Kapitaaldienst en gulden
financieringsregel
Invoering van de kapitaaldienst zou kunnen afspringen op praktische
moeilijkheden rond de afbakening van kapitaaluitgaven en de overgangsproblematiek. Het zou echter jammer zijn als daarmee ook de
gulden financieringsregel van het toneel zou verdwijnen.
In een vorig nummer van ESB hebben Hoogteijling en Vrancken een samenvatting1 gepresenteerd van het
door het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven samengestelde rapport over een eventuele invoering van een kapitaaldienst voor de
rijksbegroting2. Aangezien sommige
aspecten in het rapport uiteraard uitvoeriger aan de orde komen, wordt
in de volgende reactie zowel op het
rapport als op het artikel ingegaan.
ke uitgaven zouden daarom niet op
de kapitaaldienst moeten worden opgenomen. Beter lijkt het om voorlopig een zo beperkt mogelijke definitie van de investeringen te hanteren,
bij voorbeeld die uit de Nationale Rekeningen. Voor zover aan bepaalde
keuzes niet valt te ontkomen lijkt het
niet onverstandig in eerste instantie
voor een niet al te ruime afbakening
te kiezen en hiermee eerst eens ervaring op te doen.
Afbakening van uitgaven
Begrotingsnormering
Wat de afbakening van de uitgaven
op de kapitaaldienst betreft vermelden de auteurs dat bepaalde uitgaven die in strikte zin geen investeringsuitgaven zijn maar wel een
duurzaam nut hebben (zoals bepaalde onderwijsuitgaven of personele
uitgaven voor bodemsanering), mogelijk op de kapitaaldienst kunnen
worden opgenomen, mils een eenduidige en limitatieve opsomming
plaats heeft. Hierbij is op te merken
dat bij invoering van een kapitaaldienst de afbakening in de praktijk
van groot belang is, want door uitgaven van het predikaat ‘kapitaaluitgaven’ te voorzien mag er bij een kapitaaldienst annex gulden financieringsregel voor worden geleend.
Staat men toe dat personele uitgaven
voor bodemsanering of bepaalde onderwijsuitgaven op de kapitaaldienst
mogen worden opgenomen omdat
het nut zich over een langere periode uitstrekt, dan kan de neiging ontstaan steeds meer van dit type uitgaven op de kapitaaldienst op te
nemen. Een limitatieve opsomming,
ook als die in de wet is vastgelegd,
zal een zeker ‘oneigenlijk gebruik’
niet altijd kunnen voorkomen, aangezien de grenzen in de praktijk vaak
moeilijk zijn te trekken. Het is niet
uitgesloten dat men dan op een hellend vlak komt, waarbij vluchtwegen
kunnen worden ingeslagen en de
budgetdiscipline verzwakt. Dergelij-
Een volgend belangrijk punt is de begrotingsnormering. Om te voorkomen dat de gulden financieringsregel
pro-cyclisch werkt, stellen de auteurs
voor de regel niet jaarlijks maar ‘structureel’ toe te passen. Het rapport zelf
plaatst bij dit voorstel al de nodige
vraagtekens: de structurele economische groei is moeilijk te bepalen, zodat hier uit een oogpunt van budgetdiscipline belangrijke risico’s liggen
(biz. 9, 34). Hiermee kan men het
eens zijn: een berekening van de conjuncturele component in het saldo op
de gewone dienst bevat onvermijdelijk arbitraire elementen, wat de mogelijkheid tot het inslaan van vluchtwegen kan vergroten. Immers, in welke
mate is een gesignaleerde omslag van
een evenwicht op de gewone dienst
naar een tekort, aan de conjunctuur
toe te schrijven? Een oplossing zou
kunnen zijn dat een tekort op de gewone dienst uitsluitend toelaatbaar is
voor zover dit aantoonbaar het gevolg is van belastinguitval of van endogene stijging van werkloosheidsuitkeringen, en dit tevoren uitdrukkelijk
aan een termijn te binden, maar ook
een maximale afwijking af te spreken.
Aldus voorkomt men dat tekorten op
de gewone dienst al te hoog oplopen
en dat het kweken van compenserende overschotten op de lange baan
wordt geschoven.
Om te voorkomen dat bij een norm
voor de sluitende gewone dienst de
ESB 13-3-1991
kapitaaluitgaven – en daarmee het financieringstekort – op korte termijn
te sterk stijgen, bevelen de auteurs
een (aanvullende) tekortnorm voor
de kapitaaldienst aan3. Hierbij is op
te merken dat bij een volgroeid systeem van een gewone dienst en kapitaaldienst, de rente en afschrijving
een beperking vormen voor een te
sterke expansie van de kapitaaluitgaven. Ook als de gulden financieringsregel wordt nageleefd zal dit evenwel waarschijnlijk niet voldoende
zijn om het totaal der uitgaven (lopende uitgaven en kapitaaluitgaven)
te beheersen. Voor het beleid op
middellange termijn lijkt het dan verstandig om een aanvullende norm te
hanteren, die betrekking heeft op
het totaal van de uitgaven of de lasten. Uit een oogpunt van eenvoud
en effectiviteit heeft een normering
van de totale uitgaven dan de voorkeur. Het voorstel van Hoogteijling
en Vrancken voor een tekortnorm
voor de kapitaaldienst zou dan zijn
te overwegen voor de overgangsfase
naar een kapitaaldienst, omdat in
deze fase de moeilijkheden en risico’s groter kunnen blijken dan aanvankelijk is ingeschat, wat via de
ene weg of de andere, waarschijnlijk
zijn neerslag zal vinden in een oplopen van het financieringstekort. Het
aanbrengen van een extra ‘zekering’
lijkt dan noodzakelijk.
Het rapport stelt ook de mogelijkheid aan de orde de kapitaaldienst
voor een beperkt aantal begrotingsonderdelen toe te passen en concludeert dat een dergelijke selectieve
toepassing geen criterium voor de
begrotingsnormering oplevert zodat
een integrale toepassing van de kapitaaldienst is te prefereren. Op dit
punt kan men het geheel met het
rapport eens zijn, deels overigens
om andere redenen. Bij een toepassing op onderdelen is de kans groot
dat allerlei financieringsconstructies
worden gekozen om aan de budgettaire klem te ontkomen. Wordt voor
een bepaald onderdeel van de begroting een kapitaaldienst-structuur toegestaan met financiering op de kapitaalmarkt, dan zal de verleiding
1. J.H. Hoogteijling en P.HJ. Vrancken,
De kapitaaldienst gewikt en gewogen,
ESB, 20februari 1991.
2. Wat maakt de dienst uit? Een analyse
van argumenten voor en tegen de invoering van een kapitaaldienst, Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 6l6, nr. 5.
3. In het rapport wordt een tekortnorm
voor de totale dienst genoemd (biz. 40).
Bij evenwicht op de gewone dienst komt
dit op hetzelfde neer.
fl-i
kunnen ontstaan de desbetreffende
uitgaven niet meer onder een norm
voor het financieringstekort te laten
vallen. Bij een toepassing van de kapitaaldienst op onderdelen zal men
derhalve op zijn minst duidelijk moeten stipuleren dat de desbetreffende
kapitaaluitgaven voor het genormeerde financieringstekort in aanmerking worden genomen. Nog beter lijkt het in het geheel niet aan
een selectieve toepassing van de kapitaaldienst te beginnen.
gangsfase in acht moeten nemen,
waarin een tekort op de gewone
dienst voor lief moet worden genomen. Dit zou dan echter wel in strikt
‘genormeerde’ stappen moeten worden afgebouwd. Een overgangsperiode van circa vijf jaar lijkt niet irreeel.
Al met al zou de overgangsproblematiek wel eens meer voeten in de aarde
kunnen hebben dan nu wordt voorgesteld. In het rapport had men een uitvoeriger analyse en een uitgebreider
draaiboek mogen verwachten.
Overgangsproblematiek
Gulden financieringsregel
Wat betreft de overgangsproblematiek kan men zich niet aan de indruk
onttrekken dat hierover in het artikel
en het rapport wat te lichtvaardig
wordt gedacht. (Deze problematiek
is “overkomelijk”, biz. 54 van het rapport). De auteurs geven in overweging alleen nieuwe kapitaaluitgaven
op de kapitaaldienst op te nemen,
zodat een kapitaaldienst-in-oprichting ontstaat. Hierbij zij center opgemerkt dat er dan wel het probleem is
van de verwerking van de afschrijvingen op deze nieuwe kapitaalgoederen. Omdat men met afschrijven nog
moet starten zullen de afschrijvingen
pas op het structurele niveau zijn als
de gemiddelde afschrijvingstermijn
(die enkele decennia lang kan zijn),
is verstreken. Door de naijlende afschrijvingen vertoont de kapitaaldienst dan langdurig een tekort dat
groter is dan het structured gewenste niveau: de voedingsbron vanuit
de afschrijvingen schiet immers nog
vele jaren te kort. Men zou dit kunnen oplossen door introductie van
een fictieve inhaalafschrijving, dat
In het rapport en het artikel komen
de auteurs tot de slotsom dat er goede argumenten zijn voor de invoering van een kapitaaldienst. Met
wil zeggen alsnog afschrijven op de
in gebruik zijnde kapitaalgoederen.
Hiermee belast men de gewone
dienst-in-oprichting, zodat hierop
een voldoende overschot moet zijn
gecreeerd, als pendant van het hoger dan structurele tekort op de kapitaaldienst. Op zich moet dit mogelijk
zijn, omdat ook op de gewone
dienst in oprichting de afschrijvingen het structurele niveau nog niet
hebben bereikt.
Een overgangsprobleem van een wat
andere aard is dat de gewone dienst
niet spoedig sluitend is te maken,
omdat de lopende uitgaven de lopende inkomsten nog verre overtreffen. Aldus bemoeilijkt de huidige
structuur van de collectieve uitgaven
(relatief hoge lopende uitgaven) de
overgang naar een gesplitste begroting. Indien men dan ook tot een gewone dienst/kapitaaldienstsysteem
wil overgaan, zal men een over-
klem wijst men crop dat er bij invoering van een kapitaaldienst aan bepaalde voorwaarden moet zijn voldaan, onder andere eenduidige
afbakening van de kapitaaluitgaven
en een goede overgangsregeling. Als
ook maar aan een van de voorwaarden niet is voldaan, moet invoering
van de kapitaaldienst niet plaatsvinden, zo stelt het rapport (biz. 12).
Deze conclusie kan worden onderschreven, maar hierbij past een belangrijke kanttekening. Het is mogelijk dat mede op grond van het niet
voldoen aan deze voorwaarden de
(volgende?) regering besluit dat een
formele splitsing in een gewone
dienst en een kapitaaldienst vooralsnog niet dient plaats te vinden. Dit
betekent evenwel nog niet dat daarr
om ook de achterliggende gedachte
van de gulden financieringsregel namelijk dat men slechts mag lenen
voor kapitaaluitgaven – geheel terzijde moet worden geschoven. Integendeel, het is denkbaar de huidige ongesplitste begroting te laten
voortbestaan, maar wel de gulden financieringsregel toe te passen zoals
ook door de Studiegroep Begrotingsruimte naar voren is gebracht . Men
behoeft dan niet over te gaan tot verregaande aanpassingen in de rijksadministratie, wel dient afbakening
van de kapitaaluitgaven en vaststelling van de afschrijvingen plaats te
vinden. Men verkrijgt dan een anker
voor de bepaling van het financieringstekort. Tevens vindt een betere
afweging tussen lopende uitgaven
en kapitaaluitgaven op macro-niveau plaats, echter niet bovendien
op micro-niveau, zoals bij de formeel gesplitste begroting.
Ook in het kader van de EMU wordt
de gulden financieringsregel als een
mogelijk geschikte regel ter voorkoming van excessieve begrotingste-
korten in de afzonderlijke lidstaten
genoemd, zonder dat van de nationale overheden wordt verlangd dat zij
tevens een splitsing van de begroting doorvoeren.
Het hanteren van de gulden financieringsregel zonder expliciete invoering van een kapitaaldienst zou vergeleken met de hedendaagse begrotingspraktijk al een verbetering betekenen, maar is toch een ‘second
best’-optie. In feite kan men het hanteren van de gulden financieringsregel bij een nog ongesplitste begroting, als een eerste opstap beschouwen naar een wel gesplitste begroting. Een tweede stap zou dan kunnen zijn dat, binnen de overeengekomen budgettaire normen, een
structuurwijziging binnen de collectieve uitgaven wordt aangebracht
die zodanig is dat de gewene dienst
sluitend is te maken. De derde stap
zou dan de overgang naar het systeem van een gewone dienst/kapitaaldienst kunnen zijn.
Besluit
In het rapport en het artikel wordt
de gulden financieringsregel al te nadrukkelijk in het kader geplaatst van
een expliciete invoering van een kapitaaldienst5. Niet uitgesloten is dat
het introduceren van de kapitaaldienst vanwege overgangs- en afbakeningsproblemen niet van de
grond komt en dat daarmee ook de
gulden financieringsregel als structurele begrotingsnorm uit de aandacht
verdwijnt. Dat zou zijn te betreuren,
want men laat dan de kans voorbijgaan om een anker te verkrijgen
voor de begrotingsnormering, juist
nu deze regel in het kader van de
EMU meer en meer aandacht krijgt.
Hantering van de gulden financieringsregel kan ook worden beschouwd als een eerste stap op weg
naar een systeem van een gewone
dienst/kapitaaldienst op de wat langere termijn.
P. Buitelaar
De auteur is werkzaam bij de Studiedienst van de Nederlandsche Bank. Deze
reactie is op persoonlijke titel geschreven.
4. Studiegroep Begrotingsruimte, Naar
gezonde overheidsfinancien, Achtste rapport, Tweede Kamer, vergaderjaar 19881989, 20995, nr. 1, biz. 5.
5. In het rapport zelf wordt weliswaar
een enkele keer (biz. 20/22) de mogelijkheid vermeld van toepassing van een gulden financieringsregel zonder gesplitste
begroting, maar bij de uiteindelijke afwegingen en conclusies speelt dit punt geen
rol meer.
aschrift
Net woord aan de politick
Het commentaar van Buitelaar op
onze analyse van argumenten voor
en tegen de herinvoering van een kapitaaldienst hebben wij met plezier
gelezen. Zijn reactie bestaat voor het
merendeel uit behartigenswaardige
opmerkingen die ook in ons artikel
en/of rapport staan verwoord. Buitelaars commentaar bevat daarnaast
enkele politieke stellingnames waarover te discussieren valt.
Buitelaar wil personele uitgaven die
een meerjarig, duurzaam nut hebben
“in eerste instantie” niet op de kapitaaldienst plaatsen, omdat hij vreest
dat door een dergelijke ruime afbakening van kapitaaluitgaven de budgetdiscipline zou verzwakken. Wij
hebben opgemerkt dat uit het oogpunt van een verbetering van de afweging van de overheidsuitgaven
een ruime afbakening de voorkeur
verdient, maar hebben in ons onderzoek tegelijkertijd de risico’s hiervan
onderkend. De handhaving van de
afbakening van kapitaaluitgaven is
naar onze mening uiteindelijk een
kwestie van politieke wil. Hoe minder vertrouwen men in wetgeving of
regels heeft, des te voorzichtiger
men zal moeten zijn; de wetenschap
geeft hierover geen uitsluitsel.
Buitelaar onderschrijft onze suggestie voor een aanvullende tekortnorm
voor de kapitaaldienst als extra waarborg voor de begrotingsbeheersing,
maar hij wil deze norm alleen voor
de overgangsfase gebruiken. Voor
de middellange termijn bepleit hij
een normering van de totale uitgaven. Het toepassen van een uitgavennorm in plaats van een tekortnorm is
een politieke keuze. Een tekortnorm
voor de kapitaaldienst is een afdoende extra waarborg voor begrotingsbeheersing. Een normering van de
totale uitgaven biedt die waarborg
eveneens, maar heeft daarnaast als
beleidsimplicatie dat er een grens
wordt gesteld aan de omvang van de
overheidsuitgaven.
Voorts deelt Buitelaar onze opvatting dat de kapitaaldienst niet selectief toegepast zou moeten worden.
Hij benadrukt dat de politick een selectieve kapitaaldienst zal kunnen
misbruiken, door de leningfinancie-
ESB 13-3-1991
ring voor die onderdelen van de
rijksdienst die een kapitaaldienst mogen hanteren, niet bij het financieringstekort op te tellen. Net zoals bij
de kwestie van de afbakening merken we op dat de angst voor dit gevaar omgekeerd evenredig is met
het vertrouwen in politieke besluitvorming. Hoe minder vertrouwen,
des te meer reden om een selectieve
kapitaaldienst af te wijzen.
Buitelaar stelt dat wij over het invoeringsvraagstuk van de kapitaaldienst
wat te lichtvaardig denken. Als een
kapitaaldienst, conform ons voorstel, alleen op nieuwe uitgaven
wordt toegepast, zal het enige tijd
duren alvorens de afschrijvingen
hun structurele niveau bereiken. Er
ontstaat daardoor geen extra financiele ruimte op de gewone dienst
omdat, zoals Buitelaar terecht opmerkt, aflossing dient plaats te vinden van de in het verleden toegepaste leningfinanciering. Buitelaar stelt
daarom voor fictieve inhaalafschrijvingen toe te passen op de in gebruik zijnde kapitaalgoederen.
Wij hebben ons ook rekenschap gegeven van dit overgangsprobleem
en komen met dezelfde oplossing.
Expliciet wordt door ons gepleit
voor een procedure voor de aflossing van de in het verleden opgebouwde schuld. Wij schrijven dat terrnijnen gesteld zouden moeten
worden aan de aflossing hiervan. Dit
betekent dat er een overschot gecreeerd zal moeten worden op de gewone dienst gedurende de overgangsperiode om langs die weg de
aflossingen te bekostigen en te komen tot een sanering van overheidsfinancien. In wezen komt dit overeen met het voorstel fictieve
afschrijvingen te hanteren.
Buitelaar besluit zijn commentaar
met de opmerking dat de gulden financieringsregel ook toegepast zou
kunnen worden zonder formele invoering van de kapitaaldienst. Deze
constatering hebben wij ook in het
rapport gedaan. Buitelaar wil dit
punt nog eens goed onder de aandacht brengen, omdat hij bang is dat
met een mogelijke afwijzing van de
kapitaaldienst door de politick, de
gulden financieringsregel eveneens
uit het vizier zou raken. Net als bij
de uitgavennorm, heeft Buitelaar natuurlijk het recht om een politick
pleidooi te houden; in dit geval voor
een stringente begrotingsnormering.
Op basis van ons onderzoek kan het
door Buitelaar gewenste draaiboek
worden gemaakt voor de herinvoering van de kapitaaldienst op de
rijksbegroting. Het opstellen van
zo’n draaiboek is vooral een kwestie
van het maken van beleidskeuzen:
het bepalen van de aflossingstermijnen voor de ‘oude schuld’, het afbakenen van de kapitaaluitgaven en
het vaststellen van een afschrijvingsregime. Vandaar dat wij ons ESB-artikel beeindigden met de opmerking
dat na de wetenschap nu het woord
is aan de politick.
Jan Hoogteijling
Peter Vrancken