13. Zie C. Petersen en RB. Boorsma, Financiering gezondheidszorg en demografische ontwikkeling, in: Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Demografische
veranderingen en economische ontwikkelingen, 1987.
14. Zie bij voorbeeld D. J. van de Kaa, Europe’s second demographic transition, Population Bulletin, 1987, nr. 1.
15. Zie F.A.J. van den Bosch, P.J.C. van Eekelen en C. Petersen,
op. cit.
16. Zie ook G.A.B. Prinking, Van laissez-faire tot interventie: pleidooi voor een actief bevolkingsbeleid, Demos, 1987, nr. 6, en
G.A.B. Prinking, 1988, op. cit.
17. Zie B. Nijland, Kinderen en draagkracht, een Internationale
vergelijking, Utrecht, 1987.
18. Het, evenals in Nederland via het omslagstelsel gefinancierde, basispensioen in Frankrijk wordt met 10% verhoogd indien
men tenminste drie kinderen heeft grootgebracht. Zie A guide to
pensions in Western-Europe, Croydpn, 1988.
19. In Tsjechoslowakije is de pensioengerechtigde leeftijd voor
vrouwen afhankelijk van het aantal kinderen, varierend van 53 jaar
(vijf of meer kinderen) tot 57 jaar (geen kinderen). Zie D.J. van de
Kaa, pp.cit.
20. Zie Comparative tables of the social security schemes in the
member states of the European Communities, EG, 1988.
Samenvatting en conclusies
Tot aan het begin van deze eeuw vond de zorg van generaties voor elkaar voornamelijk plaats in familieverband.
De actieve generatie zorgde op vrijwillige basis zowel voor
de nog niet als voor de niet meer actieve generatie. Een
van de kenmerken hiervan was dat kinderen mede werden
gezien als investering voor een verzorgde oude dag. Er bestond derhalve op microniveau een relatie tussen financiele lasten (het grootbrengen) en lusten (de verzorgde oude
dag) van kinderen. Deze relatie is door de opbouw van het
stelsel van sociale zekerheid doorbroken. De kinderbijslaguitkering bedraagt slechts een relatief gering deel, maximaal 15 a 25%, van de totale onderhouds- en verzorgingskosten van kinderen (minimaal / 6.000 a / 12.000). De
basispensioenuitkering (AOW) daarentegen is, op minimumniveau, kostendekkend. De lasten van kinderen voor
de ouders zijn grotendeels gebleven, terwijl de financiele
lusten tot nul zijn gereduceerd. Vanwege de financieringswijze van de AOW via een omslagstelsel is evenwel op macro-niveau de financiele relatie tussen opeenvolgende generaties volledig intact gebleven. Want volgens het omslagstelsel betalen de huidige actieven de uitkeringen van
de niet meer actieven. Daarbij is er als voorheen sprake
van een impliciet contract. Men vertrouwt erop dat de toekomstige generatie actieven de bereidheid en de mogelijkheid zal hebben om voor de dan niet meer actieve generatie te zorgen. Als gevolg van de in de komende decennia
voorziene ontgroening en vergrijzing staat de kans dat dit
generatiecontract onverkort zal (kunnen) worden nagekomen onder druk.
Als bijdrage tot de oplossing voor dit dilemma zijn twee
mogelijkheden behandeld:
– de huidige generatie actieven gaat mede fondsen vormen voor de veiligstelling van de eigen toekomstige
AOW. De kosten hiervan zijn ca. / 10 mrd. per jaar;
– het geboortencijfer wordt bevorderd door de financiele
lasten van kinderen minder eenzijdig op de ouders te
leggen door het optrekken van de AKW-uitkering tot de
minimale onderhoudskosten, ca. / 4.000 per jaar. De
kosten hiervan bedragen ca. / 8 mrd. per jaar (de doorgaans veel hogere en in de toekomst nog stijgende verzorgingskosten blijven dan nog voor rekening van de ouders).
Aangegeven is dat vanwege verscheidene motieven,
zoals uit het oogpunt van financiele discriminatie, ‘Europa
1992′, investeren in de toekomst, en de mate van zekerstelling van toekomstige AOW-aanspraken de tweede mogelijkheid de voorkeur verdient. Dit alternatief is de kosten
waard, mede om situaties als in Frankrijk en andere landen
te vermijden, waar het niveau van de pensioenuitkering afhangt van het aantal grootgebrachte kinderen. De situatie
zoals die was tot aan het begin van deze eeuw zou dan
weer hersteld worden: een directe relatie tussen financiele
lusten en lasten van kinderen op micro-niveau.
C. Petersen