Het stabiliteitspact in de praktijk

Het stabiliteitspact in de praktijk
Aute ur(s ):
Heeringa, W.L. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij de afdeling Monetair en economisch b eleid van De Nederlandsche Bank. Met dank aan Hans Brits, Henk Huisman,
Hedwig Ongena en Job Swank voor commentaar op een eerdere versie.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4259, pagina 483, 9 juni 2000 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
begrotingsbeleid

Hoe krijgt het Europese budgettaire toezicht in de praktijk vorm? De Ecofin Raad blijkt mild gestemd.
Sinds de introductie van de euro begin vorig jaar opereren de landen van het eurogebied in een nieuwe beleidsomgeving. Het
onafhankelijke Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB) bepaalt daarin het monetaire beleid, terwijl het budgettaire beleid in
beginsel een aangelegenheid van de individuele lidstaten is gebleven. Wel is het budgettaire beleid aan de regels onderworpen die zijn
vastgelegd in het Verdrag van Maastricht en het Pact voor Stabiliteit en Groei (hierna kortweg stabiliteitspact genoemd). In aanvulling
op het Verdrag van Maastricht schrijft het stabiliteitspact voor dat lidstaten op middellange termijn naar een begrotingssaldo “dichtbij
evenwicht of in overschot” moeten streven. In het stabiliteitspact is tevens het toezicht op de naleving van deze budgettaire vereisten
aangescherpt. Het instrumentarium voor dit budgettaire toezicht strekt zich uit van het uitoefenen van ‘peer pressure’ en het geven
van ‘early warnings’ tot het opleggen van budgettaire sancties. De sanctiemogelijkheid heeft daarbij – enigszins ten onrechte – de
meeste aandacht getrokken in de literatuur. De sancties ontlenen hun waarde vooral aan de afschrikkende werking, terwijl voor het
feitelijke toezicht vooral ‘peer pressure’ van belang is. Deze kan met name worden uitgeoefend tijdens het examen waaraan de Ecofin
Raad het budgettaire beleid van EU-lidstaten jaarlijks onderwerpt. Voor dat examen hebben de lidstaten van het eurogebied eind 1998
voor het eerst een stabiliteitsprogramma opgesteld en de niet-deelnemende lidstaten een convergentieprogramma. Onlangs hebben
minister Zalm en zijn Europese ambtsgenoten een actualisering van deze programma’s ingediend en besproken in de Ecofin Raad. De
actualiseringen geven net als de oorspronkelijke programma’s een schets van het geplande budgettaire en economische beleid voor de
komende jaren. Het examen start met een beoordeling van de programma’s door het Economisch en Financieel Comité (EFC).
Vervolgens buigt de Ecofin Raad zich over de actualiseringen en stelt er mede op basis van de consultatie van het EFC een opinie over
op. De Europese Commissie speelt achter de schermen een belangrijke rol door een beoordeling van de programma’s en een
aanbeveling voor de Raadsopinie op te stellen 1.
Budgettaire vooruitzichten
Uit tabel 1 blijkt dat de meeste lidstaten de komende jaren een verbetering van hun openbare financiën verwachten. Opmerkelijk is dat de
drie grootste lidstaten van de het eurogebied (Duitsland, Frankrijk en Italië) tot de achterhoede behoren met een vorderingentekort dat in
2002 nog circa 1% bbp bedraagt. Duitsland laat zijn tekort in 2001 zelfs toenemen om een belastingverlaging te realiseren. Oostenrijk is
rode lantaarndrager met een EMU-tekort van 1,4% bbp in 2002. Ook Nederland scoort relatief mager, maar hanteert daarbij behoedzame
uitgangspunten en houdt geen rekening met doorwerking van de meevallende budgettaire realisaties in 1998 en 1999 2. Het tempo van de
budgettaire consolidatie ligt over het algemeen niet erg hoog: het gemiddelde vorderingensaldo in de EU verbetert in de periode 19992002 met slechts 0,4% bbp, terwijl de verbetering in het eurogebied 0,6% bbp bedraagt.

Tabel 1. EMU-saldo (als percentage van het bbp) 1999-2003 en beoordeling veiligheidsmarge door Ecofin Raad
1999
België
Denemarken
Duitsland
Griekenland
Spanje
Frankrijk a
Ierland
Italië
Luxemburg
Nederland a
Oostenrijk
Portugal
Finland
Zweden
VK b

-0,9
3
-1,1
-1,6
-1,1
-1,8
2
-1,9
2,4
0,5
-2
-2
2,3
1,9
1,2

2000
-1
2,1
-1
-1,2
-0,8
-1,7
1,2
-1,5
2,5
-0,6
-1,7
-1,5
4,7
2,1
0,3

2001

2002

2003

-0,5
2,2
-1,5
-0,2
-0,4
-1,3
2,5
-1
2,6
-1,3
-1,5
-1,1
4,2
2
0,2

0
2,3
-1
0,2
0,1
-0,9
2,6
-0,6
2,9
-1,1
-1,4
-0,7
4,6
2
0,2

0,2
2,5
-0,5
0,2
-0,3
-0,1
3,1
-1,3
-0,3
4,7
-0,1

Oordeelc
“fulfilling the sgp requirements”
“comfortable”
“in conformity with the sgp”
“adequate”
“sufficient”
“sufficient”
“clearly sufficient”
“sufficient”
“adequate”
“broadly adequate”
“not fully in line”
“in line with the sgp”
“clearly sufficient”
“large enough”
“fulfilling the sgp requirements”

EU-11
-1,2
EU -15
-0,7
a. behoedzaam scenario
b. begrotingsjaar valt
c. SGP = stability and

-1,1
-0,7

-1,0
-0,7

-0,6
-0,3

–

niet samen met kalenderjaar
growth pact

Bron: geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma’s (1999 op basis van realisaties).

Budgettaire doelstellingen
Een cruciaal onderdeel in de beoordeling van de programma’s door de Ecofin Raad is of de budgettaire doelstellingen uit de programma’s
voldoen aan de evenwichtsdoelstelling uit het stabiliteitspact. De Raad zou volgens het stabiliteitspact moeten nagaan of de middellange
termijndoelstelling voor het begrotingssaldo voldoende veiligheidsmarge biedt voor het vermijden van een buitensporig tekort. De
tamelijk ruime formulering van de evenwichtsdoelstelling uit het stabiliteitspact roept echter de vraag op wat onder “middellange termijn”
en “dichtbij evenwicht of in overschot” moet worden verstaan. De voorganger van het EFC, het Monetair Comité (MC), heeft hier enige
jurisprudentie over ontwikkeld die door de Ecofin Raad is bekrachtigd 3. Volgens deze jurisprudentie komt de middellange termijn
overeen met ultimo 2002, terwijl voor de interpretatie van de evenwichtsdoelstelling landenspecifieke benchmarks om normale cyclische
fluctuaties op te vangen zijn ontwikkeld 4. Meer principieel is de vraag welke factoren relevant zijn voor de bepaling van de
veiligheidsmarge 5. Volgens het stabiliteitspact zijn dit in ieder geval normale cyclische fluctuaties, maar voorgenoemde opinie stelt dat
ook niet-cyclische budgettaire fluctuaties (zoals bijvoorbeeld fluctuaties in de rentelasten), schuldreductie en vergrijzing relevant zijn.
Uit de opinies over de actualiseringen blijkt dat de Ecofin Raad over het algemeen tamelijk mild is geweest in haar oordeel: de
kwalificaties graderen over het algemeen van “sufficient” tot “comfortable” (zie tabel 1). Alleen in het geval van Oostenrijk wordt
gesteld dat de budgettaire doelstelling voor de middellange termijn “not fully in line” met het stabiliteitspact is, maar de Raad vond dit
kennelijk geen aanleiding voor een “early warning”. Enkele lidstaten (Duitsland, Spanje, Portugal) krijgen het advies om naar een ruimere
budgettaire veiligheidsmarge te streven voor het opvangen van cyclische budgettaire fluctuaties, terwijl de Raad Griekenland, Spanje,
Nederland en Ierland oproept tot verdere budgettaire consolidatie indien zich oververhitting van de economie zou manifesteren. De
Ecofin Raad spoort verder België, Italië en in mindere mate Duitsland aan om het tempo van schuldreductie te verhogen. Alleen bij
Spanje en Finland noemt de Raad de vergrijzing expliciet als relevante factor voor het oordeel over de veiligheidsmarge. Dit is
merkwaardig, aangezien de vergrijzing ook andere lidstaten hard zal treffen. De Ecofin Raad baseert het oordeel over de veiligheidsmarge
voor de meeste lidstaten op de verwachte ontwikkeling van het structurele begrotingssaldo. Alleen in het geval van Oostenrijk werd
daarbij gecorrigeerd voor enkele eenmalige maatregelen. Soms laat de opinie echter in het midden of het feitelijke of het structurele
begrotingssaldo in ogenschouw is genomen. We kunnen concluderen dat de Ecofin Raad niet erg kritisch is geweest in haar beoordeling
van de actualiseringen.
Budgettaire strategieën
De geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma’s geven ook een interessante dwarsdoorsnede van de budgettaire strategieën
van de lidstaten. Binnen de randvoorwaarden van het Verdrag en het stabiliteitspact hebben de lidstaten daarbij een zekere mate van
beleidsvrijheid, die de gelegenheid biedt lering te trekken uit de ervaringen van andere lidstaten. Ondanks deze beleidsvrijheid vertonen
de budgettaire strategieën opmerkelijke overeenkomsten (zie tabel 2). Met uitzondering van België, Finland, Frankrijk, Nederland en het
vk vormt voor alle lidstaten het EMU-saldo de primaire budgettaire doelvariabele, wat op zich logisch is gegeven de vormgeving van de
budgettaire restricties in de EU. België kent een doelstelling voor het primaire overheidssaldo (6% bbp) die in beginsel richtinggevend is;
als tweede doelstelling streeft de Belgische regering naar een begrotingsevenwicht in 2002. In Frankrijk en Nederland vormt het
uitgavenkader de hoeksteen van het budgettaire beleid. Het EMU-saldo is daarbij min of meer endogeen, hoewel aan de onderliggende
meerjarenraming impliciet wel een doelstelling voor het EMU-saldo ten grondslag ligt. De Britse overheid hanteert als enige de gulden
financieringsregel voor het budgettaire beleid, terwijl Finland als enige lidstaat reductie van de schuldquote als primaire doelstelling
heeft. In België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland, Finland en Zweden is de groei van de overheidsuitgaven aan
banden gelegd om budgettaire ruimte te creëren voor een simultane reductie van de lastendruk en het overheidstekort. Nederland en
Finland hanteren daarbij bindende meerjarige reële uitgavenplafonds, terwijl Frankrijk en Zweden een volume respectievelijk nominaal
kader voor de uitgaven kennen. Opmerkelijk is dat België, Frankrijk, Luxemburg, Nederland, Finland, Zweden en het VK hun beleid op
macro-economische uitgangspunten baseren die in zekere zin als behoedzaam zijn te typeren. Uit bestuurlijk oogpunt is dit handig voor
de minister van Financiën, omdat het de kans op tegenvallers beperkt. In economisch opzicht kan het echter tot een procyclisch
begrotingsbeleid leiden als meevallers voor extra lastenverlichting of uitgaven beschikbaar komen. Dit ongewenste neveneffect
manifesteert zich met name als verdere budgettaire consolidatie minder noodzakelijk wordt geacht. Bovendien komt het de bestuurlijke
rust in het begrotingsproces niet ten goede indien er geregeld op discretionaire basis meevallers zijn te verdelen. Finland bestemt
eventuele budgettaire meevallers a priori voor het overheidssaldo. Nederland en België verdelen inkomstenmeevallers in beginsel over
het EMU-saldo en extra lastenverlichting, terwijl Frankrijk dit met uitgavenmeevallers doet. Zweden reserveert meevallers voor extra
lastenverlichting, mits de loonontwikkeling gematigd blijft en geen sprake van oververhitting is. In Nederland, België, Zweden en
Frankrijk leiden behoedzame macro-economische uitgangspunten dus tot enigszins procyclisch begrotingsbeleid. Dit strookt niet geheel
met de filosofie van het stabiliteitspact, waarin de automatische stabilisatoren zoveel mogelijk ruimte moeten krijgen.

Tabel 2. Hoofdkenmerken budgettaire strategieën EU-lidstaten
Primaire budgettaire Overige doelstellingen Economisch
Vormgeving
doelstelling (%bbp)
basisscenario uitgavenrestrictie
België
Denemarken

primair saldo (6) en
EMU-saldo (®0)
EMU-saldo (>2)

Duitsland

EMU-saldo (®0)

lastenverlichting en
schuldreductie
lastenverlichting en
schuldreductie
lastenverlichting

voorzichtig

groei reële
primaire uitgaven
trendmatig
groei reële
overheidsconsumptie
realistisch nominale

Griekenland EMU-saldo (®0,2)

realistisch

Spanje

EMU-saldo (®0,2)

realistisch

Frankrijk

reëel uitgavenplafond

Ierland

EMU-saldo (+2)

Italië

EMU-saldo (®0)

Luxemburg

EMU-saldo (overschot)

Nederland

reëel uitgavenkader

Oostenrijk
Portugal

EMU-saldo (®-1)
EMU-saldo (®0)

Finland
Zweden

reductie overheidsschuld (<50% bbp)
EMU-saldo (+2)

VK

gulden regel

lastenverlichting en voorzichtig/
tekortreductie
realistisch
overheidsinvesteringen realistisch
lastenverlichting
lastenverlichting en realistisch
investeringen Z.-Italië
voorzichtig
lastenverlichting en behoedzaam
tekortreductie
lastenverlichting
realistisch
schuldreductie en
optimistisch
hervorming belastingstelsel
lastenverlichting en voorzichtig
EMU-saldo (+4% bbp)
lastenverlichting
conservatief
stabilisatie netto
schuld

voorzichtig

uitgavengroei
stabilisatie
primaire uitgaven
groei lopende
uitgaven
groei
uitgavenvolume
nominale groei en
lopende uitgaven
lopende primaire
uitgaven
groei centrale
overheidsuitgaven
reële uitgaven
vastgelegd
totale uitgaven
primaire
lopende uitgaven
constante reële
uitgaven
nominale
uitgavenplafonds
driejarenkaders

De budgettaire strategieën van met name de noordelijke eu-lidstaten vertonen opmerkelijke overeenkomsten. Behoedzame macroeconomische uitgangspunten en met name een gecontroleerde ontwikkeling van de uitgaven creëren daarbij de budgettaire ruimte voor
structurele lastenverlichting en verbetering van het EMU-saldo. De lidstaten met een hoge schuldquote creëren (extra) budgettaire
ruimte door het aanhouden van een primair overschot, waardoor de rentelasten dalen. Aan deze overeenkomsten lijken twee onderling
verbonden factoren ten grondslag te liggen. Ten eerste bevestigen de geactualiseerde programma’s de indruk dat de
belastingconcurrentie tussen lidstaten toeneemt. Belastinghervormingen worden steeds vaker gemotiveerd en geïnspireerd door
hervormingen in naburige lidstaten (zo streeft België expliciet naar reductie van de lastendruk op arbeid tot het niveau van haar
buurlanden). Ten tweede bevinden de meeste lidstaten zich nog in een overgangsfase naar evenwichtige overheidsfinanciën. In
combinatie met de belastingconcurrentie beperkt dit de facto het aantal vrijheidsgraden bij de vormgeving van het budgettaire beleid. Uit
onderzoek blijkt overigens dat een budgettaire strategie gebaseerd op reductie van de consumptieve overheidsuitgaven en
lastenverlichting gunstige effecten op de economische groei kan hebben 6. Hierbij spelen vooral positieve vertrouwens- en
vermogenseffecten alsmede arbeidsaanbodeffecten een belangrijke rol. In dat opzicht draagt de huidige budgettaire strategie van de
meeste Noord-Europese lidstaten bij aan het bevorderen van de economische groei. Het gevaar is echter dat het aantrekken van de
conjunctuur tot een verslapping van de uitgavendiscipline kan leiden, terwijl (extra) lastenverlichtingen wel worden doorgevoerd. Het op
deze wijze laten vieren van de budgettaire teugels leidt een verslechtering van de onderliggende budgettaire positie en maakt de
overheidsfinanciën kwetsbaar voor economische terugslag.
Conclusie
De meeste lidstaten lijken er zonder overdreven veel budgettaire inspanning in te slagen zich de komende jaren minimaal naar een
evenwicht op de begroting te loodsen. Van echte budgettaire ontsporingen is vooralsnog geen sprake geweest en het multilaterale
budgettaire toezicht in Europa moet haar vuurdoop dan ook nog krijgen. Het oordeel van de Ecofin Raad over de ingediende
programma’s was over het algemeen vrij mild, terwijl sommige lidstaten de verplichtingen uit het pact niet al te nauw nemen, getuige het
lage tempo waarin de evenwichtsdoelstelling uit het stabiliteitspact wordt nagestreefd. De overheidsfinanciën van een aantal lidstaten
blijven daardoor kwetsbaar voor een ongunstiger economisch tij.
Met name in de Noord-Europese lidstaten creëert een gedisciplineerde uitgavenontwikkeling de budgettaire ruimte voor zowel
structurele lastenverlichting als verbetering van het overheidssaldo. Hoewel een dergelijke budgettaire strategie in beginsel gunstige
groei-effecten kan genereren, is het van belang om ook bij een voorspoedige economische ontwikkeling vast te houden aan de
uitgavendiscipline. Bovendien is het uit conjunctureel oogpunt verstandig inkomstenmeevallers zoveel mogelijk voor een verbetering
van het overheidssaldo aan te wenden. In de nabije toekomst zullen belastingconcurrentie en de vergrijzing een toenemend beslag op de
beschikbare budgettaire ruimte leggen. Het zou daarom goed zijn om de huidige gunstige conjuncturele omstandigheden te benutten om
de overheidsfinanciën verder op orde te brengen

1 Zie voor de geactualiseerde programma’s http://www.eu.int/EMU/convergence.html, voor een samenvatting van de beoordelingen
van de Commissie http://www.europe.int en voor de Raadsopinies over de actualiseringen http://ue.eu.int/newsroom/press.
2 Het Ministerie van Financiën verwacht in de recente Voorjaarsnota ook dit jaar een overschot (0,6% bbp), terwijl het CPB in het
Centraal Economisch Plan 2000 uitgaat van een overschot van 0,8% bbp in 2001.
3 Zie Monetair Comité, Opinion on the format and contents of stability and convergence programmes, http://ue.eu.int/newsroom/press.
4 Zie Europese Commissie, Budgetary surveillance in EMU: the new stability and convergence programmes, European Economy,
Supplement A, nr. 3, 1999.

5 W.L. Heeringa, De moeizame weg naar evenwicht , ESB, 12 november 1999, blz. 834-836.
6 Zie bijvoorbeeld A. Alesina en R. Perotti, Fiscal adjustments in OECD countries: composition and macroeconomic effects , NBER
Working Paper, no. 5730, 1996.

Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)