Het eigenbelang van de toezichthouder
Aute ur(s ):
Arnold, I.J.M. (auteur)
Lemmen, J.J.G. (auteur)
Verb onden aan respectievelijk Universiteit Nyenrode en Financial Markets Group, London School of Economics. De tweede auteur dankt de
Europese Commissie voor financiële ondersteuning.
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4228, pagina 817, 5 november 1999 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
toezicht
Argumenten van vrije mededinging kunnen worden aangewend om fusies te verbieden. Het eigenbelang van de toezichthouder kan
echter ook een rol spelen.
De saamhorigheid in de Europese financiële sector beperkt zich vooralsnog tot de gemeenschappelijke munt. De financiële
instellingen zelf zoeken elkaar liever binnen de landsgrenzen op. Een uitzondering op deze regel is het fusievoornemen van het
Portugese financiële conglomeraat van António Champalimaud en het Spaanse Banco Santander Central Hispano (BSCH). Deze zaak
trekt vooral de aandacht vanwege het onverholen economisch nationalisme van de Portugese regering en de felle reactie hierop van de
Europese Commissie.
Richtlijnen
tabel 1 geeft een chronologisch overzicht van de gebeurtenissen sinds begin juni. Kort na het sluiten van de deal hebben BSCH en
Champalimaud de voorgenomen fusie aangemeld bij zowel de Portugese autoriteiten als de Europese Commissie. De derde Europese
richtlijn schadeverzekering geeft de Portugese regering de bevoegdheid om “gelet op de noodzaak een gezonde en prudente
bedrijfsvoering van de verzekeringsonderneming te garanderen” (artikel 15), fusies te blokkeren. Omdat de BSCH-Champalimaud fusie
een “concentratie van communautaire dimensie” betreft heeft ook de Europese Commissie een vinger in de pap (krachtens het ECfusiereglement). Het reglement staat lidstaten toe maatregelen te nemen tegen fusies met een communautaire dimensie ter bescherming
van “gewettigde belangen”, mits deze verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht. Hiertoe behoren ook maatregelen uit hoofde van het
prudentiële toezicht.
Tabel 1. Chronologie van het fusieproces tussen BSCH en Champalimaud
Datum
7 juni
11 juni
17 juni
18 juni
30 juni
20 juli
3 aug.
24 aug.
Beschrijving
António Champalimaud wisselt 40% van het aandelenkapitaal in de Champalimaud
Groep (bestaande uit het verzekeringsbedrijf Mundial Confiança en een aantal
Portugese banken) in voor 1,6% van het aandelenkapitaal in BSCH.
Ondertekening van de overeenkomst tussen Champalimaud en BSCH.
Bekendmaking van de overeenkomst aan de Portugese autoriteiten.
De Portugese Minister van Financiën spreekt zijn veto uit over de beoogde
fusie.
Aanmelding van de beoogde fusie bij de Europese Commissie overeenkomstig het
EC fusiereglement.
De Europese Commissie start een juridische procedure tegen Portugal gebaseerd
op het niet naleven van Gemeenschapswetgeving.
Officiële goedkeuring van de fusie door de Europese Commissie.
De Portugese Minister van Financiën herhaalt in een brief gericht aan de
Europese Commissaris zijn oppositie tegen de overeenkomst.
Nog voordat de Europese Commissie de fusie had goedgekeurd, had de Portugese Minister van Financiën Sousa Franco al zijn veto over
het samenwerkingsverband uitgesproken. De officiële reden is dat de combinatie “niet aan de eisen van gezonde en voorzichtige
bedrijfsvoering” voldoet. Volgens de Europese Commissie is het Portugese veto eerder gemotiveerd door de verdediging van het
nationale belang dan door twijfels over de financiële soliditeit van de nieuwe combinatie. De Europese Commissie heeft dan ook
juridische actie tegen Portugal ondernomen.
Toezicht
Naast het nationale belang is er echter een ander belang in het geding. Dit is het eigenbelang van de toezichthouder.
Bij elke grensoverschrijdende fusie verhuist een stukje toezicht over de grens. Hoe groot dit deel is hangt af van de juridische
constructie. Als BSCH besluit haar Portugese activiteiten in juridisch onzelfstandige ‘bijkantoren’ te organiseren, is de Spaanse
toezichthouder voortaan verantwoordelijk voor het prudentiële toezicht (volgens het principe van ‘home country control’). Meer voor de
hand ligt een constructie waarbij een holdingmaatschappij zowel Spaanse als Portugese dochterondernemingen bezit. De lokale
toezichthouder blijft dan verantwoordelijk voor het prudentiële toezicht van de lokale dochteronderneming. Het geconsolideerde
prudentiële toezicht – en met name het toezicht op de solvabiliteit van de holding – vindt echter daar plaats waar de holding haar
hoofdkantoor vestigt, in dit geval waarschijnlijk Spanje 1.
Een toename van de grensoverschrijdende fusie-activiteit kan dan een interessante dynamiek geven 2. In landen met kleine financiële
instellingen is de kans groot dat deze vroeg of laat worden opgegeten door een grotere buitenlandse financiële instelling. In dat geval
verhuizen ook toezichtstaken naar het buitenland. Dit zou op den duur kunnen leiden tot een concentratie van in ieder geval het
geconsolideerde toezicht in een beperkt aantal landen, waar zich de hoofdkantoren van de gefuseerde financiële conglomeraten
bevinden. Voor toezichthouders in kleine Europese landen, zoals Portugal, is dit een onaantrekkelijk vooruitzicht, omdat ze zo langzaam
maar zeker hun macht verliezen. De lokale toezichthouder wordt onderaannemer. Puur uit eigenbelang zullen toezichthouders dan ook de
voorkeur geven aan binnenlandse consolidatie boven overnames door buitenlanders. Dit verklaart waarom toezichthouders zich bijna
overal inspannen voor binnenlandse oplossingen, ook wanneer uit concurrentie-overwegingen een overname vanuit het buitenland
beter zou zijn. De financiële instellingen zelf werken hier natuurlijk graag aan mee: de besparing op overlappende kantorennetwerken en
de benutting van de lokale marktmacht zijn gemakkelijke manieren om de winst te vergroten. Voor de consument betekent deze
samenspanning dat de voordelen van grotere financiële integratie in Europa illusoir blijven.
Conclusie
Wat betekent dit voor Nederland? Bij een grote concurrentie tussen Europese instellingen vaart de Nederlandse consument wel. Met een
Europees toezichtmodel ontmoeten Nederlandse financiële instellingen bovendien minder obstakels bij hun expansiepolitiek. De prijs die
we hiervoor betalen is dat de Nederlandse toezichthouder enigszins aan belang inboet.
Naar onze mening is dat een geringe prijs. Misbruik van toezichttaken ter verdediging van het nationale belang en het eigenbelang van
toezichthouders is slechts één van de nadelen van het vasthouden aan een nationaal toezichtmodel binnen de emu. Een ander nadeel
betreft het risico van informatieproblemen en belangentegenstellingen tussen de nationale toezichthouders en de ultieme
liquiditeitsverschaffer (de ECB) wanneer er ergens in Europa een financiële crisis uitbreekt 3. Bij een sterke toename van de
grensoverschrijdende fusie-activiteit wordt het huidige systeem onhoudbaar. Het is dan beter het financiële toezicht op Europese leest te
schoeien. De weerstand tegen verdere financiële integratie in Europa is echter groot. Ministers van Financiën geven liever de eigen munt
op dan de controle over de binnenlandse financiële sector. We moeten daarom onze hoop vestigen op de Europese Commissie en de
ECB om politici te doordringen van de noodzaak van een Europees toezichtmodel. De hier beschreven case kan dit proces in een hogere
versnelling brengen
1 De Portugese toezichthouder behoudt verantwoordelijkheid voor het liquiditeitstoezicht en het toezicht op de integriteit van
beleggingstransacties.
2 Zie ook D. Mayes en J. Vesala, On the problems of home country control, Bank of Finland discussion paper nr. 20, 1998.
3 Zie CEPR, The ECB, safe at any speed?, Monitoring the European Central Bank nr. 1, 1998.
Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)