Het zal slechts weinigen ontgaan zijn dat de afgelopen week de integrale evaluatie van de Participatiewet is verschenen, uitgevoerd door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Al vlak voor de start van deze wet in 2015 – toen nog onder kabinet Rutte II – werd een brede evaluatie aangekondigd, bestaande uit surveys onder de uitvoerende gemeenten, uitkeringsontvangers en – last but not least – werkgevers. Het SCP heeft de bevindingen van deze monitors gebruikt en aangevuld met eigen analyses, met als resultaat een lijvig rapport waaraan veel medewerkers een steentje hebben bijgedragen.
Het is te prijzen dat het ministerie destijds het SCP heeft verzocht de integrale evaluatie uit te voeren en deze daarbij veel vrijheid te gunnen. Het SCP heeft dit serieus opgepakt door veel onderzoekstijd en expertise te zetten en vrijwel alle onderdelen van de Participatiewet te bespreken: de decentralisatie van de Sociale Werkvoorziening (SW) en de Wajong naar gemeenten, het gebruik van de mogelijkheid om mensen in de bijstand een tegenprestatie te laten leveren door gemeenten en de inzet van nieuwe instrumenten zoals de loonkostensubsidie voor werkgevers die iemand met een ziekte of handicap in dienst nemen en de beschutte arbeidsplekken voor mensen met een lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking. Op basis van haar bevindingen komt SCP tot de hardvochtige conclusie dat de Participatiewet haar ambities nauwelijks heeft waargemaakt. Kranten en nieuwsbulletins pikten dit bericht dan ook gretig over.
Snelle conclusie
In alle berichtgeving heeft het mij enigszins verbaasd hoe eenvoudig de conclusie is getrokken dat de Participatiewet nu mislukt is. Wat bedoelt men daar eigenlijk mee, waaruit volgt dit? Welnu, kort gezegd lijkt de conclusie de optelsom van twee bevindingen. De eerste is dat gemeenten nauwelijks beleid voeren voor bijstandontvangers, ook voor de nieuwe groepen die eerst nog aanspraak zouden maken op de SW of de Wajong. Ga maar na: in 2018 waren er nog steeds niet veel meer dan dertigduizend bijstandontvangers met een (tijdelijke) loonkostensubsidie, beschut werk, participatieplaats of begeleid werk (zie pagina 205 van het rapport). Dat is circa 7,5 procent van de totale bijstandspopulatie. Kennelijk zijn veel instrumenten te ingewikkeld voor gebruik – ook als er werkgevers bij betrokken zijn – of zijn gemeenten niet bereid kosten te maken, hoewel zij besparingen op uitkeringen wanneer mensen aan het werk gaan toch in eigen zak mogen steken. Mogelijk speelt bij dit laatste een rol dat ook de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) en de Jeugdzorg om middelen van gemeenten vroegen. Hoe dan ook, gemeenten zijn niet zo actief als het gaat om de inzet van re-integratie.
De tweede observatie is dat de werkkansen van mensen in de bijstand nauwelijks veranderd zijn – het was 7 procent en is nu 8 procent per jaar. Voor de ‘klassieke’ bijstandontvangers zijn ze min of meer hetzelfde als in 2015, voor voormalige Wajongers is er meer kans op werk (maar die tellen niet mee als uitstroom uit de bijstand) en mensen die eerst in de SW zaten vinden nauwelijks hun weg op de reguliere arbeidsmarkt. Het vooruitzicht is dus niet best: de huidige bijstandspopulatie blijft op verre afstand van de reguliere arbeidsmarkt.
Tellen we beide bevindingen bij elkaar op, dan lijkt de conclusie onontkoombaar: sociale diensten doen te weinig, waardoor de uitstroom naar werk zo laag is. Een oorzaak-gevolg relatie dus. Dit is het frame zoals het SCP het uitdraagt – of zoals het in ieder geval is opgepikt door de media.
Geen causale analyse
Maar is dit ook zo? Volgt uit de ene observatie ook de andere? Want stel nu eens dat gemeenten wel vanaf het begin stevig hadden ingezet op de nieuwe instrumenten. Was dan de uitstroom veel hoger geweest? Dat weten we niet, omdat er geen evaluatie is uitgevoerd naar het causale effect van beschutte arbeid, loonkostensubsidie, de tegenprestatie en tal van andere instrumenten op de kans op werk. Dat is wel een gemiste kans. Zou een dergelijke analyse wel plaats hebben gevonden, dan zouden we meer inzicht gehad hebben, zowel bij een positief als een negatief resultaat. Bij positieve resultaten hadden gemeenten aangemoedigd kunnen worden om meer te doen aan hun re-integratiebeleid, aangezien de potentie kennelijk nog onderbenut is. En negatieve resultaten zouden betekenen dat de nieuwe instrumenten niet goed uit de verf komen en het dus begrijpelijk is dat gemeenten ze niet al te veel ingezet hebben in de afgelopen jaren.
Gerelateerd hieraan vraag ik me ook af wanneer je bij een eenvoudige vergelijking van uitstroom naar werk – gemeten in 2015 en 2018 – de Participatiewet een succes of mislukking zou kunnen noemen. Toegegeven, een uitstroompercentage naar werk van 8 procent is weinig bemoedigend, maar er is sprake van een statistisch significante toename bij een doelgroep die moelijker plaatsbaar is dan de oude doelgroep. Tegelijkertijd kon iedereen ook zien aankomen dat de afbouw van de SW op korte termijn banen zou kosten – het zou een heroïsche prestatie geweest zijn als al die mensen op de wachtlijst nu mee zouden draaien op de reguliere arbeidsmarkt. Bovendien komt alleen dat deel van de voormalige Wajong populatie dat niet zelfstandig werk kan vinden binnen bij de gemeenten.
Diepgravender analyse gewenst
Wat mij betreft had de brede evaluatie dus iets dieper kunnen graven met effectmetingen van onderliggende instrumenten. Wie weet zou dat meer perspectief bieden op wat wel zou kunnen werken, en wat minder op de dingen die fout gaan of niet gebeuren.
Auteur
Categorieën