Met Goede Doel
In 1990 gaf het Rijk/ 46,9 miljard aan subsidies uit,
bijna 27% van de totale rijksuitgaven . Met dit bedrag
is veel goeds gedaan. Er was/ 9,1 miljard voor een
goede en betaalbare huisvesting voor lager betaalden
en voor het bevorderen van een kwalitatief goed
woon- en leefmilieu. Er was/ 3,7 miljard voor het
openbaar vervoer. Er was/ 600 miljoen voor het verbeteren van de concurrentiepositie van de landbouw
en de inkomenspositie van de boeren. Er was/ 200
miljoen om een zo breed mogelijk publiek te laten genieten van een kwalitatief hoogwaardig aanbod van
podiumkunsten. Er was ook geld voor de ruimtevaart,
de scheepsbouw, de regionale ontwikkelingsmaatschappijen, de jeugdbescherming en de reclassering.
Ook de asielzoekers, de WSW-ers, de studenten, de
bejaarden, de achtergebleven regie’s en de stadsvernieuwingsgebieden werden niet vergeten. Zo telde
de Rijksbegroting 725 subsidieregelingen, stuk voor
stuk gericht op Goede Doelen.
Er kunnen vele goede redenen zijn voor de overheid om de producenten of consumenten van bepaalde goederen of diensten te subsidieren. De werking van de markt leidt immers lang niet altijd tot
uitkomsten die maatschappelijk gezien optimaal
zijn. Maar in hun drang om Goede Doelen te verwezenlijken vergeten politici wel eens dat er eveneens
veel redenen zijn waarom de overheid zeer voorzichtig met het instrument subsidie moet omspringen. Ook het politieke proces biedt geen garantie
dat de uitkomst strookt met wat maatschappelijk het
meest gewenst wordt geacht.
Dat blijkt wel uit de beruchte ‘subsidiebijbel’ van
het Ministerie van Financien2. Dit ambtelijke rapport, dat onder grote druk van de Tweede Kamer is
vrijgegeven, bevat de resultaten van een kritische
doorlichting van 25 grote subsidieregelingen. Uit de
rapportage blijkt dat de onderzochte subsidies
mank gaan aan verschillende vormen van ondoelmatigheid. In sommige gevallen is de oorspronkelijke
doelstelling van de subsidie geheel of gedeeltelijk
achterhaald. Als voorbeelden worden genoemd de
innovatiegerichte stimuleringsprogramma’s, een
deel van de landbouwsubsidies en verschillende regioprogramma’s. In andere gevallen worden de
doelstellingen niet bereikt, zoals bij de WSW en de
Instir. In weer andere gevallen is zelfs geen doelstelling geformuleerd, zodat de effectiviteit van het beleid niet kan worden getoetst. Dit geldt bij voorbeeld voor de subsidies aan het openbaar vervoer.
Het komt ook voor dat regelingen te ver zijn doorgeschoten. Er is wel bereikt wat men beoogde, maar
in een dermate grote omvang dat de vraag gerechtvaardigd is of dat ooit in de bedoeling heeft gelegen. Dit geldt bij voorbeeld voor de rechtsbijstand,
waar zich als gevolg van de regeling een nieuwe
zelfstandige beroepsgroep heeft ontwikkeld (de sociale advocatuur). In andere gevallen blijkt dat de
subsidie, behalve bij de eigenlijke doelgroep, ook terechtkomt bij een hele groep anderen, die niet tot
de doelgroep behoren. Een duidelijk voorbeeld vormen de objectsubsidies in de volkshuisvesting. Van
de/ 7,2 miljard die met deze subsidie gemoeid is
komt/ 2,5 miljard terecht bij huishoudens met een
inkomen boven modaal, die niet tot de doelgroep
van het volkshuisvestingsbeleid behoren.
ESB 10-4-1991
Subsidies veranderen het gedrag van de gesubsidieerden, dat is althans de bedoeling. Maar vaak
wordt eraan voorbijgegaan dat onder invloed van
de subsidie ook het gedrag van andere betrokkenen
verandert, waardoor het effect van de subsidie ongedaan wordt gemaakt of de subsidie zelfs averechts
uitwerkt. Bekende voorbeelden uit het verleden zijn
de individuele steunverlening aan bedrijven in nood
en de subsidies in het kader van het Europese landbouwbeleid. Recenter bleek dat subsidies op de aanschaf van windmolens ertoe leidden dat de fabrikanten zich stortten op de fabricage van windmolens
met een te groot vermogen, waarvan de rotorbladen
bij hoge windsnelheden afbraken. Op die manier is
veel subsidiegeld uitgegeven zonder dat de beoogde serieproduktie van windmolens tot stand kwam.
Naast de micro-economische problemen van afzonderlijke regelingen gelden macro-economische bezwaren. Subsidies moeten gefinancierd worden en
die financiering is op zich zelf niet economisch neutraal. Subsidies vergroten het financieringstekort of
verhogen de collectieve-lastendruk. De nadelen
daarvan moeten bij de keuze voor het instrument
subsidie in de afweging worden betrokken. Een bezwaar in geval van inkomensafhankelijke subsidies
is dat de marginale-lastendruk stijgt. Bij een cumulatie van regelingen kan deze zelfs boven de 100% komen. Dat vormt geen stimulans voor het leveren van
een extra arbeidsinspanning of voor de toetreding
van niet-actieven tot de arbeidsmarkt.
Ten slotte kunnen subsidies bestuurlijke en budgettaire problemen opleveren. Vooral subsidieregelingen met een ‘open einde’ vergroten de budgettaire
onzekerheid en verminderen de beheersbaarheid
van de begroting. Vaak mondt de wens om het goede doel te verwezenlijken, de juiste doelgroep te bereiken, aan de verschillende belangen recht te
doen, ongewenste effecten te voorkomen en de
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te garanderen,
uit in regelingen die in de praktijk haast niet uitvoerbaar zijn. De ondoorzichtigheid vermindert ook
de controleerbaarheid van het beleidsproces. Waar
dat toe kan leiden hebben de RSV- en de ABP-affaire laten zien.
Gegeven de vele gevaren die aan het inzetten van het
instrument subsidie kleven, is het noodzakelijk dat
subsidieregelingen aan een voortdurende kritische
toetsing worden onderworpen. De Algemene Rekenkamer heeft daar meermalen op aangedrongen. In
zijn jongste jaarverslag constateert de Rekenkamer
echter dat van 31 onderzochte grote subsidieregelingen met een totaal financieel belang van/ 21,8 miljard, er 16 na 1986 niet meer op behoorlijke wijze zijn
geevalueerd. Het gaat daarbij om een bedrag van/ 11
miljard. Het subsidierapport van het Ministerie van Financien bevestigt dat verder uitstel van een grondige
evaluatie van de talrijke subsidieregelingen in ons
land niet langer aanvaardbaar is. Voor het Goede
Doel worden kostbare gelden verspild.
L. van der Geest
1. R.C.P. Hartings en G.WJ.M. Linssen, Subsidies: voortdurende afweging blijft nodig, Beleidsanalyse, nr. 90-3.
2. Subsidies: een analyse van de actualiteit, effectiviteit en
doelmatigheid, Ministerie van Financien, december 1990.