Hoe komt het Europees Parlement
aan kiezers?
De fracties in het Parlement
DR. P. DANKERT*
Inleiding
Een parlement maakje niet, dat maakt
zich zelf. En omdat daar meer d a n een
achternamiddag voor nodig is, heeft het
weinig zin een vergelijking tussen bevoegdheden en macht van Tweede Kamer of House of Commons, en het anderhalf jaar geleden voor het eerst
rechtstreeks gekozen Europees Parlement op papier te zetten. Meer relevant
lijkt het om na te gaan of dat rechtstreeks gekozen parlement in die anderhalf jaar sinds de verkiezingen tekenen
van leven vertoont en of een tweede
verkiezing niet o p een volslagen opkomstf asco uitloopt.
Het Europees Parlement heeft dat
maar ten dele in de hand. Hoe goed
of slecht het ook functioneert, het kan
alleen bestaan als de kiezers de indruk
hebben dat een Gemeenschap bestaat,
waarbinnen het Parlement een nuttige
rol kan vervullen.
Of die indruk bestaat is onduidelijk. Er
is in ieder geval, buiten Italië misschien,
geen sprake van een actieve belangstelling van de burgers voor het wel en wee
van Europa. Het is zelfs aan te nemen dat
als gevolg van de economische moeilijkheden van de lidstaten de kiezer zich
verder van de Europese integratie afwendt. Gezien de onmacht van de regeringen van de lidstaten om op EG-niveau
een beleid tot stand te brengen dat perspectief biedt op het gezamenlijk overwinnen van de huidige crisis, is dat geen
onbegrijpelijke reactie.
Onmacht
De grootste bedreiging, zowel voor de
Gemeenschap als voor het Parlement,
ligt in de onmacht van de regeringen van
de lidstaten. De Raad van Ministers van
de Gemeenschappen blijkt bij voortduring niet in staat de plechtig uitgesproken
beleidsvoornemens van de Europese
Raad in concreet beleid o m te zetten. Zo
leidde de verklaring over de noodzaak
van versterking van het regionaal beleid
dit jaar, als gevolg van de dreigende
uitputting van de eigen middelen, tot het
tegendeel: o p basis van de besluiten van
de Raad van Ministers van 23 september
thuis te voorkomen. Het dossier verdwijnt dan in een Brusselse lade.
Het is niet verbazingwekkend dat in
zo’n omgeving de Europese Commissie
moeite heeft collegiaal te functioneren.
Iedere commissaris heeft immers zijn
eigen Raad. En omdat men er samen
geen heeft, wordt het steeds moeilijker de
gezamenlijke verantwoordelijkheid voor
het verder ontwikkelen van de Gemeenschap waar te maken.
gaan d e lidstaten die belangrijke bedragen uit het Regionaal Fonds ontvangen,
er in 198 1 reëel o p achteruit. De door de
Europese Raad in het vooruitzicht gestelde industriepolitiek wordt nog steeds
in het vooruitzicht gesteld en van de
Europese aanpak van de energieproblematiek is nauwelijks iets positievers te
zeggen. De regeling van de Britse bijdrage, die wel van de grond kwam, is slecht
voor de Gemeenschap omdat het aanvaarde beginsel van de eigen middelen
erdoor wordt aangetast; de netto bijdrage aan de begroting is criterium gemaakt
voor het voor- of nadeel dat een staat van
het lidmaatschap van de Gemeenschap
heeft en het Verenigd Koninkriik is door
deze regeling tijdeGk als volwaardig lid
van de Gemeenschav uitgeschakeld. Tegelijk was e r d e nu alom geconstateerde
onmacht van de Raad het uit de hand
lopend landbouwbeleid in goede banen
te leiden.
Blijven als positievere punten van de
laatste twee jaar over: het tot stand
komen van het Europees Monetair Stelsel (EMS) en het naar het Gemeenschapsniveau tillen van d e Europese staalcrisis.
Voor een belangrijk deel vloeit de
onmacht van de Raad voort uit de onwil
van de lidstaten. Die onwil is, zij het naar
gelang van het onderwerp, bij elke lidstaat aan te treffen. Bijna net zo belangrij k is echter de onmacht van de Raad o m
als Raad te functioneren. In feite bestaat
er geen Raad van Ministers van de Gemeenschappen meer nu d e coördinatie
tussen de deelraden steeds verder zoek
raakt. De Landbouwraad beslist met
gemak het tegendeel van wat de Economische en Financiële Raad twee
maanden eerder besloten had. De besluiten van de Energieraad staan haaks op
die van de Begrotingsraad en de met de
coördinatie belaste Algemene Raad, te
veel een bijeenkomst van staatssecretarissen, heeft in het strijdgewoel het loodje
gelegd.
Bij dit alles gaat het dan nog om de
besluiten die genomen worden. Vele dossiers halen de fase van de ministeriële
besluitvorming niet, of pas na jaren vertraging als in een ambtelijke werkgroep
van de Raad een referendaris uit Den
Haag of Rome het veiliger vindt door het
uitspreken van een veto moeilijkheden
– –
Een al jaren functionerend parlement
zou onder die omstandigheden de grootste moeite hebben bevredigende relaties
met de beide andere instellingen te onderhouden. Dat het nieuwe Europees
Parlement o p dit vlak nog zoekende is,
mag dat parlement dan ook niet al te
kwalijk worden genomen.
Een nieuw parlement? Nog geen vijfde
van de leden kende, door het lidmaatschap van de niet-rechtstreeks gekozen
voorganger, de hoofdlijnen van het
Europese werk. Een belangrijk deel van
de nieuwe leden ontbrak het aan politieke ervaring, al hadden sommigen in gemeente- of gewestraden ervaring met een
aantal fundamentele regels van het politieke spel kunnen opdoen. Helaas functioneert het politieke spel in Straatsburg
niet volgens die regels, omdat één van de
kernproblemen in Straatsburg de rol van
de fracties betreft. Fracties werden wel
gevormd, maar omdat in de meeste gevallen een gemeenschappelijk Europees
program ontbrak en in alle gevallen de
nationale partijen zwaarder wogen dan
de Europese partijen (of pogingen daartoe), waren de fracties van het begin af
aan uitermate kwetsbaar. Tegelijkertijd
meende – zeker in het begin – een
meerderheid van de leden dat het uitdragen van nationale partijstandpunten, of
het spreken over de werkgelegenheid in
het eigen kiesdistrict, gelijk stond aan het
bedrijven van Europese politiek.
In die toestand is enige verbetering
opgetreden. Er is – zeker de laatste
maanden – regelmatig sprake van
standpunten die tot conflicten met
,,thuisw moeten leiden en zelfs een begin
van gevoel dat het Europees parlement
de beste overlevingskansen heeft als het
in een toestand van beperkt conflict met
nationale partijbesturen en kamerfracties kan werken. Met die ontwikkeling is
echter nog geen fractiesamenhang gekocht en zeker niet de basis gelegd voor
een duidelijke politieke rol van de fractieleiders. Na anderhalf jaar zijn de politieke bazen nog steeds de leiders van de
nationale partijdelegaties en het groeiende verzet tegen hun rol betekent voorlopig nog allerminst een versterking van de
positie van de van hen afhankelijke fractievoorzitters. Z o wordt bijvoorbeeld de
* Vice-voorzitter van het Europees Parlement.
leider van de liberalen, de Westduitser
Bangemann, steeds meer de woordvoerder van de Giscardisten, die bijna de helft
van zijn fractie vormen, terwijl de door
de voortdurend met elkaar overhoop
liggende Britse en Franse socialisten o p
het paard geholpen Glinne in feite in
toenemende mate afhankelijk wordt van
een Duits-Italiaanse coalitie in de socialistische fractie. De Christen-Democraten en de Conservatieven hebben dit
probleem in mindere mate. Bij de Communisten heeft het geleid tot het feitelijk
bestaan van twee fracties, een Franse en
een Italiaanse.
Wat de fractievoorzitters aan macht
laten liggen wordt door anderen opgepakt. Naast de leiders van de nationale
partijdelegaties proberen met name de
voorzitters van de verschillende vaste
commissies, sommigen met veel succes,
hun positie te versterken. Het is nog niet
mogelijk te zeggen hoever deze ontwikkeling zal gaan. Onwaarschijnlij k is echter dat de fractieleiders in het Europees
parlement ooit de politieke machtsposities zullen kunnen opbouwen die fractieleiders nationaal vaak hebben. Zowel
hun irrelevantie voor acht van de negen
nationale achterbannen, als hun programmatische onmacht en het commissiesysteem staan daar borg voor.
Ondanks dit soort problemen van
strucurele aard gaat het toch beter met
het Parlement. Na aanvankelijke pogingen tot grote door de fracties voorbereide
debatten, die alle op mislukkingen uitliepen, is het afgelopen half jaar het accent
vrijwel volledig verlegd naar plenaire
debatten o p basis van door vaste commissies voorgelegde rapporten en ontwerpresoluties. De politieke relevantie
van die debatten is daardoor aanzienlijk
groter geworden. Zo werd, o p basis van
voorwerk door de Commissie ontwikkelingssamenwerking, het hulpbeleid van
de Gemeenschap kritisch doorgelicht en
aanbevelingen voor de korte en middellange termijn opgesteld, terwijl de begrotingsconsequenties van de voorstellen
door middel van amendementen in de
begroting 1981 werden verwerkt.
Op energiepolitiek gebied gaat het
dezelfde kant uit, terwijl in de landbouwcommissie, o p basis van een voorstelPisani, een boerenoorlog woedt over een
fundamentele herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Daarnaast was er de voor het op gang brengen
van het rechtstreeks gekozen parlement
zo belangrijke begrotingsprocedure voor
de begroting 1980, die in deze kolommen
reeds uitvoerig werd besproken.
Ook in het kleinere werk wordt zichtbaar dat het parlement begint te functioneren. In nauwe samenwerking met de
Europese Rekenkamer worden tal van
uitgaven nauwkeurig doorgelicht en
voorstellen tot verbetering gedaan. Het
commissiewerk is zoveel grondiger geworden dat ambtenaren van de Europese
Commissie het in toenemende mate
moeilijker krijgen hun Commissarissen
l
I
ESB 26-1 1-1980
in de parlementaire commissies te vertegenwoordigen zonder voortdurend te
worden geconfronteerd met het vraagstuk van de politieke verantwoordelijkheid; het informeel overleg met vooral de
voorzitter van de Raad neemt sterk toe.
Het functioneren van het Parlement
Dat alles neemt niet weg dat er ook
nog steeds grote problemen zijn. Een
parlement dat, in een Europa zonder
regering, de bevoegdheden mist om zelf
te regeren en dat de eigen oplossingen
voor Europese problemen juist vanwege
dat gebrek aan bevoegdheden niet in de
krant of op de beeldbuis kan krijgen, is
tot verdrinken veroordeeld als het niet
door anderen boven water wordt gehouden of samen met anderen voldoende
drijfvermogen kan opbrengen. Wat dat
laatste betreft, er is enige hoop dat zulks
met een Commissie-Thorn beter zal lukken dan met een Commissie-Jenkins.
Maar daarnaast is het essentieel dat de
door de rechtstreekse verkiezing vnjwel
verbroken relatie tussen nationale parlementen en Europees parlement wordt
hersteld. Zonder een dergelijke relatie is
de parlementaire controle op het doen en
laten van de leden van de Raad niet goed
mogelijk. Ook is niet in te zien hoe het
door de rechtstreekse verkiezingen in de
nationale parlementen versterkte proces
van provincialisering en daarmee van
Europese desintegratie kan worden omgebogen. Ten slotte zal het Europees
Parlement zonder een dergelijke relatie
van de politieke realiteit van de lidstaten
worden geïsoleerd en zich ontwikkelen
tot een Europese Academie van Mooie
Sprekers.
Het Parlement zal, om die goede relaties te kunnen bouwen, zijn relevantie
voor de nationale parlementariërs moeten bewijzen. Dat is niet ondoenlijk,
maar het vergt wel dat men zich nog
grondiger met de zaken van de Gemeenschap bezighoudt dan nu gebeurt en sterker de neiging onderdrukt gemakkelijke publiciteit te zoeken met andermans
mensenrechten, of oorlogen die in het
nationale parlement al worden gevoerd,
ook nog eens naar het Straatsburgse
podium te tillen. Wat dat betreft hebben
vooral de Fransen en de Britten nog veel
te leren.
Trouwens, ook de manier waarop het
parlement vergadert staat het bedrijven
van volwassen politiek in de weg. Het
,,beadviserenW van tal van voorstellen
van de Europese Commissie zou aan in
het openbaar vergaderende vaste commissies kunnen worden overgelaten.
Daardoor zou de agenda van de plenaire
vergadering worden ontlast en voor belangrijke debatten ruimte kunnen worden gevonden om in (ten minste) twee
termijnen met de Commissie te debatteren. Onder het huidige systeem is vaneen
ter verantwoording roepen van de Commissie in d e plenaire vergadering nauwe-
lijks sprake. Slaagt men erin een systeem
te ontwikkelen waarin dat wel kan, dan
leidt dat niet alleen tot een effectievere
greep o p de Commissie, het maakt ook
het voortdurend dreigen met een motie
van wantrouwen tegen de Commissie tot
een minder voor de hand liggende zaak.
Hoewel het Parlement het recht heeft de
Commissie naar huis te sturen kan het
wapen van de motie van wantrouwen
zich makkelijker tegen het Parlement
zelf, dan tegen de Commissie keren. De
Raad immers zal dezelfde Commissie
opnieuw benoemen.
Veel moeilijker is het greep te krijgen
op de Raad. De recente uitspraak van het
Europese Gerechtshof in de isoglucosezaak, die inhoudt dat de Raad verplicht
is het advies van het Parlement over
verordeningen in te winnen, biedt in
combinatie met de tussen Raad en Parlement afgesproken concertatie-procedure
voor Raadsbesluiten met belangrijke
financiële gevolgen, op zijn minst aangrijpingspunten voor een verdere uitbouw van de tussen Raad en Parlement
op gang komende dialoog.
Met zo’n benadering kan dan misschien wat extra macht worden opgebouwd, er is geen enkele aanwijzing dat
er in 1984 voldoende kiezers mee naar de
stembus kunnen worden getrokken om
de politiek cruciale tweede rechtstreekse
verkiezing te kunnen overleven. Voor
hen lijken de kosten van het Straatsburgse parlement voorlopig de baten te overtreffen. Afgezien van het feit dat dat
kiezersoordeel aantoonbaar onjuist is,
het doet ook geen recht aan de democratische noodzaak de Europese regeerders
en hun bureaucraten afdoende te controleren. Dat die noodzaak er is valt af te
leiden uit de recente uitspraak van een
van de leden van de Raad. Hij stelde dat
als de Raad vandaag zou moeten besluiten rechtstreekse verkiezingen voor een
Europees Parlement toe te staan die
rechtstreekse verkiezingen er niet zouden komen.
Slot
Goed, de Raad is de kiezer niet. En
daarom zal het Parlement, wil het die
kiezer in de komende drie jaar van zijn
bestaansrecht overtuigen, meer moeten
laten zien dan de afgelopen anderhalf
jaar mogelijk was. In het voorgaande is
hier en daar, en in hoofdlijnen, aangegeven hoe dat zou kunnen. Veel wezenlijker
is echter, dat het Parlement de Europese
burgers ervan weet de doordringen dat
de nationale ruimte te klein is voor de
oplossingen waarom de huidige crisis
vraagt. Daarom is het naar het Europees
niveau tillen van de staalproblematiek
zo’n belangrijk aangrijpingspunt. Zonder een Europees aandeel in de herstructurering en de financiering van de sociale
begeleiding blijft onzeker of het naar het
Europees niveau tillen van de staalcrisis
ook een Europese oplossing dichterbij
brengt. Het Parlement kan daarin, gesteund door de Commissie, een rol spelen. Dat geldt ook voor de oplossing van
de huidige crisis in andere sectoren.
Daarnaast zal het Europees Parlement, alweer in samenwerking met de
Commissie en de nationale parlementen,
de Raad moeten stuwen tot een Europese
aanpak van de energieproblematiek en
tot een begin van aanpak van de industriële innovatie in die sectoren waar
injecties van de Gemeenschap zinvol zijn.
Het oplossen van de problematiek van
boter-, vlees- en graanbergen kan op zich
al tot een redelijke opkomst leiden, zelfs
als dat meer het gevolg is van een tekort
aan eigen middelen en actie van de Commissie dan van de inspanningen van het
Europees Parlement.
Het Parlement zal deze taken alleen
aankunnen als het van een reizend circus
een ,,gevestigdm parlement wordt. De
plaats van vestiging is daarbij niet onbelangrijk. Er zijn regeringen die de schade
van de rechtstreekse verkiezingen alsnog
willen beperken door het Parlement
naar, het overigens voor parlementariërs
veel te comfortabele, Straatsburg te verbannen. Er zijn parlementariërs van allerlei landaard die hun gemak belangrijker vinden dan efficiënt politiek
optreden. Er zijn er ook die, terecht,
menen dat men het meest efficiënt tegen
het Parlement en tegen de Gemeenschap
optreedt als men definitief zijn intrek in
Straatsburg neemt. Het moet dus Brussel
worden. Als de Raad dat vóórjuli 1981
niet beslist heeft, zal het Europees Parlement, zoals het al heeft aangekondigd,
die beslissing zelf moeten nemen. Voorlopig hangt het vooral van die beslissing
af of er in 1984 nog iets te kiezen valt.
Piet Dankert