Het handelsbeleid van de Verenigde
Staten: agressief of assertief?
DR. M. DE CLERCQ – DRS. O. VANCRAEYENEST*
De Amerikaanse afkeer van overheidsingrijpen in het economisch leven, is bijna spreekwoordelijk.
Maar op het gebied van de handelspolitiek blijkt dit principe slechts met de mond te worden beleden;
terwijl er in het kader van de GATT voor nieuwe initiatieven wordt gepleit, worden de eigen
protectionistische maatregelen verdedigd. De auteurs van dit artikel geven de argumenten van de
voor- en tegenstanders van actief overheidsoptreden op handelsgebied weer, en wijzen op de grote
invloed van het Amerikaanse Congres op de handelspolitiek. Op basis van een inventarisatie van de
handelswetgeving concluderen de auteurs dat de Amerikaanse wetgeving nog defensief van aard is en
dat het aantal compenserende maatregelen beperkt is, maar dat de doeltreffendheid van de protectie
aanmerkelijk is verhoogd. Een assertiever handelsbeleid van de VS, met een sterker
afschrikkingseffect, ligt in de lijn der verwachtingen.
Inleiding
Het Amerika van president Reagan stelt zich de laatste jaren
actiever op in de internationale handelsrelaties. Het neemt in het
kader van de GATT nieuwe initiatieven om de wereldhandel verder vrij te maken, maar het verdedigt zich ook tegen wat het voor
onrechtmatige buitenlandse handelspraktijken aanziet. Een recent voorbeeld daarvan vormt de,,Omnibus Trade Bill”, die het
congres juist voor het verkiezingsreces aannam. De voornaamste reden van de recente handelspolitieke activiteit van de
VS is terug te voeren op de verslechtering van de handelsbalans.
Deze verslechtering deed zich zowel voor in de handelsbetrekkingen met de westerse industrielanden, de ontwikkelingslanden
als de centraal-geleide economieen.
De prestaties op het gebied van de handel in goederen zijn traditioneel niet schitterend, maar kenden de jongste jaren een uitgesproken verslechtering ($ 25,5 mrd. tekort in 1980; $ 60,6
mrd. tekort in 1983). Zelfs de handelsoverschotten in landbouwprodukten en hoog-technologische goederen, de traditionele
troeven van het Amerikaanse exportpakket, zijn gekrompen.
Slechte handelsprestaties worden gewoonlijk goedgemaakt door
goede resultaten op het gebied van de handel in dienstverleningen (inclusief de netto interest op uit- en ingevoerd kapitaal).
Maar ook hier vielen de resultaten in 1982 en 1983 tegen. Het
overschot van $ 45,8 mrd. in 1980 slonk tot $ 34,6 mrd. in 1983.
Ook ten aanzien van de netto interest op kapitaal blijkt de
concurrentiepositie aanzienlijk te zijn teruggelopen en moeten
de VS in toenemende mate de prijs betalen voor hun attractiviteit
op de internationale kapitaalmarkt. Hoofdoorzaak van die negatieve ontwikkeling is natuurlijk de appreciatie van de dollar.
De reele effectieve wisselkoers van de Amerikaanse munt (maart
1983 = 100) nam toe van 84,8 in 1980 tot 117,3 in 1983. De appreciatie van de VS dollar veroorzaakte een competitiviteitsverlies van bijna 28% 1). De ongunstige wereldconjunctuur zorgde
eveneens voor een daling van de buitenlandse afzetmogelijkheden, terwijl de binnenlandse opleving de invoer stimuleerde.
In het kielzog van de zwakke exportprestaties en de sterke concurrentiedruk van het buitenland nam het aantal klachten van
Amerikaanse sectoren over de buitenlandse concurrentie fors
toe. Tot midden 1981 deed de Amerikaanse regering haar best
om die klachten zoveel als mogelijk te neutraliseren. Sinds 1982
592
heeft de regering-Reagan evenwel een actievere houding aangenomen. In dit artikel zullen de inhoud en de achtergrond van het
nieuwe Amerikaanse handelsbeleid worden beschreven.
De handelspolitieke ommezwaai is overigens niet alleen te verklaren door het verlies aan concurrentiekracht van sommige sectoren, maar is indirect ook het gevolg van het interne liberale
economische beleid. De Amerikaanse ondernemingen genieten
weinig directe steun, zodat zij snel geneigd zijn ter bescherming
van hun concurrentiepositie handelspolitieke maatregelen te
vragen. Ook de bedreigde werknemers zien vaak geen andere uitweg dan een strengere toepassing van de wetgeving ter zake te eisen. De ,,Omnibus Budget Reconciliation Act” van 1981 beperkte de subsidies ten behoeve van werknemers die werkloos
worden als gevolg van importconcurrentie en een beroep doen
op de aanpassingshulp (speciale opleidingstoelagen, verhuispremies, jobbemiddeling) voorzien in titel II van de Trade Act van
1974.
Het Congres legt bovendien steeds meer de nadruk op het bilateralisme en de wederkerigheid. Het doel bestaat er in per sector
en per land gelijke invoermogelijkheden voor de vreemde produkten op de Amerikaanse markt en voor Amerikaanse produkten op de vreemde markt te bedingen. Deze houding is er voornamelijk op gericht de Japanners te dwingen hun markten te openen, maar ook enkele belangrijke Europese sectoren (b.v. landbouw en staal) vormen het mikpunt van die nieuwe gedragslijn.
Een dergelijke handelspolitieke aanpak druist echter in tegen de
manier van werken die in de GATT gebruikelijk is en die steunt
op multilaterale handelsakkoorden waarbij men over de sectoren heen voordelen ruilt en waarbij men de formule van de
meestbegunstigde natie toepast.
Laissez-faire of interventionisme
Het toenemende aantal handelsdisputen en de actievere houding van de Amerikaanse regering hebben in de VS zelf een dis-
* Seminarie voor Internationale Economic, RU Gent.
1) Procentuele verandering in de reciproke van de reele effeclieve wisselkoers van de dollar.
cussie op gang gebracht over de rol en de wenselijkheid van over-
Over de schade die de ,,foreign targeting” berokkent aan de
heidsingrijpen in de internationale handel. Tegenover de voor-
Amerikaanse economie, lopen de meningen uiteen. De schade
standers van een passieve laissez-faire-houding staan de pleitbe-
die de betrokken kringen gewoonlijk aanwijzen, behelst werkge-
zorgers van een actief overheidsoptreden. Deze laatsten vallen
legenheidsverliezen, winstderving, technologische achterstand
en welvaartsverliezen door ruilvoetwijzigingen. Sommige au-
uiteen in twee kampen: een groep die de inmenging wil beperken
tot compenserende protectionistische maatregelen en een groep
die met autonome handelsingrepen doelstellingen van een natio-
naal industrieel beleid wenst na te streven.
teurs valt op dat het grootste deel van die schade meestal in de
hand wordt gewerkt door binnenlandse factoren, die de gevoeligheid van de VS-economie voor de druk van de buitenlandse
Economisten die – evenals de Amerikaanse regering in haar
concurrentie verhogen en de daaruit voortvloeiende nadelen ver-
officiele belijdenissen – vooropstellen dat enkel de vrije markt
groten. Tot die factoren behoren niet alleen maatregelen van
de efficiente allocatie van de produktiemiddelen waarborgt,
economische politiek, maar ook marktonvolkomenheden binnen de Amerikaanse economie zelf 8). Compensaties zouden bij-
achten elke vorm van protectie onwenselijk, inclusief de maatregelen waarmee geprobeerd wordt de nadelen van buitenlandse
dumping of distorsies te compenseren. Een economie die kan
bogen op gesmeerd lopende markten, heeft immers weinig te
vrezen van buitenlandse concurrentieverstoringen. Ruimende
markten zorgen voor een goed aanpassingsvermogen, zodat
reallocates van produktiefactoren slechts een minimum aan offers vergen. In principe zien deze economen geen verschil tussen
overheidssubsidies als concurrentieel voordeel en lagere lonen
2). Vanuit die redenering komen zij tot het besluit dat protectie
eerder schade veroorzaakt dan schade compenseert. Subsidiering en dumping (voor zover het blijvende maatregelen betreft)
gevolg niet alle oorzaken van de schade bestrijden en de buitenlandse ondernemingen vergeleken met hun deel van de schuld te
zwaar straff en.
De pleitbezorgers van een dergelijk compensatiebeleid hebben
in het verleden steeds hun zin gekregen, zij het slechts omdat hun
visie het midden houdt tussen een passief laissez-faire-beleid en
een verregaande industriele politiek. Heeft hun standpunt echter
stand gehouden tijdens de recent doorgevoerde aanpassingen
van de VS-handelswetgeving? Het antwoord op deze vraag vergt
een voorafgaand inzicht in het complexe institutionele karakter
van het Amerikaanse handelsbeleid.
komen neer op buitenlandse cadeaus aan de eigen ingezetenen.
Optreden tegen de invoer zou een verlies betekenen aan welvaart. Zij pleiten bijgevolg voor een passieve houding van de
overheid.
Opponenten van een laissez-faire-politiek wijzen daarentegen
op de onvolkomenheden van de meeste markten en vinden dat
het bestaan ervan heel wat argumenten pro interventionisme
aanreikt. Een meer autonome (i.p.v. compenserende) handelspolitiek, gericht op het versterken van de nationale Industrie
kan bijdragen tot een nationale welvaartsvermeerdering. Zij be-
roepen zich daarbij op die theoriee’n van de internationale han-
President en Congres
Het Amerikaanse parlement heeft in tegenstelling tot b.v. het
Europese grote invloed op de handelspolitiek. Van oudsher had
het de zeggenschap over het tarievenbeleid. De verschillende
congresleden verdedig(d)en elk hun eigen lokale of industriele
pressiegroep. Om hun ..logrolling” gedeeltelijk uit te schakelen,
delegeerde het congres vanaf 1943 geregeld bevoegdheden aan
de president 9). Dat was b.v. het geval met de Trade Act van
del die vooral tijdens het afgelopen decennium het licht zagen en
1974, die de president o.a. machtigde om de GATT-
zich concentreren op het ondernemersgedrag binnen imperfecte
marktvormen 3). In de monopolistische concurrentie en het oli-
onderhandelingen in de Tokyo-ronde te voeren. Het parlement
behoudt evenwel nog een stevige vinger in de pap en moet o.a.
gopolie behoren overwinsten tot de standaardoplossing. Op
nadien de betrokken handelsakkoorden goedkeuren. Sinds de
sterk geinternationaliseerde markten komt het er voor de eigen
Trade Agreements Act van 1979 (bekrachtiging van de Tokyo-
ondernemingen op aan hun deel van de potentiele overwinsten te
maximeren. De overheid kan daarbij met gerichte acties helpen
en op die manier vorm geven aan een strategische industriepolitiek. Vooral markten met produktdifferentiatie en schaalvoor-
akkoorden) gebeurt dat via een snellere procedure om het Congres te beletten amendementen goed te keuren.
De Amerikanen staan argwanender tegenover overheidsinterventie dan de Europeanen. Hun Industrie beschikt wel over ruimere juridische mogelijkheden om zich tegen het meer interventionistische beleid van hun handelspartners te verdedigen 10).
delen bieden theoretische gronden om aan te nemen dat overheidsinmenging in de handel kan leiden tot verhoogde nationale
welvaart 4).
De bevoegdheid over de uitvoering van die handelswetten ligt
De Amerikanen stellen trouwens vast dat hun handelspartners
zich eveneens beroepen op doelstellingen van industriele politick
om de steunverlening aan de eigen bedrijven en de bescherming
van de eigen markten te rechtvaardigen (de z.g. ,,foreign targeting”). Het congres heeft aan de ministeries van handel en arbeid
en aan de handelsambassadeur de opdracht gegeven om in juni
1985 een globale studie gereed te hebben over de ,,foreign targeting”, inclusief voorstellen om de handelswetgeving te wijzigen.
Sommigen willen verder gaan en als verweer een eigen Amerikaanse ,,industrial policy” in het leven roepen.
Tegenstanders vrezen echter dat de inmenging op termijn zal
ontaarden in een protectionisme zonder meer 5). Het is immers
niet denkbeeldig dat zelfs de vanuit economisch standpunt meest
gewenste desiderata inzake industriele politiek moeten wijken
voor de eisen van binnenlandse pressiegroepen. Tot de beste resultaten die pressiegroepen kunnen behalen, behoort juist de bescherming tegen buitenlandse concurrentie 6). Bovendien
bestaan er gegronde redenen om te vrezen voor een sneeuwbalef-
fect: staat men in enkele gevallen bescherming toe, dan kunnen
andere groepen zich beroepen op het recht van gelijke behandeling (de z.g. ,,force of the precedent”) 7).
In plaats van aan de overheid en potentiele pressiegroepen carte blanche te geven voor protectionistische willekeur verkiest de
derde groep de aandacht toe te spitsen op het compenseren van
buitenlandse dumping en distorsies. Compenserende of defen-
sieve protectie is een verzamelbegrip voor al die middelen die aan
het protectionisme zijn ontleend, maar die de overheid slechts
aanwendt om binnenlandse ondernemingen te beschermen tegen
unfaire extreme concurrentie.
ESB 19-6-1985
2) R. Baldwin, Protectionist pressures in the United States, in: R. Amacher, G. Haberler en T. Willet (red.), Challenges to a liberal economic order, American Enterprise Institute, Washington, 1979, biz. 239.
3) Voor een overzicht zie S. Das, Economics of scale, imperfect competition and the pattern of trade, The Economic Journal, September 1982,
biz. 684-693.
4) R. Snape, Trade policy in the presence of economics of scale and product variety, The Economic Record, december 1977, biz. 533.
5) P. Krugman, The US response to foreign targeting, Brookings Papers
on Economic Activity, 1984, nr. 4, biz. 100; D. Richardson, US Interna-
tional trade policies in a world of industrial change, NBER Werkdocument.nr. 1228, 1983, biz. 36.
6) G. Curzon en V. Price, Is protection inevitable?, Ordo Jahrbuch, jg.
35, 1984, biz. 132-133.
7) J. Tumlir, Competing in a changing world, Economic Impact, 1984,
nr. 4, biz. 13.
8) Krugman, op.cit.
9) J.H. Jackson, United States-EEC trade relations: constitutional pro-
blems of economic interdependence, Common Market Law Review, 3
augustus 1979, biz. 458-465.
10) Wij gaan alleen in op de secties van de handelswetgeving die werden
gewijzigd. Daarnaast kunnen de Amerikaanse producenten ook een beroep doen op sectie 337 van de Tariff Act van 1930 (oneerlijke import) en
secties 201 -203 van de Trade Act van 1974 (vrijwaringsclausule tegen
schadelijke import). Voor een overzicht, zie United States International
Trade Commission, Operation of the Trade Agreements Program, 1982,
biz. 229-267, en idem, 1983, biz. 141 – 157.
593
verspreid over vele ministeries. De ministeries van buitenlandse
De anti-dumping- en anti-subsidiereglementering wordt in de
zaken, handel, financier!, landbouw, defensie, evenals de
diensten van de handelsambassadeur, hebben elk een stem in het
omnibuswet van 1984 verstrakt. Zijn ten aanzien van bepaalde
produkten reeds anti-dumpingonderzoeken geopend of, a forti-
handelsbeleid. Ook in het parlement houden verschillende cornmissies zich met die materie bezig. De Amerikaanse president
wordt door het Congres geregeld op de vingers getikt om te voorkomen dat hij economische belangen voor politieke belangen inruilt en om te bereiken dat hij de Amerikaanse ,,rechten” in de
internationale akkoorden voldoende verdedigt en tegen schendingen van die akkoorden afdoende optreedt. Om de import af
te remmen, regent het in het Congres ieder jaar protectionistische wetsvoorstellen. Ze maken meestal geen echte kans, maar
worden na vrijwillige importbeperkingen ingetrokken.
Ondanks de gestegen concurrentiele druk op de Amerikaanse
Industrie blijft de regering-Reagan officieel gekant tegen protectie. De economic moet zich richten naar de signalen van de markt
en interne aanpassingen verkiezen. De handelswetgeving van de
VS blijft beperkt tot defensieve, compenserende maatregelen.
De mogelijkheden daartoe werden wel aanzienlijk ruimer door
de Trade and Tariff Act van 1984, die het Congres in oktober
goedkeurde. Het Congres wees zoals gewoonlijk de vele concrete
protectionistische wetsontwerpen af, maar verhoogde de doeltreffendheid van de beschermingsprocedures en delegeerde nieuwe bevoegdheden aan de president in de hoop dat hij het kluwen
van belangentegenstellingen zou ontwarren.
ori, zijn ten aanzien van bepaalde invoerders reeds antidumpingsrechten van kracht, dan kan het ministerie van handel
gedurende maximaal een jaar andere importeurs aan een toezichtregime onderwerpen, wanneer het denkt dat hun aanhoudende en hevige dumping de Amerikaanse Industrie -ernstig
schaadt. Gedurende die toezichtsperiode kan het ministerie nagaan of een officieel anti-dumping-onderzoek noodzakelijk is.
Een overeenkomst tot kwantitatieve importbeperkingen kan het
onderzoek tot het instellen van compenserende rechten niet meer
beeindigen, tenzij de betrokken overheid vaststelt dat zulks in
het algemeen belang is. Daarvoor moet zij o.m. de nadelen van
die overeenkomst voor de consumenten (verhoogde prijzen, verminderd aanbod) vergelijken met het consumentennadeel bij het
instellen van de compenserende rechten, evenals de weerslag van
beide maatregelen op de internationale economische belangen
van de VS, de concurrentiekracht van de betrokken industrie, de
werkgelegenheid en de investeringen. De regels voor het beeindigen van de procedure (door terugtrekking van de petitie of autonome beslissing van de ITC of het ministerie van Handel) en het
voorlopig betalen van compenserende rechten zijn strikter afgelijnd. Onderzoeken mogen niet worden stopgezet omdat het exporterende land een speciale exportheffing instelt om het
subsidie-effect te neutraliseren.
Negentig dagen nadat een akkoord tot vrijwillige importbeperking is gesloten, moet de Amerikaanse regering toch onderhandelingen beginnen om de subsidie op te heffen of af te bouwen. Voor het akkoord afloopt, moet een officieel onderzoek
naar de buitenlandse subsidising plaatsvinden, zodat men eventueel onmiddellijk nieuwe compenserende rechten kan instellen.
Belangrijk voor het Europees-Amerikaans wijngeschil is de verruiming van het begrip ,,binnenlandse industrie”. Bij van wijn
en van druiven gemaakte produkten kan ook schade berokkend
aan de producenten van de belangrijkste grondstof tot compenserende rechten leiden. Voordien was het in het GATT-systeem
gebruikelijk dat alleen de producenten van het door het buitenland gesubsidieerde produkt zelf en niet die van de in het produkt verwerkte grondstof een klacht konden indienen. Die nieuwe wetsbepaling kan bij veralgemening belangrijke gevolgen
hebben. Staalproducenten zouden b.v. om compenserende rechten kunnen verzoeken op de invoer van auto’s omdat buitenlandse regeringen de staalnijverheid aldaar subsidieren.
Gestipuleerd wordt hoe de ITC de materiele schade moet
vaststellen (b.v. door de buitenlandse subsidie, de verhoogde
produktiecapaciteit in het exporterende land, de snelle marktpenetratie, het prijsdempend effect op de binnenlandse markt in
aanmerking te nemen). Compenserende rechten zijn nu ook mogelijk bij stroomopwaartse subsidising: de kostprijs van een invoerprodukt is verlaagd omdat de produktie van de inputs ervan
werd gesubsidieerd. De automobielnijverheid zal zich nu b.v.
kunnen verzetten tegen de invoer van wagens die zijn gefabriceerd met gesubsidieerd buitenlands staal.
Dumping en subsidising
Titel VII van de ,,Tariff Act” van 1930 maakt het mogelijk
anti-dumpings- en compenserende rechten te verkrijgen. Deze
wetsbepalingen werden aangevuld door de ,,Trade Agreements
Act” van 1979, die de Amerikaanse wetgeving in lijn bracht met
de nieuwe GATT-bepalingen inzake anti-dumpingsrechten en
compenserende rechten (voor buitenlandse subsidies).
Anti-dumpingsrechten worden opgelegd wanneer het Ameri-
kaanse ministerie van handel vaststelt dat goederen (naar alle
waarschijnlijkheid) verkocht worden tegen ,,less than fair value”. Dat wil zeggen dat de prijs van die importprodukten lager
is dan de prijs waartegen dezelfde of vergelijkbare goederen in
het exporterende land voor de binnenlandse consumptie op de
markt zijn. Bovendien moet de ,,International Trade Commission” (ITC) vaststellen dat de Amerikaanse Industrie door die buitenlandse concurrentie substantieel nadeel ondervindt of dreigt
te ondervinden of dat haar ontwikkeling gevoelig wordt vertraagd. Het onderzoek wordt normaliter in gang gezet door een
petitie; maar het ministerie van handel kan daartoe ook autonoom besluiten. De ITC neemt eerst een voorlopige beslissing
over het handelsnadeel, waarna het ministerie van handel zich
eveneens voorlopig over de dumping uitspreekt. Zijn beide uitspraken positief, dan komt er een z.g. ,,suspension of liquidation”. De vaststelling van de douanetarieven volgens de GATTnormen wordt opgeheven en de importeurs moeten een financie-
le borg stellen gelijk aan de vermoede dumpingsmarge. Daarna
gaan de beide instanties over tot hun definitieve vaststellingen,
die – als ze de voorlopige bevestigen – tot een „ Anti-dumping
Duty Order” leiden. De procedure verloopt analoog voor de
Oneerlijke handelspraktijken en schending van handelsrechten
compenserende rechten. Het handelsnadeel wordt weer vastgesteld door de ITC en de subsidising door het ministerie van
handel.
Op die twee procedures wordt vrij veelvuldig een beroep gedaan, maar positieve uitspraken zijn tamelijk zeldzaam. In 1982
kwam de procedure tegen dumping b.v. 52 maal op gang. Van de
Sectie301 van de ,,Trade Act” van 1974 biedt bescherming tegen oneerlijke handelspraktijken en schending van handelsrechten. De president is door die wetsbepaling gemachtigd maatregelen te nemen indien een vreemde overheid internationale han-
35 definitieve uitspraken waren er evenwel slechts zes positief.
delsakkoorden schendt of door ,,unjustifiable, unreasonable or
discriminatory measures” de Amerikaanse handel beperkt
Negen maal werd de petitie ingetrokken. In 17 gevallen kwam
en/of bemoeilijkt. De Amerikaanse handelsgezant is belast met
aan de procedure een einde door een voorlopige negatieve beslissing ten aanzien van de schade en in een geval door een definitieve afwijzing van het dumping-argument. Er werden in 1982 89
resultaat van onderhandelingen volgens de conflictprocedures
gedingen gestart om compenserende rechten te verkrijgen. In
acht gevallen leidden die tot een positief resultaat: er waren 64
definitieve beslissingen. Nagenoeg alle hadden betrekking op de
staalnijverheid. De procedure werd in acht gevallen beeindigd
door ontkenning van schade in het definitieve stadium en in 23
gevallen al in het voorlopige stadium. 16 maal werd de petitie
ingetrokken.
594
die aangelegenheden. De oplossing is in de meeste gevallen het
van de GATT. Onder meer de conflicten over tarwebloem (met
de EG), citrusvruchten (EG), slachtpluimvee (EG en Brazilie),
deegwaren (EG), druiven en fruit in conserven (EG), sojabonen
(Brazilie, Spanje en Portugal), internationale postbedeling (Argentinie), rijst (Taiwan), schoenen (Brazilie, Korea, Japan en
Taiwan) ontstonden door het inroepen ervan.
De omnibushandelswet heeft deze juridische procedures in belangrijke mate geamendeerd. Gestipuleerd wordt dat de Ameri-
kaanse handelsambassadeur een inventarisatie moet maken van
debuitenlandse handelsbelemmeringen die de export van goederen en diensten afremmen of Amerikaanse directe investeringen
bemoeilijken, en deze jaarlijks moet actualiseren. Hij moet
eveneens het handelsdistorsie-effect van de belemmeringen ramen en zich jaarlijks bij het Congres verantwoorden over de acties die hij daartegen heeft ondernomen. Deze gegevens vormen
de basis van het verplichte overleg van de president met het Congres over de prioriteiten van het Amerikaanse handelsbeleid. De
president krijgt een volledige volmacht om tegen oneerlijke handelspraktijken en schending van de Amerikaanse handelsrechten op te treden. Meer speciaal kan hij de importvergunningen
voor dienstverlening amenderen of zelfs schorsen wanneer daartoe een petitie wordt ingediend en de handelsambassadeur met
zijn onderzoek is begonnen.
Voortaan kan iedere belanghebbende de handelsambassadeur
door middel van een petitie om toepassing van sectie 301 verzoeken. Deze laatste moet dienaangaande binnen 45 dagen een
beslissing nemen. Bij afwijzing moet hij de redenen daarvan publiceren en aan de betrokkene meedelen. Beslist hij tot een onderzoek, dan wordt op verzoek van de aanvrager een openbare
hoorzitting georganiseerd. De handelsambassadeur kan uiteraard ook zelf beslissen een officieel onderzoek te starten.
De condities van optreden worden nader gespecificeerd. Buitenlandse handelspraktijken zijn ..unreasonable” als ze ,,unfair
and unequitable” zijn, b.v. doordat ze de VS rechtvaardige marketingkansen, mogelijkheden tot het oprichten van nieuwe ondernemingen of tot effectieve bescherming van intellectuele
eigendomsrechten ontzeggen. Maatregelen zijn , .unjustifiable”
als ze in strijd zijn of inconsistent zijn met de internationale handelsrechten van de VS (naast de bovenstaande voorbeelden betreft het ontkenning van het recht op de meestbegunstigingsstatus). Vreemde handelspraktijken zijn ,,discriminatory” als ze
indruisen tegen de meestbegunstigingsclausule of aan Amerikanen niet de rechten geven die de eigen ingezetenen ten aanzien
van goederen, dienstverleningen of investeringen wel genieten.
Staal
De EG heeft reeds ondervonden wat de ,,Steel Import Stabilization Act” (titel VII van de omnibuswet: vijf jaar geldig) bete-
kent. Het Congres wijst daarin wel op de noodzakelijke reconversie van de Amerikaanse staalnijverheid, maar gaat er tevens
van uit dat de problemen in die sector ook gedeeltelijk het gevolg
zijn van buitenlandse dumping en dat de staalnijverheid bijzondere moeite ondervindt om die door middel van de bestaande
handelswetten stop te zetten. De president krijgt de macht om
met de voornaamste staalimporteurs bilaterale akkoorden af te
sluiten en de naleving ervan af te dwingen. Dit moet resulteren in
een afname van het globale invoermarktaandeel tot 17,0 a
20,2%.
Gebeurt dat niet dan zal het Congres zelf de nodige wettelijke
maatregelen uitvaardigen. Expliciet werd dienaangaande melding gemaakt van het ,,akkoord” met de EG over de invoer van
stalen pijpen en buizen. De minister van financien kan maatregelen nemen wanneer de globale invoer van pijpen en buizen uit de
EG gedurende een bepaalde maand sterker toeneemt dan in het
.akkoord” was bepaald, maar ook wanneer de verdeling van het
Europese invoercontingent over de verschillende soorten van
pijpen en buizen problemen oproept. leder jaar moet de president aan het Congres een ,,affirmative determination” voorleggen, waarin hij constateert dat de Amerikaanse staalnijverheid
voldoende vooruitgang heeft geboekt wat betreft de herstructurering, de modernisering en het herstel van concurrentiekracht
om de voortzetting van de wet te rechtvaardigen. Het sociaal luik
van de wet voorziet hulp (o.m. verhuis- en herscholingspremies)
voor ontslagen arbeiders.
De nieuwe staalwet is de laatste uit een lange reeks van beschermingsmaatregelen die de Amerikaanse staalindustrie in het
verleden genoot: het akkoord tot vrijwillige invoerbeperkingen
vanaf 1968, het ,,trigger-price”-systeem tussen 1978- 1981, het
staalakkoord met de EG dat voor de periode 1-11-1982 tot en
met 31-12-1985 importbeperkingen voor gewoon staal inhoudt.
De Amerikaanse staalproducenten zijn immers nog minder conESB 19-6-1985
currerend dan hun Europese collega’s 11). Het in de wet vermelde ,,akkoord” ten aanzien van de invoer van stalen buizen en
pijpen werd door de EG-Commissie betwist. Uiteindelijk werden de beide handelspartners het eens over een Europees contingent op de Amerikaanse buizenmarkt van 1,6% voor 1985 en
1986 met uitzonderingen. Europa mag zelf het contingent onder
de ondernemingen van de lidstaten verdelen. Ook de staalinvoer
uit andere landen (b.v. Zuid-Korea, Brazilie) wordt aan banden
gelegd.
Landbouw
De omnibuswet raakt ook een andere bron van Amerikaans
ongenoegen, de landbouwsector. De Amerikanen oefenen in het
kader van de GATT in toenemende mate pressie uit om de handel in landbouwprodukten te liberaliseren. Bij de diverse handelsronden zijn op dit domein immers weinig resultaten geboekt.
De landbouwsector werd onder druk van de Amerikanen zelf
grotendeels buiten de GATT-akkoorden ten aanzien van de niettarifaire handelsbelemmeringen gelaten. De Amerikanen ver-
kregen in 1955 een ,,waiver” voor de meeste aspecten van hun
intern landbouwbeleid.
Vanaf de Kennedy-ronde begonnen zij nochtans te ijveren
voor een terugkeer naar het vrijhandelsprincipe op landbouwgebied. Dit stuitte toen vooral op het verzet van de EG, die niet aan
haar Gemeenschappelijk landbouwbeleid wilde raken. In de
Tokyo-ronde (1979) konden de Amerikanen evenmin veel op
landbouwgebied gedaan krijgen. Sommige kwantitatieve beperkingen werden verzacht en er kwamen twee weinig belangrijke
internationale akkoorden, een voor vlees en een voor zuivelprodukten. Wel werd geprobeerd de landbouwsector met een uitzonderingsstatuut te integreren in de GATT-regels ten aanzien
van subsidies en compenserende rechten. Het GATT-akkoord
van 1979 heeft de onvrede van de Amerikaanse boeren niet ver-
minderd. Het gemiddeld inkomen in de kapitaalintensieve Amerikaanse landbouw ging er de jongste jaren gevoelig op achteruit
als gevolg van de hoge dollarkoers, de hoge rentebetalingen en
de bezuinigingen die de regering-Reagan in de landbouwhulp
doorvoerde. In indexcijfers (1977 = 100) uitgedrukt stegen de
landbouwprijzen tussen 1979 en 1983 van 132 tot 135; de landbouwuitgaven daarentegen namen toe van 123 tot 160 12).
De export is gemiddeld goed voor ongeveer een kwart van de
ontvangsten van de Amerikaanse landbouwers. Maar de Amerikanen exporteren 80% van hun tarwe- en rijstproduktie, meer
dan de helft van de produktie aan sojabonen en katoen, een derde van hun mai’s-, tabak- en gierstproduktie 13). De jongste ja-
ren vielen die exportopbrengsten tegen. In 1981 konden de Amerikanen door uitvoer de recordsom van $ 43,3 mrd. verdienen; in
1983 was dat nog maar $ 36,1 mrd. De Amerikanen verliezen op
de wereldmarkt terrein, terwijl de EG haar marktaandeel kon
verhogen. Zij klagen dan ook steeds meer over een oneerlijke en
agressieve Europese exportpolitiek, te meer daar zij zelf in hun
exportsubsidiering drastisch zouden willen besnoeien om bud-
gettaire redenen.
Hoofdbron van het Amerikaanse ongenoegen vormen de uit-
voerrestituties die Europa aan zijn boeren toekent om de kloof
tussen de te hoge interne landbouwprijzen in de EG en de veel lagere wereldmarktprijzen te overbruggen. Bovendien lobbyen de
Amerikanen tegen een aantal Europese plannen (de heffing op
olien en vetten, de kwantitatieve invoerbeperking van maisglutenvoermeel en citruspellen; veevoedersubstituten voor het Europese graan) om het gat in de communautaire preferentie te
dichten.
Naast de amendering van de subsidieregeling bevat de omnibuswet de,,Wine equity and export expansion act”. Volgens het
Amerikaanse congres bestaan er grote onevenwichtigheden in de
11) H. Mueller en H. Van der Yen, Perils in the Brussels-Washington
Steel Pact of 1982, The World Economy, november 1982.
12) Economic Report of the President, februari 1984, biz. 328.
13) US trade performance in 1983 and outlook, US Department of Commerce, juni 1984, biz. 17.
595
Internationale wijnhandel. Buitenlandse wijnen (vooral Europese) verschijnen vlot op de Amerikaanse markt, terwijl de Amerikaanse wijnexport sterk wordt bemoeilijkt. Het Congres beveelt
daarom een wijnexportpromotieprogramma aan naast maatregelen om de tarieven en andere buitenlandse handelsbelemmeringen voor Amerikaanse wijnen af te bouwen. De handelsambassadeur moet de voornaamste landen aanduiden die een be-
langrijke potentiele markt voor wijnen uit de VS vormen en die
de Amerikaanse wijnen aan handelsbelemmeringen onderwerpen. Hij moet met die landen consultaties beginnen om deze
handelsbelemmeringen teniet te doen. Binnen de twaalf maanden moet de president aan het Congres per land de voortgang
rapporteren. Hij moet zich verantwoorden over zijn initiatieven
en aangeven welke wettelijke maatregelen eventueel nodig zijn.
Aan de schadevoorwaarde voor compenserende protectie wijzigt de omnibuswet niets ten opzichte van vorige wetgeving. Zoals in het verleden zal het moeilijk blijven de schade die voor-
tvloeit uit buitenlandse distorsies of dumpingpraktijken ondubbelzinnig vast te stellen. Binnenlandse factoren zoals markton-
volkomenheden, overheidsinmenging en pressiegroepen zijn
trouwens vaak medeverantwoordelijk voor de schade aan de
Amerikaanse nijverheid.
De vrijhandelsargumenten zijn theoretisch moeilijk weerlegbaar. Het is niet meer dan logisch dat zij voor de Amerikaanse
regering, die van oudsher de vrije markt hoog in haar vaandel
heeft, het uitgangspunt vormen van het extreme handelsbeleid.
Toch blijkt zelfs in de VS de consequente handhaving van die liberale principes in het dagelijkse politieke bedrijf niet altijd mo-
De president kan de Trade Act van 1974 inroepen ten aanzien
van ongeoorloofde handelsbelemmeringen. De wijnsector
gelijk. De internationale arbeidsverdeling en zelfs permanente
wordt dus als een industrietak beschouwd. De president moet de
wijnboerenassociatie over dat alles raadplegen.
Het Amerikaanse wijnprobleem ontstond toen eind januari
1983 de Amerikaanse druiventelers om compenserende rechten
ree’el nationaal inkomen verhogen, ze hebben tevens en onver-
vroegen voor de invoer van llaliaan.se en Franse tafelwijnen. De
betrokken klacht werd door de ITC verworpen. Midden 1983
dumping of subsidising door het buitenland mogen dan wel het
mijdelijk een invloed op de verdeling van de welvaart tussen de
maatschappelijke groepen. Kan men in een representatieve democratic iets anders verwachten dan dat de verschillende belangengroepen politieke pressie uitoefenen om nun deel van de koek
te verdedigen?
gingen de VS en EG over tot wederzijdse versoepeling van admi-
Dat de meeste handelspartners van de VS de vrijhandelsge-
nistratieve handelsbelemmeringen in de wijnsector, hetgeen
blijkbaar voor de Amerikaanse wijnboeren niet volstond.
dachte weinig scrupulous naleven, geeft aan de eisen van de diverse Amerikaanse pressiegroepen een bijkomende sociale legiti-
mering. De gedachte dat hij moet opdraaien voor het gebrek aan
vrijhandelsdiscipline bij de anderen, treft de modale Amerikaan
Nieuwe onderhandelingsstof
trouwens in zijn nationaal eer- en rechtvaardigheidsgevoel, zelfs
indien de Amerikaanse economie op termijn meer baat heeft bij
De omnibuswet bevat ook een onderhandelingsmandaat en
onderhandelingsdoelen met betrekking tot de dienstverlening,
buitenlandse directe investeringen en hoogtechnologische
produkten.
reallocatie van produktiefactoren dan bij beschermende maatregelen. Dat de VS zelf bijwijlen de protectionistische vrucht niet
versmaden (zie de landbouw- en staalsector) wordt bij dergelijke
overwegingen echter al te licht vergeten.
Voor de dienstensector wil het Congres Internationale ak-
De internationale handelspolitiek blijkt dan ook de achil-
koorden met het oog op de opheffing van handelsbarrieres en
lespees te zijn van een regering die als geen ander het liberaal-
het instellen van conflictregelende procedures. Voorts geeft het
economische ideeengoed huldigt en toepast. Het streven naar bi-
opdracht om een grootscheeps ontwikkelingsprogramma ten
laterale afspraken in plaats van de gebruikelijke multilateral
aanzien van de dienstensector op te zetten. De minister voor handel moet de concurrentiekracht van de Amerikaanse dienstensector nagaan. Om die te verhogen kan hij onder meer overheidsreguleringen herzien, het belastingsstelsel en de antitrust-
overeenkomsten past bij de verhoogde gevoeligheid van politieke kringen voor argumenten die inspelen op het nationale rechtvaardigheidsgevoel. Biedt het echter aan de VS niet terzelfder
tijd de mogelijkheid om hun onderhandelingspositie te verstevigen en groter voordeel te halen uit hun economische politieke
macht?
wetgeving wijzigen en researchprogramma’s op touw zetten. Te
beginnen vanaf 1986 moet hij om de twee jaar daarover aan het
Congres verslag uitbrengen.
Dezelfde onderhandelingsdoelen gelden ten aanzien van Internationale directe investeringen. Het onderhandelingsmandaat
van de handelsambassadeur bevat ruime bevoegdheden om des-
Wensen de Amerikanen aan de vrijhandelsgedachte vast te
houden, dan kunnen zij niet aan een herziening van hun beleid
ten aanzien van de dollar voorbij. De gestegen dollarkoers verhoogt zonder weerga de druk van de buitenlandse concurrentie
noods handelsmaatregelen (inclusief een algeheel invoerverbod)
op de Amerikaanse industrie. Vandaar dat er ook in de VS zelf
uit te vaardigen.
Voor de sector van de hoogtechnologische produkten worden
stemmen opgaan ten voordele van stabiele wisselkoersen. In het
verleden stond het eigenbelang van de Amerikaanse regering een
onder meer als doeleinden vermeld: het vrijmaken van de inter-
systeem van vaste wisselkoersen in de weg. Nu echter zou een
nationale handel en de investeringsmogelijkheden in die sector,
het opheffen van de handelsdistorsies als gevolg van het buitenlands industrieel beleid (b.v. discriminatie, maatregelen die nietcompetitief marktgedrag aanmoedigen of vergemakkelijken,
gebrek aan beschermingsmogelijkheden van intellectuele eigendom), het opheffen van douanetarieven en andere exportbarrie-
dergelijk wisselkoersbeleid een groot deel van de argumenten
res ten aanzien van Amerikaanse produkten en het bevorderen
van wetenschappelijke samenwerking tussen Amerikaanse en
vreemde ondernemingen. Het onderhandelingsmandaat van de
president ten aanzien van hoogtechnologische produkten geldt
voor vijf jaar en bevat ook de mogelijkheid om de douanerechten daarop te wijzigen.
Besluit
De ,,Omnibus Trade Act” van vorig jaar maakt duidelijk dat
wij in de toekomst van de VS op zijn minst een assertiever handelsbeleid mogen verwachten. De defensieve protectie krijgt er
beslist een grotere effectiviteit door. Het afschrikkingseffect is
bovendien sterker dan vroeger. De gaten in de handelswetgeving
zijn kleiner. Mogelijkheid tot offensieve protectie (zie staal,
diensten en wijn) biedt de wet echter ook. Of men ze zal benutten, moeten wij afwachten.
596
voor protectionistische maatregelen ontzenuwen.
M. de Clercq
O. Vancraeyenest