Hoe produktief is de
kwartaire sector?
De vraag naar de produktiviteit van
de kwartaire sector – de overheid en
de overige niet-commerciele dienstverlening – komt regelmatig terug in
de discussies over het niveau van de
collect!eve uitgaven. Immers, bij dalende collectieve uitgaven – en daarmee in beginsel een dalende belasting- en premiedruk – zou de burger
bij toenemende produktiviteit evenveel
waar voor minder geld kunnen krijgen.
Onaantrekkelijke andere bezuinigingsmaatregelen – zoals verlaging
van uitkeringen, bezuinigingen op
ambtenarensalarissen
en minder
dienstverlening – zouden zo vermeden dan wel beperkt kunnen worden.
De produktiviteitsvraag is ook politiek
actueel, nu velen van mening zijn dat
de bezuinigingen in de afgelopen jaren
op uitkeringen en salarissen van ambtenaren en vergelijkbaar personeel
zich niet voor herhaling lenen.
Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat onze kennis van de produktiviteit in de kwartaire sector zeer beperkt is. Dat heeft een voor de hand liggende oorzaak. Het ontbreken van
kostendekkende prijzen en het ontbreken van een directe band tussen vragers en aanbieders maakt het vaststellen en waarderen van de produktie van
de kwartaire sector uitzonderlijk moeilijk. Desalniettemin heeft het Sociaal
en Cultureel Planbureau, in het kader
van een langlopend samenwerkingsproject met het Centraal Planbureau,
een eerste aanzet tot onderzoek gegeven, waarvan hier beknopt verslag
wordt gedaan 1).
Uitgangspunten
Op de theoretische problemen bij de
bepaling van de produktiviteit in de
kwartaire sector zullen we hier niet uitgebreid ingaan. Een toegankelijke introductie op dit onderwerp is gegeven
door Van de Kar 2). Duidelijk is dat een
hoofdprobleem wordt gevormd door
een adequate vaststelling van de produktieomvang. De waardering in geld
is niet goed mogelijk door het ontbreken van echte prijzen. De bepaling van
de produktieomvang in fysieke termen
biedt echter mogelijkheden voor een
‘technische’ analyse van de efficientie,
of wel de doelmatigheid, van het produktieapparaat. Inzet van personeel
en materieel kan worden vergeleken
met het aantal geproduceerde fysieke
eenheden, zoals onderwezen leerlingen, uitgeleende boeken, enz. De
waardering door de consument van de22fi
ze fysieke produktie – nodig voor het
bepalen van de effectiviteit of wel de
doeltreffendheid – is een volgende,
aanzienlijk moeilijker stap.
Het onderzoek beperkt zich vooralsnog tot de eerste stap. Fysiek geproduceerde eenheden – ook wel gebruikseenheden genoemd – zijn voor een
groot aantal voorzieningen binnen de
kwartaire sector bepaald. Daartoe behoren onderwezen leerlingen, opgenomen patienten, behandelde rechtszaken, uitgeleende boeken enz. Deze gebruiksindicatoren zijn in verschillende
mate indicatief voor de geleverde
prestaties. Soms staan ze dichtbij, dan
weer ver af van wat men als eindprodukt van een voorziening zou willen
beschouwen. Vaak hebben ze het karakter van procesindicatoren of
‘throughput’. De beschikbare gegevens dicteren in veel gevallen de gekozen indicatoren – betere zijn momenteel niet op landelijk niveau beschikbaar.
In het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen wat worden genoemd
producenten van finale respectievelijk
intermediaire diensten. Bij een nadere
beschouwing van het produktieapparaat van de kwartaire sector is duidelijk
dat sommige onderdelen (vooral)
rechtstreeks diensten aan gezinshuishoudingen leveren, terwijl andere
(vooral) een ‘tussenprodukt’ leveren
dat in het produktieproces binnen of
buiten de kwartaire sector wordt verbruikt. De eerste onderdelen worden finale, de laatste worden intermediaire
producenten genoemd. De analyse
van de intermediaire producenten is
extra gecompliceerd vanwege de vele
schakels tussen producent en (uiteindelijke) consument. De omvang van de
tussenproduktie hoeft nog geen goed
beeld te geven van de bijdrage aan het
eindprodukt. Zo is het niet vanzelfsprekend dat een toenemend aantal uitgebrachte beleidsnota’s van een stafafdeling van een departement bijdraagt
tot een toenemende omvang of kwaliteit van de finale dienstverlening. Bij de
finale producenten speelt dit probleem
uiteraard ook, maar is het effect van de
dienstverlening voor de consument gemakkelijker vast te stellen.
De verkenning van de intermediaire
producenten beperkt zich in dit onderzoek grotendeels tot een vergelijking
van de personeelssterkte bij intermediaire en finale producenten die in dezelfde ‘bedrijfskolom’ werkzaam zijn,
en dus produceren ten behoeve van
een bepaald eindprodukt. In het onderzoek van de finale producenten wordt
een relatie gelegd tussen zowel personele als materiele inputs en het gebruik van de geboden voorzieningen.
Finale producenten
Binnen de kwartaire sector zijn 32
voorzieningen onderzocht, die overwegend rechtstreeks diensten aan gezinshuishoudingen leveren. Te zamen
omvatten zij een arbeidsvolume van
ruim 750.000 arbeidsjaren, met produktiekosten van circa f. 63 mrd. in
1983. Daarmee wordt meer dan de
helft van de kwartaire sector bestreken
(1,3 mln. arbeidsjaren in 1983). Voor
elk van deze voorzieningen zijn gebruiksindicatoren gehanteerd die eerder in interdepartementaal overleg waren vastgesteld 3). In sommige gevallen is meer dan een indicator gebruikt
om aan de verschillende functies van
een voorziening recht te doen. Een uitgebreide bespreking van de indicatoren is in het onderzoekrapport te vinden. Voor de periode 1975-1983, en
waar mogelijk ook voor de periode
1970 -1975 zijn per voorziening de totale kosten, loon- en niet-loonkosten
per gebruikseenheid bepaald, evenals
de loonkosten per arbeidsjaar. De ontwikkeling van de belangrijkste grootheden over de periode 1975-1983
wordt in label 1 in indexvorm weergegeven. Daarbij zijn de 32 voorzieningen gegroepeerd in 6 grote deelsectoren. De gebruiksindicator per deelsector is verkregen door weging van de afzonderlijke gebruiksindicatoren met
de bijbehorende kosten in 1975. De
kosten zijn gedefleerd met de prijsindex van de gezinsconsumptie. Gebrek
aan gegevens maakte het niet mogelijk
over de gehele linie voorzieningsspecifieke deflatoren te hanteren. De hier
gedefinieerde kosten kunnen worden
geTnterpreteerd als de kosten van een
pakket particuliere consumptiegoederen die de burger opoffert in ruil voor de
geleverde kwartaire diensten.
Tabel 1 laat zien dat voor alle deelsectoren het gebruik is toegenomen;
1) Het onderzoekrapport Kosten van kwartaire diensten, 1970- 7983isuitsluitendverkrijgbaar door vooruitbetaling van f. 12,50 op giro
751 van het Distributiecentrum Overheidspublikaties te Den Haag. Aan het rapport werkten
behalve de auteurs ook mee: Evert Pommer,
Leendert Ruitenberg, Joop Weisbeek en Flip
de Kam.
2) H.M. van de Kar, Het meten van overheidsvoorzieningen, Maandblad voor Accountancy
en Bedrijfshuishoudkunde, juli/september
1983.
3) SCP, Trendrapport kwartaire sector
1983- 1990, Rijswijk, 1984.
label 1. Gebruik en kosten per gebruikseenheid, 1975- 1983 a)
Gebruik
Gezondheidszorg
Onderwijs
Sociale en culturele diensten
Openbaar vervoer
Politic en justitie
Belastingen en sociale zekerheid
110
110
112
110
120
Totaal
Reele kosten
Arbeidsper eenheid volume per
gebruik
eenheid
gebruik
Reele loonkosten per
arbeidsjaar
Reele nietloonkosten
per eenheid
gebruik
128
100
114
93
120
111
101
107
98
90
110
142
113
99
86
102
104
87
95
91
96
123
140
120
98
112
105
105
95
119
a) Indexcijlers met 1975 = 100.
gemiddeld metzo’n 1,4% perjaar. Een
aanzienlijk meer dan gemiddelde loeneming is te zien bij politie en justitie,
en bij de belastingen en sociale zekerheid. Dat laatste is vooral het gevolg
van het sterk toegenomen aantal administratieve handelingen rond belastingheffing en werkloosheidsuitkeringen. De reele kosten per gebruikseenheid laten een wisselend beeld zien:
gemiddeld zijn zij in de beschouwde
periode met zo’n 0,6% per jaar toegenomen. In de deelsectoren onderwijs,
politie en justitie en belastingen en sociale zekerheid, zijn de reele kosten
per gebruikseenheid echter afgenomen. Nadere analyse leert dat de afneming in de eerste twee sectoren pas
optreedt in de periode 1980 -1983. De
label geeft ook een indruk van de bijdrage van de verschillende kostencomponenten: arbeidsvolume, loonkosten per arbeidsjaar en nietloonkosten. Een belangrijke rol bij de
relatief gematigde ontwikkeling van de
totale reele kosten per gebruikseenheid spelen de loonkosten (salarissen
en werkgeversbijdragen in sociale
lasten). Per saldo wordt de opwaartse
druk op de kosten die uitgaat van de
stijgende personeelsinzet per gebruikseenheid geneutraliseerd door de
dalende loonkosten per arbeidsjaar.
Als gevolg daarvan wordt de ontwikkeling van de totale kosten gedomineerd
door de ontwikkeling van de nietloonkosten. Hoewel deze kosten relatief snel stijgen, is hun aandeel in de totale kosten betrekkelijk gering: ongeveer 25%.
De cruciate rol van de loonkosten
wordt nog duidelijker wanneer we bedenken dat de reele loonkosten per arbeidsjaar in de marktsector in de periode 1975 -1983 per saldo met circa 9%
zijn gestegen, terwijl die in de kwartaire sector blijkens de label met 5% zijn
gedaald. Zouden de loonkosten per arbeidsjaar in de kwartaire sector exact
de ontwikking in de marktsector hebben gevolgd, dan zou de stijging van
de totale kosten tussen 1975 en 1983
bijna zijn verdubbeld! De voorgaande
resullaten geven slechts een globaal
beeld van elke deelsector. Binnen elke
deelsector kunnen grote verschillen
optreden. Zo zijn binnen het onderwijs
de reele kosten per leerling in het kleuteronderwijs over de periode 19751983 met 26% toegenomen, terwijl in
rcn
het wetenschappelijk onderwijs de reele kosten per student met 29% afnamen. Vergelijkbare verschillen doen
zich ook binnen andere deelsectoren
voor. Voor meer informatie zij verwezen naar het onderzoekrapport.
De vraag is uiteraard in hoeverre de
gepresenteerde resultaten iets zeggen
over de produktiviteitsontwikkeling bij
de beschouwde instellingen. Daarvoor
is een zorgvuldige vaststelling van de
volumeontwikkeling zowel aan de outputzijde als aan de inputzijde (personeel en materieel) nodig. Aan de outputzijde moest echter worden volstaan
met globale, meestal enkelvoudige fysieke gebruiksindicatoren. De kwaliteitsdimensie ontbreekt daarbij. Aan
de inputzijde zijn het arbeidsvolume en
de gedefleerde materiele uitgaven de
hardste indicatoren. Duidelijk is dat bij
de meeste voorzieningen zowel het arbeidsvolume als de materiele inputs
per gebruikseenheid zijn toegenomen
4). Nadere analyse leert dat de stijging
vanaf 1980 afzwakt of omslaat in een
daling. Daarbij hebben uiteraard de
ombuigingen op de collectieve uitgaven een rol gespeeld. In hoeverre in de
beschouwde periode sprake is geweest van – gemiddeld genomen produktiviteitsverlaging dan wel verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening is op basis van deze cijfers niet
vast te stellen.
Intermediaire producenten
Het onderzoek van de indirecte
dienstverlening binnen de kwartaire
sector is een eerste poging meer zicht
te krijgen op een weinig bestudeerd
deel van het overheidsapparaat. Indicatoren die de gei’soleerde bijdrage
aan het eindprodukt in de produktieketen weergeven ontbreken meestal, terwijl meting van het tussenprodukt (zoals afgehandelde subsidieaanvragen
en geschreven beleidsnota’s) weinig
zicht biedt op de uiteindelijke effecliviteit van het systeem.
Als eerste poging is getracht finale
en intermediaire producenten binnen
rijk en lagere overheden te definieren,
en de personeelsinzet bij beide typen
producenten over de periode 1975 1983 vast te stellen. Vooralsnog ont-
breken voldoende gegevens om ook
de ontwikkeling van andere inputs zoals materiele uitgaven – nategaan.
Voor drie ministeries heeft een meer
gedetailleerde analyse plaatsgevonden. Het onderzoekrapport geeft gedetailleerde informatie over de toedeling
van personeel aan beide typen producenten, zowel bij het rijk als bij de lagere overheden. label 2 geeft een globaal beeld van de onderscheiden producenten voor (delen van) tien ministeries. Van belang is op te merken dat finale producenten zich zowel binnen
als buiten een ministerie kunnen bevinden. Het toerekenen van typisch
collectieve vormen van dienstverlening, zoals defensie en ruimtelijke ordening, levert aanzienlijke problemen
op. Dergelijke onderdelen zijn dan ook
meestal buiten beschouwing gelaten,
dan wel beschouwd als diensten die
rechtstreeks aan de burger worden
verleend.
Met de gegeven afbakening kan nu
een beeld worden gegeven van de personeelsontwikkeling bij intermediaire
en relevante finale producenten. Met
overhevelingen tussen ministeries is
rekening gehouden. Ruim een kwart
van het behandelde rijkspersoneel
wordt tot de intermediaire producenten
gerekend. Enkele indexcijfers zijn in
label 3 opgenomen.
Tabel 3 laat een aanzienlijke groei van
de inlermediaire producenlen bij het
rijk zien, met name bij Binnenlandse
Zaken (voor zover opgenomen), Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Economische Zaken, en Onderwijs en Welenschappen. Gemiddeld was sprake
van een jaarlijkse groei met 3,2%. In
verhouding tot de groei van de finale
producenlen is de groei vooral grool bij
die minisleries die werkzaam zijn voor
producenten in de marklsector. Uiteraard is dil voor een belangrijk deel hel
gevolg van de slagnerende werkgelegenheidsontwikkeling en de stijgende
arbeidsproduktiviteil in de marklsector. Overigens behoeft niet noodzakelijk een complementaire relalie le
bestaan tussen de omvang van de inlermediaire producenten en die van de
finale producenlen. Zo zouden de acliviteiten van hel Minislerie van Economische Zaken – en daarmee de personeelssterkte – juist kunnen loenemen bij een stagnerende groei in de
marktsector. Daarnaast kan de meer
arbeidsintensieve produktiestructuur
van de inlermediaire producenlen – in
overeenslemming mel de hypolhese
van Baumol – lol een relatief sterke
groei len opzichle van de finale producenlen hebben geleid. Niellemin is opvallend dat slechts bij een ministerie dat van Justitie – de inlermediaire
producenlen iels minder snel groeiden
dan de finale producenlen.
4) Door de tegengestelde effecten van verkorting van de arbeidstijd en minder ziekteverzuim over de periode 1975-1983 is de verhouding tussen feitelijk gewerkte uren en de
contractuele werktijd, waarop het arbeidsjaar
is gebaseerd, nauwelijks veranderd.
Tabel 2. Globale typering van relevante finale producenten voor tien ministeries
Finale producenten
Justitle
Binnenlandse Zaken a)
Onderwijs en Wetenschappen
Rechtspraak, gevangenissen, tbr-inrichtingen,
reclassering, kinderbescherming
Opleidingsinstituten politie, finale producenten bij I age re
overheden
Onderwijs- en speurwerkinstellingen
Financier! b)
Belastingdienst
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer c)
Huurcommissies, exploitanten sociale
woningbouw
Verkeer en Waterstaat
Economische Zaken
Landbouw en Visserij
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Buitendiensten Rijkswaterstaat, transport- en
communicatiebedrijven
Bedrijvensector
Landbouwkundig onderzoek en onderwijs, agrarische
sector
Arbeidsvoorziening, bedrijvensector, uitvoeringsorganen
sociale zekerheid
Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur
Maatschappelijke dienstverlening, gezondheidszorg,
culturele instellingen
a) Uitsluitend directoraten-generaal binnenlands bestuur, en openbare orde en veiligheid.
b) Uitsluitend directoraten-generaal fiscale zaken en belastingen.
c) Uitsluitend directoraat-generaal van de volkshuisvesting.
Tabel 3. Personeelssterkte van intermediaire producenten bij de rijksoverheid
en relevante finale producenten, 1975- 1983 a)
Intermediaire
producenten
(1)
producenten
122
164
136
136
124
114
111
117
99
145
123
117
135
123
140
119
141
120
127
101
94
92
95
117
107
122
149
130
149
103
129
102
127
Justitie
Binnenlandse Zaken b)
Onderwijs en Wetenschappen
Financien c)
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer d)
Verkeer en Waterstaat
Economische Zaken
Landbouw en Visserij
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur
Totaal
Finale
(1)/(2)
X 100
(2)
a) Indexcijfers met 1975 = 100.
b) Uitsluitend binnenlands bestuur, en openbare orde en veiligheid.
c) Uitsluitend belastingen.
d) Uitsluitend volkshuisvesting.
De detailanalyse voor de Ministeries
van Justitie, Onderwijs en Wetenschappen, en Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur bevestigt het eerder
geschetste beeld van relatief snel
groeiende intermediaire producenten.
Een analyse van de gemeenten en provincies over de periode 1975-1983
completeert het geschetste beeld. Bij
de gemeenten groeit de indirecte
dienstverlening iets minder snel dan bij
het rijk (2,7% per jaar), bij de provincies aanzienlijk sneller (4,9% per jaar).
Dat laatste is mogelijk het gevolg van
de toegenomen planningstaken van
deze bestuurslaag. Ook bij de lagere
overheden groeide de personeelssterkte van de intermediaire producenten (zoals centrale diensten, keuringsen controlediensten) sneller dan die
van de finale pcoducenten (zoals politie, brandweer, gemeentereiniging,
elektriciteitsbedrijven).
Relevantie voor het beleid
Het hier besproken onderzoek vormt
een eerste aanzet tot een produktiviteitsanalyse van de kwartaire sector.
Mogelijke beleidstoepassingen kunnen worden gevonden bij de verdeling
van collectieve middelen binnen de
kwartaire sector. Op dit moment wordt
reeds gebruik gemaakt van de voor finale producenten ontwikkelde gebruiksindicatoren bij ramingen van de
personeelssterkte. Deze ramingen dienen als globaal interdepartementaal
toetsingskader bij het opstellen van de
rijksbegroting 5). In deze ramingen
wordt echter als werkhypothese de
personeelsinzet per gebruikseenheid
constant gehouden. Het hier besproken onderzoek maakt het mogelijk andere, meer realistische hypothesen te
formuleren. Waar weinig inzicht bestaat in het kwaliteitsniveau van de
dienstverlening zullen politici de geconstateerde ontwikkelingen in het
verleden moeten wegen en vervolgens
al dan niet een rol laten spelen in het te
voeren beleid.
De ervaringen met het eerder genoemde toetsingskader en andere,
buitenlandse beleidstoepassingen van
produktiviteitsstudies, nopen tot enige
voorzichtigheid 6). De structuur van de
politieke en bureaucratische besluitvorming leidt er vaak toe dat rationalisatie van het beslissingsproces niet
noodzakelijk in het belang is van de betrokken actoren. Andersgeformuleerd:
er zullen voldoende prikkels voor de
betrokken besluitvormers moeten worden ingebouwd om rationalisatie van
het produktieproces te bewerkstelligen. In de Verenigde Staten bestaan
bij voorbeeld goede ervaringen met
‘productivity investment accounts’. Uit
deze fondsen kunnen overheidsinstellingen investeringen voor produktiviteitsverbetering financieren, terwijl de
bereikte besparingen deels aan het organisatieonderdeel zelf ten goede
komen.
In de komende kabinetsperiode zal
de produktiviteit van de kwartaire sector een steeds belangrijker onderwerp
gaan vormen. De voor het terugdringen van de collectieve uitgaven in de
kwartaire sector zo essentieel gebleken sectorale loonmatiging lijkt als politiek instrument niet langer favoriet.
Dan resten slechts verbetering van de
produktiviteit van bestaande voorzieningen dan wel beperking van de
dienstverlening. Het laatste alternatief
is uit electoraal oogpunt weinig aantrekkelijk voor de gemiddelde politicus, voor zover het althans gaat om directe dienstverlening aan de burger.
Anderzijds zal de weerstand tegen produktiviteitsverhogende maatregelen
bij de betrokken instellingen aanzienlijk zijn, wanneer per saldo een daling
van het arbeidsvolume optreedt.
Een produktiviteitsanalyse in de lijn
van het hier besproken onderzoek lijkt
een noodzakelijke, zij het niet voldoende, voorwaarde voor gerichte en verantwoorde ingrepen in het produktieapparaat van de kwartaire sector.
Rene Goudriaan
Bans de Groot
Frank van Tulder
* De auteurs zijn werkzaam op de afdeling
systeemanalyse van het Sociaal en Cultureel
Planbureau. Het artikel is geschreven op per.soonlijke titel.
5) Planvorming kwartaire sector; prioriteitenschema 1986- 1989, Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19289, nrs. 1-2.
6) Zie b.v. ons paper Public sector productivity: recent empirical findings and policy applications voor het IIPF-congres, Madrid, 1985.