Het splitsingsstelsel in de loonen inkomstenbelasting
De tweeverdienerswetgeving verdient, zoals bekend, geen schoonheidsprijs. Dat komt
omdat de wetgever hier op twee gedachten hinkt. Enerzijds is er het streven naar
individualisering en gelijke behandeling van mannen en vrouwen, en van gehuwde en
ongehuwde samenwoners. Anderzijds speelt de wens tot invoering van het
draagkrachtbeginsel, waarbij tweeverdieners en ‘voordeurdelers’ dus zwaarder belast
zouden moeten worden. Het gevolg van deze tweestrijdigheid is dat er allerlei
uitvoeringsproblemen ontstaan, tot uitdrukking komend in bijna Orwelliaanse controles en
een hoge fraudegevoeligheid. De auteurs stellen als oplossing een splitsingsstelsel voor,
waarbij de inkomens van de samenlevende partners bij elkaar worden opgeteld, in tweeen
gedeeld en vervolgens gelijkelijk worden belast. Met behulp van modelsimulaties tonen
de schrijvers aan dat de inkomenseffecten van een splitsingsstelsel beperkt zijn en in
overeenstemming met het draagkrachtbeginsel.
IR. F.G. VAN HERWAARDEN* – PROF. DR. L.G.M. STEVENS**
Inleiding
Wie kennis neemt van diverse economische beschouwingen over het inkomensbeleid zal zich verbazen over
het feit dat daarin tot de jaren tachtig niet of nauwelijks
aandacht wordt besteed aan de relevantie van de leefvorm. De gezinsideologie was blijkbaar nog zo sterk verankerd dat in de economische discipline geen onderscheid
werd gemaakt tussen het individuele inkomen en het gezinsinkomen. De kostwinner fungeerde als de centrale figuur; hij bracht het gezinsinkomen binnen en bepaalde
daarmee de relatieve welvaartspositie van alle gezinsleden. Andere leefvormen kregen nauwelijks aandacht.
Onder invloed van de emancipatiebeweging zijn in de jaren tachtig de maatschappelijke verhoudingen rond het
gezin wezenlijk gewijzigd. Hoe langer hoe meer vrouwen
zoeken een betaalde baan buiten de huishouding. Was
aanvankelijk het buitenshuis werken slechts een noodzaak voor vrouwen uit het arbeidersmilieu, thans is de arbeidsparticipatie mede gebaseerd op andere dan economische motieven en is de participatiegraad juist hoger
naarmate de opleiding van de vrouw hoger is 1). Deze
maatschappelijke ontwikkeling heeft echter geleid tot een
toenemende denivellering van de gezinsinkomens en is
daarmee een inkomenspolitiek probleem geworden (zie
tabel 1).
Leefvorm en inkomensbeleid
Bij de vormgeving van het inkomensbeleid voor de jaren
tachtig kon het groeiend belang van het partnerinkomen
niet langer buiten beschouwing blijven. De term ‘tweeverdieners’ werd geboren. Daarmee was het startsein gegeven voor de maatschappelijke discussie die haar hoogte240
punt bereikte bij de parlementaire behandeling van de als
tweeverdienerswetgeving bekend geworden aanpassingen van de belastingwetgeving. In deze wetgeving werd
voor het eerst onderscheid gemaakt tussen huishoudens
met een verdiener en die met twee verdieners. Voorts werd
het traditionele onderscheid op basis van de huwelijkse
staat vervangen door de feitelijke leefvorm. Niet langer
was relevant of iemand gehuwd of ongehuwd was, maar of
hij als samenlever of als alleenstaande door het leven
Deze gelijkstelling van gehuwde en ongehuwde samenlevers heeft een grote last gelegd op instanties die belast
zijn met de uitvoering van de loon- en inkomstenbelasting.
Zij is trouwens niet beperkt gebleven tot de fiscale sfeer,
maar is ook van belang voor diverse sociale-zekerheidsregelingen. Voor de fiscale en sociaalrechtelijke wetstoepassing is het van belang of iemand alleenstaande is of
een samenlever. De uitvoeringsinstanties moeten om die
reden aan de hand van criteria die naar onze mening onvoldoende operationeel te maken zijn (en daarom niet door
de wetgever concreet konden worden ingevuld) bepalen of
* Werkzaam op de afdeling systeemanalyse van het Sociaal en Cultureel Planbureau te Rijswijk.
* * Buitengewoon hoogleraar in de fiscale economie aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam.
Dit artikel geeft een nadere verantwoording van de rekenexercities die
mede ten grondslag hebben gelegen aan de inaugurele rede die prof,
dr. L.G.M. Stevens hield op 6 maart 1986. Deze rede, Solidair ofsolitair, is inmiddels in druk verschenen bij Kluwer, Deventer. De auteurs
danken mr. C.A. de Kam voor zijn commentaar op een eerdere versie
van dit artikel.
1) In 1979 was het percentage buitenshuis werkende vrouwen tot 60
jaar 26,6%; voor vrouwen met een lagere en lagere voortgezette opleiding bedroeg dit percentage 21,3% en voor vrouwen met een middelbare en hogere opleiding was dit 42,8%. Bron: SCP, Aanvullend Voorzieningengebruik Onderzoek, 1979, opgenomen in: Atlas van de
vrouw, 1983, biz. 195.
label 1. Bijdrage van de partner aan het secundair inkomen van het huishouden, naar secundair inkomen, 1983 a)
1 0%-groepen secundair inkomen
Totaal
Aanwezigheid partner (%)
Partner, indien aanwezig, heeft inkomen {%)
Inkomen partner, indien met inkomen (xlOOO gld.)
Aandeel in secundair inkomen huishouden {%)
56
36
16
7
1
2
38
–
2
3
4
5
6
7
8
9
10
9
29
9,4
2
16
5
12,6
1
49
9
9,3
2
51
11
10,9
2
72
15
10,7
4
83
21
10,9
6
91
39
11,5
12
93
57
15,2
19
96
72
22,2
25
a) Zie noot 8 voor een definitie van secundair inkomen.
Bran: AVO ’83 (Aanvullend Voorzieningengebruik Onderzoek 1983) (07 10-1-’86).
iemand samenlevende een- of tweeverdiener is, dan wel of
hij als alleenstaande moet worden aangemerkt.
Het onderscheid tussen samenlever en alleenstaande
vloeit voort uit de wens rekening te houden met de relatief
hogere bestaanskosten van een alleenstaande door het
ontbreken van schaalvoordelen die een gezamenlijke
huishouding pleegt op te leveren. Dit is de ratio van de alleenstaandetoeslag in de loon- en inkomstenbelasting en
het relatief hogere niveau van het bestaansminimum voor
de alleenstaande in de sociale zekerheid 2). Daarmee is
echter in de fiscale en in de sociale-zekerheidssfeer tevens een lastig kwalificatieprobleem gemtroduceerd. De
uitvoeringsinstanties zullen moeten trachten het kameleongedrag van de burger, die zijn leefvorm steeds zal typeren als die leefvorm die hem het meeste profijt oplevert, te
onderkennen en telkens weer de feitelijke leefvorm moeten trachten vast te stellen. Naar onze mening worden dergelijke uitvoeringsproblemen in de huidige hervormingsoperaties bijna stelselmatig onderschat.
Het tussenschuiven van een extra categorie, de z.g.
‘voordeurdelers’ (samen wooers) in de Algemene
bijstandswet (ABW) heeft de uitvoering extra gecompliceerd gemaakt. Onder voordeurdelers worden verstaan
personen die geen gezamenlijke huishouding voeren (dus
geen samen/evers), maar die ook weer niet als alleenstaanden kunnen worden aangemerkt. De bestaanskosten van voordeurdelers worden minder hoog ingeschat
dan die van alleenstaanden. Deze differentiate is om bezuinigingsredenen aangebracht. Door de toenemende
huishoudensverdunning dreigde erkenning van de hogere
bestaanskosten van alleenstaanden namelijk tot te hoge
sociale uitkeringen te leiden. Vandaar de introductie van
deze afgesplitste categorie, die de groep ‘echte alleenstaanden’ moet beperken. Hoe begrijpelijk de invoering ervan gezien de wens tot beperking van de volumegroei van de sociale uitkeringen ook moge zijn, voor de uitvoeringssfeer is deze verbijzondering nauwelijks uitvoerbaar. Voordeurdelers kunnen slechts worden geTdentificeerd op basis van de feitelijke leefsituatie. Zonder privacybedreigende ambtelijke navorsingen is deze echter nauwelijks adequaat vast te stellen. De onderscheiding voordeurdelers en alleenstaanden is daardoor te fraudegevoelig en uitvoeringstechnisch te belastend en kan derhalve
beter worden opgeheven.
Leefvorm en loon- en inkomstenbelasting
Alhoewel de relevantie van de leefvorm niet beperkt blijft
tot de fiscale sfeer, zullen we in dit artikel de problematiek
toespitsen op de loon- en inkomstenbelasting. Met name
bij de invoering van de tweeverdienerswetgeving heeft de
behandeling van leefvormen de gemoederen zeer bezig
gehouden. De aan de tweeverdienerswetgeving ten
grondslag liggende probleemstellingen waren:
a. Moeten ongehuwde samenlevers voor de belastingheffing gelijkgesteld worden met gehuwde samenlevers?;
b. Moet als draagkrachtmaatstaf het individuele inkomen
of het gezinsinkomen gehanteerd worden?
ESB 5-3-198B
Ad a: Neutraliteit tegenover de samenlevingsvorm
Gelijkstelling van ongehuwde samenlevers met gehuwden is een rechtsvraag; zij is niet direct van economische
orde. Over de pro’s en centra’s van een dergelijke gelijkstelling kan men verschillend denken al naar gelang
men het huwelijk al of niet een speciale status wil toekennen. De feitelijke effectuering van de gelijkstelling van gehuwde en ongehuwde samenlevers levert echter tal van
uitvoeringstechnische complicaties op. Huwelijken worden immers geregistreerd, maar andere samenleversrelaties zijn als zodanig meestal niet officieel naar buiten kenbaar. Gelijkstelling van ongehuwde samenlevers met gehuwden is derhalve uitvoeringstechnisch slechts beheersbaar als ongehuwde samenlevers een samenlevingsstatuut opmaken en dit officieel laten registreren bij de burgerlijke stand.
Aangezien de begrippen alleenstaande, voordeurdeler
of samenlever niet alleen voor de belastingheffing relevant
zijn, maar ook voor andere regelingen, is het aanbevelenswaardig de kwalificatiecriteria voor al deze regelingen in
beginsel gelijk te maken. Dit betekent dat de gemaakte
keuze niet alleen ten voordele bindt, maar ook ten nadele;
een samenlever voor de loon- en inkomstenbelasting is tevens samenlever voor de successiewet, de individuele
huursubsidie en de Algemene bijstandswet, alsmede voor
allerlei andere regelingen waarin de leefvorm van belang
is. Eventueel kan de referentieperiode, ter voorkoming van
misbruik, voor diverse regelingen verschillend zijn. In gevallen waarin voor de heffingssfeer echter een keuzemogelijkheid open gelaten is, zal men er in bepaalde gevallen
beleidsmatig niet aan kunnen ontkomen in de uitkeringssfeer personen die fiscaalrechtelijk beschouwd alleenstaanden of voordeurdelers zijn toch als samenlevers
aan te merken. Vergelijk het huidige begrip ‘economische
eenheid’ in de ABW.
Ad b. De draagkrachtmaatstaf
De keuze van de te hanteren draagkrachtmaatstaf confronteert ons met twee onverenigbare ideologische stromingen. De individualisten betogen dat de leefvorm van
het individu een hoogst persoonlijke keuze is die niet van
invloed behoort te zijn op de financieel-economische verhoudingen. De aanhangers van de gezinsdraagkracht
daarentegen vinden datde leefvorm wel een relevante factor is.
Tot 1973 was de loon- en inkomstenbelasting geheel gevangen in de eerder genoemde gezinsideologie. Als maatstaf van draagkracht fungeerde het gezinsinkomen. In
1973 werd echter een bescheiden begin gemaakt met de
2) Aan het samenleven worden voordelen toegekend die van invloed
worden geacht op de draagkracht van personen. Daarbij wordt dan
met name gedacht aan het voordeel van de schaalvergroting die de
samenleving oplevert. Ook wordt in dat verband de aanwezigheid van
een partner die volledig beschikbaar is voor huishoudelijke activiteiten en zodoende geacht wordt besparingen op de huishoudelijke uitgaven te bewerkstelligen als draagkrachtverhogende factor in aan-
merking genomen. Anderzijds wordt de eventuele inkomenafhankelijkheid van een dergelijke partner tevens als draagkrachtverlagende
factor aangemerkt (kostwinnerschap), omdat in dat geval meer personen van 6en inkomen moeten leven.
o/ti
invoering van een beperkte fiscale zelfstandigheid van de
gehuwde vrouw. Voor een aantal inkomensbestanddelen
(arbeid en winst uit onderneming) werd de gehuwde vrouw
in beginsel zelfstandig belast. Dit geschiedde niet omdat
de gezinsideologie onder druk stond, maar door de
schaarste op de arbeidsmarkt. Deze maakte een extra
prikkel wenselijk om gehuwde vrouwen te bewegen hun
arbeidskracht aan te bieden. Zij kreeg een eigen – weliswaar beperkte – belastingvrije som en een zelfstandige
heffing als toetredingspremie.
Pas in de nota Op weg (1979) kwam het ideologische
aspect aan de orde. In genoemde nota werden plannen
ontvouwd tot een verdergaande verzelfstandiging van de
belastingheffing van de gehuwde vrouw. Het aantal inkomensbestanddelen dat aan de gehuwde vrouw kon worden toegerekend, zou moeten worden verruimd. De toenmalige staatssecretaris van Financien merkte in de nota
terecht op, dat de (beperkte) verzelfstandiging een poging
was om twee verschillende gedachten met elkaar te verzoenen, namelijk die van een volstrekt zelfstandige fiscale
positie van de werkende gehuwde vrouw en die van de gezinsdraagkracht. Als ideaalbeeld schetste hij een puur individuele belastingheffing.
De tweeverdienerswetgeving die in 1984 werd gei’ntroduceerd borduurde voort op de voorstellen die in de nota
Op weg waren verwoord. De aanvaarding van de wetsvoorstellen betekende de wettelijke uitbreiding van de individualisering in de belastingheffing. Het aantal inkomensbestanddelen waarvoor de gehuwde vrouw zelfstandig moest worden belast werd uitgebreid. Ook werd gebroken met het principe dat de niet-persoonsgebonden inkomensbestanddelen aan de man worden toegerekend. Die
inkomsten worden sedert 1984 toegerekend aan de partner met het hoogste persoonlijke arbeidsinkomen; en dat
kan ook de vrouw zijn.
Alhoewel de wetgever beoogde – en dit ook in de memorie van toelichting tot uitdrukking bracht – op deze wijze
het individualiseringsproces te bevorderen, was de aanleiding voor het uitvoeren van de tweeverdienersoperatie
juist de maatschappelijke overtuiging dat de tweeverdienersgezinnen fiscaal relatief gunstiger werden behandeld
dan eenverdienergezinnen. Maatschappelijk bleek het
niet langer aanvaardbaar dat de belastingdruk van een
tweeverdienersgezin beduidend lager was dan die van
een eenverdienergezin met hetzelfde gezinsinkomen.
Hieruit blijkt de innerlijke tegenstrijdigheid in het conceptuele kader dat ten grondslag heeft gelegen aan de tweeverdienerswetgeving. Binnen een individuele benadering
is immers een vergelijking van gezinssituaties niet opportuun. Voor individualisten is de tweeverdienerswetgeving
dan ook om die reden onaanvaardbaar. Voor de aanhangers van de gezinsbelasting is de tweeverdienerswetgeving eveneens onaanvaardbaar, maar voor hen omdat bij
gelijk gezinsinkomen de belastingdruk toch verschiliend
kan zijn; dit afhankelijk van de gekozen rolverdeling binnen het gezin en de verhouding van de inkomensaanbreng van beide partners.
Wie kennis neemt van dit beleidsuitgangspunt vraagt
zich wel af, hoe dezelfde regering bij de concrete invulling
in de belastingwetgeving dan toch een volstrekt andere
koers heeft kunnen varen en het nodig vond de belastingheffing in verdergaande mate te individualiseren. Deze
overwegingen gelden trouwens eveneens voor de individualisering van de premieheffing die ingaande 1985 haar
beslag heeft gekregen. Slechts de mythe dat de premieheffing volksverzekeringen geen belasting is, maar een
premiebetaling waartegenover aanspraken bestaan, kan
een verklaring opleveren voor de gedachte dat individualisering van de aanspraken noodzakelijkerwijze ook individualisering van de premieheffing zou moeten impliceren.
Uitgaande van het feit dat de draagkrachtbeleving op
gezinsniveau plaatsvindt, is ongelijke belastingdruk bij gelijk gezinsinkomen strijdig met het aan de belastingheffing
ten grondslag liggende gelijkheidsprincipe. Zoals label 2
laat zien, kan het verschil in rolverdeling tussen de partners de belastingdruk echter aanmerkelijk bemvloeden.
De tweeverdienerswetgeving en individualisering van
de premieheffing heeft weliswaar de scherpe drukverschillen zoals deze tot en met 1983 hebben bestaan afgezwakt,
maar de f undamentele ongelijkheid is blijven bestaan. Het
nivelleringseffect is in 1985 het ste/kste geweest, maar dat
werd meer veroorzaakt door de individualisering van de
premieheffing volksverzekeringen, dan door de tweeverdienerswetgeving (en dit terwijl de premieheffing officieel
berust op het equivalentiebeginsel).
Splitsingsstelsel als alternatief
heffingsstelsel
Toepassing van het gelijkheidsprincipe op gezinsniveau
Tabel 2, Druk van de inkomstenbelasting + premie
AOW/A WW als percentage van het onzuivere gezinsinkomen bij verschiliend aandeel van de (huwelijks)partners,
1983-1986, a)
Aandeel in het
onzuivere gezinsinkomen
Onzuiver
gezinsinkomen
Partner A 100%
Partner B 0%
30.000: 1983
21,8 (100)
21,1 (100)
Voor aanhangers van de gezinsdraagkracht is de individualisering van de belastingheffing – zoals is opgemerkt
– onaanvaardbaar, omdat zij onvoldoende recht doet aan
de maatschappelijke draagkrachtbeleving. In de nota Inkomerisontwikkeling en -verdeling 1983- 1984, merkt het
kabinet-Lubbers hierover op: ,,De verdeling van besteedbare inkomens van huishoudens zegt meer over de bestedingsmogelijkheden van individuen dan de verdeling van
individuele inkomens. Voorde bepaling van de individuele
bestedingsmogelijkheden zijn immers niet alleen de persoonlijk verworven inkomsten relevant, maar ook de mate
waarin andere personen van dit inkomen afhankelijk zijn of
waarin men zelf van het inkomen van anderen afhankelijk
is” (biz. 41).
242
50%
50%
20,1 (100)
19,4 (100)
19,1
18,0
20,1
18,6
( 88)
( 85)
(100)
( 96) b)
19,3
18,8
19,4
18,8
(
(
(
(
89)
89)
97)
97)
27,8
27,2
26,3
25,6
(100)
(100)
(100)
(100)
23,6
25,0
25,3
24,8
(
(
(
(
85)
92)
96)
97)
23,7
22,6
23,1
22,5
(
(
(
(
85)
83)
88)
88)
32,5
32,1
31,1
30,4
(100)
(100)
(100)
(100)
27,3
28,2
28,5
27,9
(
(
(
(
84) c)
88)
92)
92)
27,0
26,3
26,6
26,0
(
(
(
(
83)
82)
86)
86)
1983
1984
1985
1986
39,4
39,1
38,1
37,3
(100)
(100)
(100)
(100)
31,5
32,8
34,6
34,0
(
(
(
(
80) d)
84)
91)
91)
29,3
29,1
31,6
30,9
(
(
(
(
74)
74)
83)
83)
120.000: 1983
45,2
45,2
44,2
43,6
(100)
(100)
(100)
(100)
36,3
37,5
38,8
38,2
(
(
(
(
80) e)
83)
88)
88)
33,4
33,2
36,4
35,6
(
(
(
(
74)
74)
82)
82)
: 1984
: 1985
: 1986
45.000: 1983
: 1984
: 1985
: 1986
60.000: 1983
Ongelijke lastendruk bij gelijk
gezinsinkomen
75%
25%
: 1984
: 1985
: 1986
90.000:
:
:
:
: 1984
: 1985
: 1986
a) tussen haakjes uitgedrukt in procenten van de lastendruk van eenverdteners
b) Verruimde voetoverheveling toegepast
c) dit percentage geldt als de man 75% en de vrouw 25% inbrengt; in de omgekeerde
situatie is de belastingdruk 30,6% en (94).
d) als c; uitkomsten in omgekeerde situatie 33,4% (85).
e) als c; uitkomsten in omgekeerde situatie 37,7% (83).
en gewenste indifferentie voor de rolverdeling binnen het
huishouden is slechts combineerbaar door toepassing van
een gezinsbelasting. In dat kader wordt geregeld invoering van het splitsingsstelsel bepleit. Toepassing van het
splitsingsstelsel sluit logisch aan op de solidariteit in gezinsverband. Binnen de Nederlandse verhoudingen is
splitsing op partnerniveau het best inpasbaar.
Het splitsingsstelsel houdt in dat het inkomen van beide
(on)gehuwde partners – voorzover aanwezig – in een
huishouden wordt opgeteld, ongeacht de vraag wie inkomen inbrengt. Vervolgens wordt aan beiden de helft toegerekend (dan is sprake van een ‘splitsingsfactor’ 2). Op basis van deze toegerekende inkomens wordt de verschuldigde belasting berekend.
Soms worden splitsingsfactoren kleiner dan 2 bepleit.
Op die wijze wordt beoogd rekening te houden met de
schaalvoordelen van het samenleven. Een dergelijke fictieve verhoging van het belastbare inkomen van samenlevers werkt echter in dezelfde richting als een verhoging
van de belastingvrije som van een alleenstaande door toekenning van een alleenstaande-toeslag. Inbouw van een
dergelijke toeslag in samenloop met een verlaagde splitsingsbreuk impliceert derhalve het risico van cumulatie. In
tabel 3 is de werking van de splitsingsfactor gedemonstreerd.
Tabel 3. De werking van de splitsingsfactor
Splitsingsfactor
2,0
Inkomen
partner A
90.000
60.000
90.000
Inkomen
partner B
1.8
Toegeke nd aan:
partner A
partner B
Toegeke nd aan:
partner A
partner B
45.000
30.000
niet aanwezig
45.000
45.000
90.000
45.000
50.000
50.000
50.000
–
90.000
–
50.000
Het splitsingsstelsel toegepast in een tweerelatie betekent dat beide partners automatisch naar de in het huidige
stelsel meest voordelige 50/50-verhouding worden belast,
ongeacht de feitelijke rolverdeling. Uitvoeringstechnisch
gezien betekent het splitsingsstelsel een belangrijke vereenvoudiging vanwege de ontbrekende inkomenstoerekeningsproblemen.
De fiscus staat bij toepassing van het splitsingsstelsel
volstrekt neutraal tegenover de gekozen rolverdeling. De
gezamenlijke belastingdruk wordt niet, zoals in het huidige
stelsel het geval is, mede bepaald door de rolverdeling binnen het huishouden. Deze fiscale onverschilligheid maakt
echte emancipatie mogelijk; de keuze wordt uitsluitend
aan de betrokkenen zelf overgelaten. Het fiscale systeem
dient immers niet beide partners te noodzaken tot arbeidsparticipatie als zij daarvoor anders niet zouden hebben gekozen. Uiteraard moeten wel obstakels die de vrije
keuze belemmeren worden geslecht. In dat kader kunnen
de uitgaven voor huishoudelijke hulp en/of kinderoppas
worden geaccepteerd als aftrekbare, op de verwerving
van inkomsten gerichte kosten.
Het splitsingsstelsel past in het rechtsbewustzijn van
partners die voor elkaar een zorgrelatie erkennen. Dit kan
blijken uit het sluiten van een huwelijk of het laten registreren van een samenlevingsstatuut waarin die zorgrelatie tot
uitdrukking is gebracht. Toegespitst op de belastingheffing moet men zich afvragen of een dergelijk formeel criterium voldoende bestand is tegen oneigenlijk gebruik. Men
dient immers een open oog te hebben voor de mogelijkheid dat van de splitsingsmogelijkheid een oneigenlijk gebruik kan worden gemaakt als alleen al het laten registreren van een samenlevingsstatuut toegang tot de regeling
verschafl. Daarom functioneert in die gevallen een materieel criterium beter dan een formeel criterium, dat echter
op zijn beurt grote uitvoeringsproblemen oproept vanwege
de moeizame externe kenbaarheid. Om uitvoeringstechniERR R-3-lQafi
sche redenen verdient daarom invoering van een dubbelcriterium, zoals dat tot 1984 bij gehuwden gehanteerd
werd (gehuwd, tenzij duurzaam gescheiden) de voorkeur.
De vorm geldt als uitgangspunt, maar deze moet door de
feiten worden gedekt. Gehuwden en statutaire samenlevers zijn dan samenlevers, tenzij zij feitelijk duurzaam gescheiden (even. Door geen huwelijk te sluiten of geen samenlevingsstatuut te maken kan een samenlever zijn status als niet-samenlever behouden. In wezen impliceert dit
dus een facultatief stelsel.
Het splitsingsstelsel pakt door de progressie-aftopping
veelal gunstiger uit dan individuele netting. Het initiatief
om als samenlever te worden erkend kan in beginsel daarom aan de samenlevers zelf worden overgelaten. De fiscus heeft er immers geen belang bij te weten of samenlevers al of niet nalaten hun samenleving kenbaarte maken.
Wordt echter aan de alleenstaanden wegens de gestelde
hogere bestaanskosten een hogere belastingvrije som
toegekend dan de partner in een samenleversrelatie, dan
ontstaan controleproblemen. In dat geval kan voor feitelijk
samenlevende personen het effect van twee maal de hogere belastingvrije som als alleenstaande voordeliger zijn
dan de progressievoordelen van het splitsingsstelsel als
samenlevers. Verwacht mag worden dat samenlevers zich
dan niet als zodanig zullen laten registreren; zij zullen als
alleenstaanden door het bureaucratische (even willen
gaan. Voor de belastingheffing kan dit probleem evenwel
gemakkelijk worden ondervangen door aan het splitsingsstelsel en de behandeling als samenlever een facultatief
karaktertegeven. Hantering van heteerdervermeldedubbelcriterium komt aan deze wenselijkheid tegemoet.
De definitie van de samenlever, zoals deze voor de huidige loon- en inkomstenbelasting geldt, kan in beginsel
ook voor het splitsingsstelsel gelden. Wel dient aan het
gemtroduceerde dubbelvereiste te worden voldaan, inhoudende dat men materieel samenleeft en dat deze relatie in een huwelijk of samenlevingsstatuut is geformaliseerd. Dit heeft tot gevolg dat inwonende kinderen – anders dan in de huidige regeling het geval is – normaliter
niet als samenlever met (een van) de ouders worden aangemerkt. Zij spelen in het splitsingsstelsel derhalve geen
partnerrol. Dit sluit aan bij de heersende rechtsopvatting
dat kinderen een eigen zelfstandig inkomen genieten en
geen zorgplicht jegens hun ouders hebben.
Een pleidooi ten gunste van het splitsingsstelsel kan gemakkelijk worden misverstaan als een poging tot bevoordeling van de gehuwde eenverdiener met een hoog inkomen. Ter voorkoming van een dergelijk storend misverstand dient men zich te realiseren dat een dergelijke
stelselwijziging is gericht op herstel van de horizontale gelijkheid in gezinsverband en in wezen los staat van de verticale drukverdeling. Het gaat er primair om de lastenverdeling niet langer afhankelijk te laten zijn van de vraag welke
partner welk deel van het gezamenlijk inkomen binnenbrengt. De hefting dient aan te sluiten bij het gezamelijk inkomen van de partners, los van de gekozen rolverdeling.
Waarom zou toepassing van de draagkrachtgedachte
moeten inhouden – zoals thans het geval is – dat het gezin met een verdiener zwaarder wordt belast dan het gezin
met een gelijk gezinsinkomen, doch door beide partners in
een deeltijdbaan bijeengebracht?
Inkomenseffecten
Algemeen
Om de inkomenseffecten na te gaan van invoering van
een splitsingstelsel in de loon- en inkomstenbelasting is
gebruik gemaakt van micro-modelsimulatieS). Hierbij wor3) Bij het aanduiden van cijfers is de CBS-conventie aangehouden:
– = nihil.x = geheimofteweinigwaarnemingen, 0(0,0) = hetgetal
is minder dan de helft van de gekozen eenheid. In de tabellen is, voor
zover relevant, op 10 gulden afgerond. Zie voor een nadere uiteenzet-
ting van het begrip micromodel-simulatie bij voorbeeld F.G. van Herwaarden, C.A. de Kam en E.J. Pommer, Berekend beleid, empirische
micromodel-simulatie van etfecten van overheidsbeleid, ESB, 13
maart 1985, biz. 244-252.
den de gevolgen van een overheidsmaatregel gesimuleerd met een micro-economisch model: verondersteld
wordt dat in het jaar waarvoor het model geldt (in dit geval
1983) het splitsingsstelsel van toepassing was in plaats
van het bestaande tarief van de loon- en inkomstenbelasting voor 1983. Vervolgens worden de verschillen in
verschuldige belasting en in inkomen berekend. Er wordt
gebruik gemaakt van gegevens over huishoudens 4) uit
een representatieve landelijke steekproef uit 1983 5). De
cijfers uit de steekproef worden opgehoogd tot nationale
totalen 6).
Bij de keuze van een tarief is gestreefd naar vereenvoudiging ten opzichte van het bestaande schijventarief. Er
worden drie hoofdelementen veranderd:
– Het belastbaar inkomen van partners wordt opgeteld
en het totaal wordt vervolgens gesplitst. Als splitsingsfactor wordt aanvankelijk uitgegaan van 2. Uiteraard
ligt een splitsingsfactor van 2 het meest voor de hand
(‘optellen en door twee delen’). Om het effect van een
lagere splitsingsfactor dan 2 na te gaan worden ook inkomenseffecten gegeven van een tarief met een splitsingsfactor van 1,8;
– De belastingvrije sommen worden gesteld op het netto
sociale minimum. Voor 1983 bedroeg dat ongeveer
f. 18.260. De belastingvrije som voor een alleenstaande is 70% daarvan, die voor een eenoudergezin 90%
daarvan en voor twee partners 100% (dus ieder 50%)
daarvan. Met het gestaffelde minimumjeugdloon wordt
geen rekening gehouden. Doordat de belastingvrije
som gelijk is aan het sociaal minimum wordt op dat niveau geen belasting (meer) betaald. Door de nettonettokoppeling zullen de bruto uitkeringen navenant lager kunnen uitvallen. Daarmee is hier geen rekening
gehouden;
– Het tarief kent drie schijven in plaats van tien.
eenoudergezinnen, ongeveer 37% uit eenverdieners en
ongeveer 19% uittweeverdieners. Bij de interpretatie van
de resultaten moeten deze zeer ongelijke aantallen in het
oog worden gehouden.
Voor de verdere analyse is het van belang hoe deze
huishoudenstypen gespreid zijn over de 10%-groepen.
Ook dat is uit tabel 4 af te lezen. Daaruit blijkt dat alleenstaanden overwegend voorkomen in de laagste vijf
10%-groepen. Ongeveer 80% van de alleenstaanden zit
in de 10%-groepen 2 tot en met 5. Hetzelfde geldt mutatis
mutandis voor eenoudergezinnen. Eenverdieners komen
meer voor in de midden en hogere 10%-groepen, afhankelijk van het kindertal. Tweeverdieners ten slotte zijn overwegend te vinden in de drie hoogste 10%-groepen, ook
weer afhankelijk van het kindertal.
Keuze van een splitsingstarief
Om tot een budgettair neutraal tarief te komen, met zo
acceptabel mogelijke inkomenseffecten, is een reeks ta4) De aangehouden definitie is die van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Het SCP definieert een huishouden als een eenheid die
wordt gevormd door iedere persoon van 18 jaar en ouder, tenzij personen (on)gehuwd samenwonen: in het laatste geval worden zij als een
huishouden aangemerkt. Kinderen tot 18 jaar worden gerekend tot
het huishouden van hun ouders.
5) Er is gebruik gemaakt van een gegevensbestand op basis van het
Aanvullend Voorzieningengebruik Onderzoek uit 1983 (A VO ’83). Het
AVO ’83 is een enquete die is uitgevoerd in opdracht van het SCP in
het najaar van 1983. Het AVO is opgezet om inzicht te verkrijgen in het
gebruik door de Nederlandse bevolking van een groot aantal maatschappelijke en culturele voorzieningen. Het gebruik van voorzienmgen wordt in verband gebracht met kenmerken van huishoudens en
personen. Het onderzoek rich! zich daarom zowel op meting van het
gebruik van voorzieningen als op meting van een breed scala van kenmerken van huishoudens en personen binnen die huishoudens. Het
AVO ’83 is een huishoudenssteekproef, waarbij per huishouden een
Voorts geldt als randvoorwaarde dat de operatic ongeveer budgettair neutraal (voor de schatkist) wordt uitgevoerd. Het zou denkbaar zijn bij de hiervoor uiteengezette
vereenvoudiging ook de integratie van premieheffing
volksverzekeringen met de loon- en inkomstembelasting
door te voeren. Dat is evenwel een wat ingrijpender operatie, waarvan hier wordt afgezien.
Bij het traceren van inkomenseffecten van het splitsingsstelsel zijn twee soorten indelingen van huishoudens
het meest inzichtelijk: een indeling naar inkomensklasse
en een naar type huishouden.
Voor de inkomensklassen zijn 10%-groepen secundair
huishoudensinkomen genomen 7). Voor het type huishouden is een indeling in tien typen gehanteerd. In tegenstelling tot de 10%-groepen, die per def initie ieder 10% van de
huishoudens bevatten, bevatten de onderscheiden typen
huishoudens zeer ongelijke aantallen. Zo blijkt uit de totaalkolom van label 4 dat 30% van de huishoudens in het
AVO ’83 uit alleenstaanden bestaat, iets meer dan 2% uit
huishoud(H-)formulier werd ingevuld en een formulier per lid van het
huishouden. Voor kinderen van 6 tot en met 15 jaar (J-formulier) en
voor volwassenen (V-formulier) verschilden de formulieren onderling
op een aantal onderdelen, zoals voor de vragen over onderwijs-,
beroeps- en inkomenspositie. De respons onder de ruim 10.000 geenqueteerde huishoudens (volgens CBS-de(initie) bedroeg bijna 6.000.
Deze huishoudens leverden bijna 7.500 huishoudens op volgens de
SCP-definitie. Zij bevatten bijna 15.000 personen. Van de 7.500 huishoudens bleken er bijna 5.900 een geldige respons te hebben op de
inkomensvragen. Deze 5.900 huishoudens zijn in de berekeningen
gebruikt. Het bestand met basisvariabelen is bewerkt met een micromodel voor 1983. Dit rekent onder andere het bruto-nettotraject door
en het berekent een aantal inkomensbegrippen.
6) Zie voor de methode van ophoging: Sociaal en Cultureel Planbureau, Berekendbeleid, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1985, biz. 80 e.v.
7) Een 10%-groep is een inkomensklasse die 10% van de huishoudens bevat. Het SCP definieert het secundair inkomen als het (primair) inkomen uit arbeid en kapitaal, gesaldeerd met de ongebonden
inkomensoverdrachten aan en door de publieke sector. In de praktijk
is het secundair inkomen vrijwel gelijk te stellen met het netto
inkomen.
label 4. Aantal huishoudens per type huishouden, 1983 (%)
10%-groepen secundair inkomen
Totaal
Tarief
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
(f)
(g)
(h)
(i)
(j)
1 votwassene
1 volwassene
1 volwassene
1 volwassene
2 volwassenen
2 volwassenen
2 volwassenen
2 volwassenen
2 volwassenen
2 volwassenen
0+ kind
0
kind
1 – 2 kind
3 + kind
0
kind
1 – 2 kind
3+ kind
0
kind
1-2 kind
3+ kind
alle huishoudens
Bron:AVO’83(D710-1-‘8
244
0 verdiener
1 verdiener (alleenstaande)
1 verdiener {eenoudergezinnen}
1 verdiener (eenoudergezinnen)
1 verdiener (eenverdieners)
1 verdiener (eenverdieners)
1 verdiener (eenverdieners)
2 verdieners (tweeverdieners)
2 verdieners (tweeverdieners)
2 verdieners (tweeverdieners)
11
30
1
2
100
3
2
0
18
16
3
11
7
1
–
10
80
2
5
3
0
0
0
–
100
100
100
0
4
5
6
7
9
10
_
_
_
_
_
_
_
80
4
–
44
7
0
39
7
26
2
0
27
31
4
6
3
0
16
1
0
20
40
7
7
0
7
1
0
16
30
9
20
14
2
6
1
–
2
1
0
42
5
1
29
17
1
3
1
–
15
10
6
34
16
3
3
0
0
13
10
6
39
25
5
100
100
100
100
100
100
100
12
3
0
–
100
0
.
8
9
Gemiddelde inkomenseffecten van het gekozen splitsingstarief
In de tabellen 6 en 7 zijn in regel c de gemiddelde inkomenseffecten gepresenteerd naar inkomensklasse (tabel
6) en naar type huishouden (tabel 7) van de gekozen tariefsvariant 6b met 2,0 als splitsingsfactor.
Om het effect na te gaan van een andere splitsingsfactor
is ook een variant met splitsingsfactor 1,8 (variant 7) opgenomen die is afgeleid uit variant 6b. Als in variant 6b alleen
de splitsingsfactor van 2,0 naar 1,8 wordt verlaagd, is sprake van een budgettaire meeropbrengst van f. 6,1 mrd. 9).
Om nu vervolgens weer tot een budgettair neutraal tarief te
komen zijn vele aanpassingen denkbaar. Gekozen is voor
een betrekkelijk simpele aanpassing door het eerste
schijfpercentage zodanig te verlagen (van 29,5% naar
23,5%) dat het resulterende tarief weer budgettair neutraal is 10). Deze variant 7 kent dus het volgende tarief:
schijfpercentages van 23,5%, 45% en 65%, schijflengten
van 0 – 20.000 – 40.000 en een splitsingsfactor van 1,8.
rieven uitgeprobeerd. Hierbij bleef het aantal schijven drie,
terwijl de schijfpercentages en -lengten werden gevarieerd. Om een indruk te krijgen welke elementen welke invloed hebben zijn in label 5 voor een aantal van de uitgeprobeerde tariefvarianten de opbrengstverschillen opgenomen De opbrengst van de loon- en inkomstenbelasting
in het A VO ’83 is f. 35 mrd. Volgens de Nationale Rekeningen 1984 bracht deze netting in 1983 f. 37,9 mrd. op. Van
iedere variant is aangegeven wat het totale verschil in belasting is in miljarden guldens vergeleken met de genoemde f. 35 mrd. (budgettaire verschil) en wat het gemiddelde
verschil in guldens per jaar is per 10%-groep.
In tabel 5 valt onder andere het volgende op. Alleen de
varianten (3), (5) en (6b) zijn nagenoeg budgettair neutraal:
hetopbrengstverschil isongeveer -f. 0,1 mrd. Deoverige
varianten laten budgetverschillen zien die liggen tussen
– f. 2,0 mrd. en f. 2,0 mrd. (zie de totaalkolom onder ‘mrd.
gld’). Bij gelijkblijvende schijfpercentages heeft verlenging van de schijven een belastingverlagend effect dat pas
in de hogere 10%-groepen optreedt (zie bij voorbeeld 1a
-> 1b – 1c).
Bij gelijkblijvende schijflengten heeft verhoging van het
laagste schijfpercentage een belastingverhogend effect
dat al in de laagste 10%-groepen optreedt (zie bij voorbeeld 4c -» 5 -> 6a).
Zoals in tabel 5 is te zien zijn de inkomenseffecten, uitgesplitst naar 10%-groepen, het minst extreem voor de
budgettair neutrale variant 6b. Deze variant is als uitgangspunt gekozen voor de verdere exercitie.
9) Een andere splitsingsfactor heeft alleen invloed op eenverdieners
en tweeverdieners. Verandering van de splitsingsfactor van 2,0 naar
1,8 doet hun belastbaar inkomen in heMl/O’83stijgen met ruim 11%
vanf. 153,4 mrd. naar f. 170,4 mrd. Een verschil van f. 17 mrd. Ditbe-
drag wordt aan de top belast, dus met 45% a 65%.
10) Dit is een aantrekkelijke optie met het oog op eventuele integratie
van premieheffing volksverzekeringen en de loon- en inkomstenbelasting.
Tabel 5. Opbrengstverschil in belasting bij verschillende splitsingstarieven, naar secundair inkom&n, 1983 a)
1 0%-groepen secundair inkomen
1
Totaal
Tarief
Schijf-%
Schijflengte
(1a) 20
b
c
45 65
(2a) 20
b
50 65
0-10.000-15.000
1,2
-0,5
-2,0
170
– 70
-280
0-10.000-15.000
0-10.000-20.000
0-10000-30.000
1,9
0,7
-0,4
–
(3 ) 20,5 50 65
0-10.000-30.000
-0,1
(4a) 25
b
0-15.000-20.000
0-15.000-25.000
0-15.000-30.000
50 65
(6a)29,5 45 65
b
50 65
c
(5 ) 26
c
3
4
6
5
gld.
mrd. gld.
0-10.000-20.000
0-10.000-30.000
c
2
7
8
9
10
gld.
–
-340
-340
-340
-50
-520
-520
-790
-790
-790
-670
-670
-670
-540
-700
-700
-700
-850
-970
-880
-970
-1.100
370
40
-90
5.770
4.120
2.350
-340
-520
-340
-340
-520
-520
-790
-790
-790
-610
-610
-610
-480
-600
-600
-660
–
-770
-860
-800
-870
-970
710
470
370
6.240
5.000
3.680
– 20
–
-340
-510
-760
-570
-560
-800
-880
460
3.770
0,2
-0,5
-0,9
30
– 70
-130
:
-320
-320
-320
-360
-360
-360
-540
-540
-540
-550
-550
-550
-450
-450
-450
-340
-420
-430
-410
-460
-510
-300
-360
-400
3.610
2.800
2.280
0-15.000-30.000
-0,1
–
–
-320
-330
-480
-460
-350
-300
-320
-150
2.570
0-15.000-30.000
0-20.000-40.000
0-20.000-60.000
1,9
-0,1
-0,7
270
– 10
-100
–
-300
-300
-300
-220
-220
-220
-300
-300
-300
-160
-160
-160
-20
-140
-140
110
-10
-10
270
180
180
640
280
240
2.730
600
-340
280
100
60
10
a) Splitsingsfactor is 2,0.
Bran: AVO’83 (D7 10-1-’86
Tabel 6. Gemiddelde inkomenseffecten van het splitsingsstelsel, naar secundair inkomen, 1983 a)
1 0%-groepen secundair inkomen
Totaal
(a) Secundair inkomen (1000 gld.)
(b) IB. tarief 1983 (gld.)
(c) Mutaties secundair inkomen 6b (%)
(d) Mutaties secundair inkomen 7 (%)
1
26,4
–
0,0
-0,1
–
3
4
5
6
7
8
9
10
9.5
430
5.060
2
16,0
1.160
19,7
1 850
22,9
2.710
26,7
3.470
30,6
4.490
35,3
5.780
42,2
8.440
60,6
22.260
3,2
3,4
1,4
2,3
1,5
1,9
0,7
1,6
0,5
0,0
0,6
-0,5
0,2
-0,7
0,3
-1,0
-3,9
a) Er zijn twee budgettair neutrale varianten van het nieuwe tarief (schijfpercentages, schijflengten en splitsingsfactor):
(6b) 29,5 45 65 0 – 20.000 – 40.000 (splitsingsfactor 2,0) en (7) 23,5 45 65 0 – 20.000 – 40.000 (splitsingsfactor 1,8).
Bron:4VO’83(D7 10-1-’86)
1,1
Tabel 7. Gemiddelde inkomenseffecten van het splitsingsstelsel, naar type huishouden, 1983 a)
Type huishouden naar omvang en aantal verdieners
1
1
0
0
0
Totaal
Aantal volwassenen >
Aantal kinderen
Aantal verdieners
^
(c) Mutaties secundair inkomen 6b (%)
(d) Mutaties secundair inkomen 7 (%)
1
3+
1
2
0
1
2
1-2
1
2
3+
1
2
0
2
2
1 -2
2
2
3+
2
a
b
c
d
e
f
g
h
i
I
26,4
5.060
(a) Secundairinkomen(1000gld.)
(b) IB, tarief 1983 (gld.)
1
1
1 -2
1
0,0
19,2
3.000
21,4
1.670
26,6
1.330
28,2
5.830
31,6
5.410
37,0
6.210
44,7
10.380
46,7
11.210
50,7
7.420
0,0
-0,1
–
-0,2
2,2
-1,2
0,5
-2,3
-0,8
3,5
2,5
2,1
1,8
2,2
-3,3
-4,5
-3,1
-4,8
-2,5
-3,1
1,9
a) Er zijn twee budgettair neutrale varianten van het nieuwe tarief (schijfpercentages, schijflengten en splitsingsfactor):
(6b) 29,5, 45 60 0 – 20.000 – 40.000 (splitsingsfactor 2,0) en (7) 23,5 45 65 0 – 20.000 – 40.000 (Splitsingsfactor 1,8)
Bran: AVO ’83(D7 10-1-’86).
Tabel 8. Spreiding van inkomenseffecten van het splitsingsstelsel, naar type huishouden, 1983 a)
Type huishouden naar omvang en aantal verdieners
Aantal volwassenen
Aantal dnderen
Aantal verdieners
•
1
0
0
a
Totaal
Variant:
6b 7
6b
0
7
1
2
0
1
2
1-2
1
2
3+
1
2
0
2
2
1-2
2
b
6b
1
3+
1
2
3+
1
1
1-2
1
c
d
e
f
g
h
i
j
7
6b
– 5%
tussen – 5% en 0%
tussen 0% en 5%
groter dan
5%
totaal
6b
7
6b
7
6b
7
6b
7
6b
7
6b
7
6b
7
% van de huishoudens dat de verandering ondergaat
Mutaties secundair inkomen zijn:
groter dan
7
2
3
4
– –
3
1
7
2
–
–
0
0
0
0
– –
11
21
10
17
1
10
26
17
64
72
–
–
32
59
8
78
48
44
35
60
85
15
69
31
1
83
1
87
1
93
1
97
2
90
2
96
81
6
73
6
72
16
67
14
85
14
72
18
6
6
–
–
6
12
3
4
–
–
16
11
6
2
8
2
1
0
1
1
–
–
100
–
100
100
100
100
100
100
100
100
100
a) Mutatie = (nieuwe heffing – oude heffing) / secundair inkomen x 100%.
Variant (6b) en (7) van het nieuwe tarief (schijfpercentages, schijflengten en splitsingsfactor):
(6b) 29,5, 45 60 0 – 20.000 – 40.000 (splitsingsfactor 2,0) en (7) 23,5 45 65 0 – 20.000 – 40.000 (splitsingsfactor 1,8)
Bron: AVO ’83 (07 10-1-’86).
De tabellen 6 en 7 geven steeds dezelfde regels. In regel
a het gemiddeld secundair inkomen van het huishouden
perjaar, in regel bde verschuldigde loon-en inkomstenbelasting volgens het bestaande tarief 1983 per jaar, in regel
c en d de procentuele verandering in het secundair inkomen van het huishouden na invoering van het splitsingsstelsel met een splitsingsfactor van respectievelijk 2,0 en
1,8.
Tabel 6, regel c, laat zien dat alleen de drie hoogste
10%-groepen er in secundair inkomen op achteruit gaan
tussen – 1 % en – 0,5%. De overige groepen gaan er in dit
tarief op vooruit. De inkomensmutaties lopen van 3,2%
van het secundair inkomen in de tweede 10%-groep tot
– 1 % in de tiende 10%-groep. In de tweede 10%-groep is
het gemiddeld secundair inkomen nogal laag (f. 9.500),
omdat er een aantal nulinkomens in voorkomt. Dit heeft tot
gevolg dat de relatieve mutatie ongeveer tweemaal zo
groot is als die in de derde 10%-groep, terwijl de absolute
mutaties in beide groepen van dezelfde orde van grootte
zijn.
Het regelmatige mutatieverloop van lage naar hoge
10%-groepen isgoedteverklaren. Daardoor moet naar tabel 4 en 7 worden gekeken. De grote groep alleenstaanden met een geringe mutatie (tabel 7, regel c, kolom b)
komt voornamelijk voor in de lagere 10%-groepen. De nog
grotere groep eenverdieners met vrij grote positieve mutaties in het secundaire inkomen (tabel 7, regel c, kolom e, f
en g) komt in de lage tot midden 10%-groepen voor. De
wat kleinere groep tweeverdieners, die vrij grote negatieve
mutaties ondervinden (tabel 7, regel c, kolom h, i en j) komt
246
nagenoeg uitsluitend voor in de hoogste 10%-groepen. De
groep eenoudergezinnen (tabel 7, regel c, kolom c en d) is
te klein om veel invloed te hebben op de gemiddelden in de
10%-groepen
Toepassing van een splitsingsfactor van 1,8 in plaats
van 2,0 onder gelijktijdige verlaging van het eerste schijfpercentage om budgetneutraliteit te handhaven, levert
een verschuiving op in de richting die verwacht mag worden. Immers, verlaging van de splitingsfactor heeft als ratio het belasten van de schaalvoordelen van samenlevers.
Uit tabel 6 regel d blijkt dat alle 10%-groepen, behalve de
tiende, beter af zijn dan bij de vorige variant (regel c). Voor
de tiende 10%-groep neemt de negatieve inkomensmutatie toe van gemiddeld -1 % tot – 3,9%. Inspectie van tabel 7 leert dat alleenstaanden er nu 2,2% op vooruitgaan,
eenverdieners er ook nog steeds op vooruitgaan, zij het
minder dan bij de vorige variant, terwijl tweeverdieners er
nog meer op achteruitgaan.
Spreiding in inkomenseffecten
Naast de gemiddelde inkomenseffecten per groep is inzicht in de spreiding ervan binnen een groep van belang
om te kunnen beoordelen of de optredende inkomenseffecten aanvaardbaar zijn. Daarom wordt in tabel 8 de
spreiding van de inkomenseffecten gegeven voor de twee
gekozen splitsingsvarianten, naar type huishouden. Er
zijn vier klassen van mutaties in secundair inkomen onderscheiden. Mutaties groter dan -5%, tussen -5% en 0,
tussen 0% en 5%, en mutaties groter dan 5%.
Uit tabel 8 blijkt dat grote negatieve mutaties (groter dan
-5%) bij variant 6b alleen in betekenende mate voorkomen bij tweeverdieners met nul tot twee kinderen (kolom h
en i), respectievelijk bij 11 % en 10% van de tweeverdienershuishoudens. Ook bij eenoudergezinnen (kolom c) is
de mutatie in 7% van de gevallen groter dan -5%. We
moeten ons overigens, zoals reeds eerder werd opgemerkt, realiseren dat het hier om een groep gaat die
slechts ongeveer 2% van alle huishoudens telt. Uitschieters aan de andere kant (groter dan 5%) komen voornamelijk voor bij eenverdieners (kolom e, f en g).
opteren voor gelijkstelling met gehuwden. Voorwaarde
moet zijn dat ook feitelijk van een dergelijke samenleving
sprake is (dubbelcriterium).
Afgezien van de uitvoeringsproblemen kan als bezwaar
tegen de individualisering van de loon- en inkomstenbelasting worden aangevoerd, dat de hoogte van de belastingdruk mede wordt bepaald door de verdeling van de
inkomensaanbreng over de partners. De fiscale wetgeving
is daardoor niet neutraal tegenover de gekozen rolverdeling binnen het huishouden. Deze neutraliteit wordt wel
Toepassing van een lagere splitsingsfactor (van 2,0 in
verkregen door toepassing van het splitsingsstelsel. Ook
variant 6b naar 1,8 in variant 7) leidt bij de alleenstaanden
(kolom b) en de eenoudergezinnen (kolom c en d) tot een
verschuiving naar positievere mutaties. Bij de eenverdieners (kolom e, f en g) is het omgekeerde effect te zien, een
verschuiving van mutaties groter dan 5% naar mutaties
tussen 0% en 5%. Bij tweeverdieners ten slotte vindt een
vrij drastische verschuiving plaats van mutaties tussen
– 5% en 0% naar mutaties groter dan – 5%. In totaal gezien ligt bij beide varianten 90% van de huishoudens binnen de mutatiebandbreedte van – 5% tot 5%. Dat percentage is bij beide varianten hetzelfde omdat de diverse verschuivingen elkaar compenseren. De mutaties bij variant
6b liggen steeds tussen -15% en 20%, terwijlde mutaties
bij variant 7 steeds tussen -20% en 20% liggen.
doet dit stelsel recht aan het besef dat de relatieve welvaartspositie van de gezinsleden (partners) wordt bepaald
door het gezinsinkomen (huishoudinkomen) en dat derhalve ook slechts het gezinsinkomen maatstaf van draagkracht kan zijn. Discussie over invoering van het splitsingsstelsel bleef doorgaans steken in de opmerking dat
een dergelijke stelselwijziging tot te grote inkomenseffecten leidt. We menen aangetoond te hebben dat invoering
van het splitsingsstelsel met in verhouding beperkte inkomenseffecten zeer wel tot de mogelijkheden behoort en
derhalve een serieuze discussie verdient.
F.G. van Herwaarden
L.G.M. Stevens
Conclusies
In de economische discipline is te weinig aandacht
besteed aan de invloed van de leefvorm op het inkomensbeleid. Mede daardoor wordt in te veel regelingen op inconsistente wijze rekening gehouden met de factor draagkracht. Met name wreekt zich de afwezigheid van een integrale visie op het inkomensbeleid bij de keuze tussen gezinsdraagkracht en individuele draagkracht. Onder invloed van de gewijzigde maatschappelijke verhoudingen
en het toenemend belang van het partnerinkomen is deze
keuze steeds belangrijker geworden.
In de loon- en inkomstenbelasting is door inwerkingtreding van de tweeverdienerswetgeving in 1984 de individualiseringstendens versterkt. Dit effect is geaccentueerd
doorde individualisering van de premieheffing volksverzekeringen in 1985. Met name voor de tweeverdienerswetgeving geldt dat daarin twee aan elkaar tegengestelde doeleinden moesten worden gediend. Enerzijds moest de wet
de hogere draagkracht wegens de aanwezigheid van een
partner-inkomen zwaarder belasten, anderzijds moest de
wens tot gelijke behandeling van gehuwde en ongehuwde
samenlevers, alsook die van mannen en vrouwen worden
gehonoreerd door een verdergaande individualisering van
de heffing. Het eerste doel speelt slechts bij aanhangers
van de gezinsdraagkracht, het tweede doel is met het
eerste in strijd. Men behoeft zich er daarom niet over te
verbazen dat die wetgeving aanleiding is geweest tot veel
politiek geharrewar. De individualisering van de premieheffing is slechts te verklaren als men vasthoudt aan de
gedachte dat de volksverzekeringen steunen op het equivalentiebeginsel. Naar onze mening is dit echter een achterhaald idee.
Uitvoeringstechnisch geeft de tweeverdienerswetgeving veel problemen wegens de overstap van het formele
onderscheid ‘gehuwd/ongehuwd’ naar het materiele onderscheid ‘samenlever/alleenstaande’ waarbij ongelukkigerwijze in de ABW uit bezuinigingsoverwegingen nog de
tussencategorie ‘voordeurdelers’ is gecreeerd. Ook in de
sociale-zekerheidswetgeving dreigt deze misere zich te
herhalen. Dewetgeverheeftde uitvoeringsproblemen ernstig onderschat. Hij heeft onvoldoende oog voor het feit dat
de ingevoerde onderscheidingscriteria nopen tot privacy
bedreigende bureaucratische navorsingen naardefeitelijke leefvormen en een hoge fraudegevoeligheid hebben.
Een formeel criterium heeft daarom de voorkeur. Aan ongehuwde samenlevers moet de mogelijkheid geboden
worden via vastlegging van een samenlevingsstatuut te
ESB 5-3-1986
247