beleid
I LLU ST R ATIE: roel ottow
Herstelplannen, bestedingsÂ
Â
effecten en continuïteit
Pensioenfondsen hebben verschillende instrumenten om
het herstel van pensioenfondsbuffers aan te pakken, maar
het vergt forse inkomensoffers. De algemene evenwichtsefÂ
fecten van niet-indexeren lijken kleiner dan die van het
premie-instrument. Verder vergroot niet-indexeren ook de
houdbaarheid van het pensioenstelsel. Oudere werknemers
ondervinden hiervan echter de meeste schade.
H
Roel Beetsma
en Ward Romp
Hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam en
p
 ostdoctoraal onderzoeker
voor Mn Services
230
ESB
et Nederlandse pensioensysteem bevindt
zich in zwaar weer. Door de crisis op
de financiële markten en de daling
van de rente is de dekkingsgraad van
een groot aantal pensioenfondsen tot ruim onder
de vereiste 105 procent gedaald (figuur 1). Deze
fondsen hebben daarom voor 1 april herstelplanÂ
nen moeten presenteren waarin ze aangeven hoe ze
hun buffers gaan aanvullen. Oorspronkelijk zouden
ze daarvoor drie jaar de tijd hebben gekregen.
Deze periode is echter tot vijf jaar verlengd. Dit is
op zich een verstandige maatregel; immers tijdens
de vorige instorting van de pensioenbuffers in de
periode rond 2003 moesten deze zo snel hersteld
worden dat de pensioenpremies als percentage
van de totale loonkosten stegen van vijf procent
94(4558) 17 april 2009
in 2001 tot tien procent in 2005 (figuur 2). Van
Ewijk en Van de Ven (2004) beargumenteren dat
deze premieverhoging de besteedbare inkomens zo
onder druk heeft gezet dat het de recessie heeft
verlengd. Echter, mede dankzij deze hoge premies
en hoge rendementen op beleggingen hebben de
meeste pensioenfondsen voldoende buffers opgeÂ
bouwd om binnen vijf jaar te herstellen van de vorige
crisis. Ondanks de goede uitgangspositie en de
verlenging van de  ersteltermijn naar vijf jaar zijn
h
pijnlijke Ângrepen onvermijdelijk. Voor het herstel
i
is een aantal opties voor handen: het verlagen van
het opbouw ercentage, het achterwege laten van
p
indexering voor loon- of prijsinflatie, het verlagen van
de  ominale pensioenrechten en het verhogen van
n
de pensioenpremies. De verschillende opties beïnÂ
vloeden de vraag- en aanbodzijden van de economie,
de relatieve welvaartseffecten voor de  erschillende
v
generaties en de continuïteit van het systeem
verschillend.
Het opbouwpercentage
Verhoging van de pensioenleeftijd wordt soms ten
onrechte gepresenteerd als noodzakelijk onderdeel
van een pakket dat ons uit de huidige crisis moet
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
helpen. Allereerst is de vraag wat met een verhoÂ
ging van de pensioenleeftijd wordt bedoeld. Een
stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd zoals
voorgesteld in het huidige crisisplan van de regering
heeft geen directe effecten voor de economie en
beïnvloedt ook niet de financiële positie van pensiÂ
oenfondsen. Mogelijk is er een indirect effect omdat
de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd
het vertrouwen in de gezondheid van de toekomstige
overheidsfinanciën vergroot, waardoor de risicopreÂ
mie die op de rente op staatsobligaties betaald wordt
omlaag kan. Slechts indien het jaarlijkse opbouwÂ
percentage in de tweede pijler (dat wil zeggen bij de
pensioenfondsen) omlaag gaat vanwege een langere
opbouwperiode en de premies constant blijven, zal
de financiële positie van fondsen op termijn verbeteÂ
ren door verhoging van de pensioenleeftijd. Met een
verlaging van het opbouwpercentage bij ongewijzigde
premies leggen huidige premiebetalers effectief
meer in. Dit is gunstig voor de dekkingsgraad van
de pensioenfondsen, maar de effecten ervan zullen
pas na lange tijd echt merkbaar worden. Verder legt
deze aanpassing van de pensioenregeling de kosten
neer bij de premiebetalers. Zij betalen immers relaÂ
tief veel premie ten opzichte van hun opgebouwde
rechten, terwijl de huidige gepensioneerden buiten
schot blijven.
Vertraging van de pensioenopbouw is uiteraard in
eerste instantie een zaak van de sociale partners.
Dat neemt niet weg dat deze maatregel door de
toenemende vergrijzing noodzakelijk kan zijn voor de
houdbaarheid van ons pensioenstelsel. Een gunstig
neveneffect van het gemiddeld langer doorwerken
zijn de extra belastinginkomsten, terwijl uit het
hogere nationale inkomen meer consumptieve en
andere uitgaven kunnen worden gefinancierd. Angst
voor verdringing van jongeren op de arbeidsmarkt is
onterecht, gegeven de toekomstige krapte vanwege
de vergrijzing (Commissie Bakker, 2008).
De indexatie
Het achterwege laten van de indexatie (prijsindexaÂ
tie of loonindexatie) heeft een aantal voordelen ten
opzichte van de overige instrumenten. Ten eerste
verdeelt deze maatregel de lasten van het herstel
over de meeste personen. Met de overstap naar
middelloonregelingen beperkt deze maatregel de
opbouw van de nominale pensioenaanspraken van
zowel werknemers als gepensioneerden. Alle deelÂ
nemers in de pensioenfondsen dragen dus bij. Dit
grotere draagvlak maakt het indexatie-instrument
nu veel effectiever dan tijdens de vorige pensioenÂ
crisis toen door de eindloonregelingen alleen de
gepensioneerden werden belast. Bonenkamp et al.
(2009) tonen wel aan dat de maatregel een relatief
groot deel van de last bij de oudere werknemers
en de huidige gepensioneerden legt omdat dezen
de hoogste nominale rechten hebben opgebouwd.
Indien niet naar leeftijd wordt geïndexeerd zullen zij
in absolute termen de meeste pensioenaanspraken
verliezen. Het is echter te verdedigen dat juist deze
groep ook het grootste aandeel heeft in het tekort, aangezien zij in het verleden
de meeste tijd hebben gehad om grotere buffers op te bouwen. Een manier om
de kosten gelijkmatiger te spreiden zou leeftijdsspecifieke indexatie zijn of een
differentiatie naar opgebouwde pensioenaanspraken. De nominale aanspraken
van de jongeren zouden dan meer kunnen achterblijven bij de inflatie dan de
nominale aanspraken van de ouderen.
Ten tweede is het achterwege laten van indexatie initieel niet verstorend op
de aanbodzijde omdat de basis hiervoor, de opgebouwde nominale rechten,
niet elastisch is. Het is te vergelijken met het opleggen van een belasting op
bestaand kapitaal. De aanbodzijde van de economie wordt daarom in relatief
geringe mate beïnvloed. Het gaat hier om relatief, want het achterwege laten
van indexatie kan het vertrouwen in de waarde van de aanvullende pensioenen
ondermijnen en daarmee ook de bereidheid om deel te nemen aan bestaande
pensioenregelingen. Vanwege CAO-afspraken en de verplichtstelling zullen indiviÂ
duele werknemers op korte termijn niet de verplichting kunnen ontlopen om deel
te nemen aan zo’n fonds. Echter op het niveau van de onderneming of sector zal
er druk ontstaan om voor nieuwe werknemers aparte regelingen in het leven te
roepen.
Wat zijn de effecten op de vraagzijde van het niet-indexeren? Deze zijn om een
aantal redenen zeer beperkt. In de eerste plaats voelen de huidige werkenden
de gedaalde koopkracht van de pensioenen pas in het besteedbare inkomen
als ze zelf met pensioen zijn gegaan. Weliswaar zouden ze in de context van
een levenscyclusmodel hier in hun huidige bestedingen al meteen rekening
mee moeten houden. Echter, vanwege kredietbeperkingen en kortetermijnconÂ
sumentengedrag is het huidige inkomen een belangrijke determinant van de
Figuur 1
Dekkingsgraad pensioenfondsen.
160
%
140
120
100
80
07Kw1
07Kw2
07Kw3
07Kw4
08Kw1
Werkelijk
08Kw2
08Kw3
08Kw4
09Kw1
Schatting
Bron: DNB en eigen berekeningen
Figuur 2
Totaal aan pensioenpremies betaald door werkgevers en -nemers als
p
 ercentage van totale Nederlandse loonsom (incl. premies).
10 %
8
6
4
2
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Werkgevers
2003
2004
2005
2006
2007
Werknemers
Bron: CBS Statline en eigen berekeningen
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
94(4558) 17 april 2009
231
consumptieve bestedingen. De grootste bestedingseffecten zullen daarom van de
gepensioneerden komen. Tabel 1 laat het aantal personen zien dat een inkomen
heeft uit de verschillende pensioenpijlers. Deze tabel toont dat gepensioneerÂ
den in 2007 gemiddeld 9.800 euro AOW/ANW ontvingen en 8.400 euro bruto
inkomen van pensioenfondsen. Bij een inflatie van twee procent per jaar is het
gemiddelde koopkrachtverlies door niet-indexatie van de pensioenuitkering dus
veertien euro bruto per maand, een bescheiden effect dus. Dit is een ruime
bovengrens, want de inflatie is tot onder de twee procent gedaald. Daar staat
tegenover dat het effect van niet-indexeren op het herstel van de pensioenbufÂ
fers natuurlijk ook niet heel groot kan zijn door deze lage inflatie. Dat zou beteÂ
kenen dat het achterwege laten van indexatie langdurig moet worden toegepast
als de financiële markten niet verbeteren. Verder worden de kortetermijnbesteÂ
dingseffecten gedempt doordat mensen hun bestedingspatronen slechts verÂ
traagd aanpassen. Ook zal een deel van de bevolking de bestedingen helemaal
niet verlagen, in de verwachting dat de financiële markten weer zullen opveren
en er herstelindexaties worden doorgevoerd, zoals die ook plaatsvonden na de
vorige malaise op de aandelenmarkten, rond 2003.
Een bruto inkomensverlies van veertien euro per maand kan voor personen met
een laag inkomen nog altijd een flinke aanslag op de koopkracht zijn. Echter,
deze veertien euro per maand is slechts een gemiddelde. Figuur 3 laat de
inkomensverdeling van gepensioneerden zien. Op de horizontale as is de totale
bevolking in tienprocent-inkomensgroepen verdeeld. Relatief weinig ouderen
vallen in de laagste klasse, terwijl ongeveer de helft van de ouderen in de drie
Figuur 3
Inkomensverdeling gepensioneerden1.
Percentage gepensioeneerden in klasse
20
%
16
12
8
4
0
1
1,6
7,6
11,4
14,9
19,7
25,8
32,7
40,3
51,4
89,8
x 1.000 euro
Groepen komen overeen met de tienprocent-inkomensclassificatie van de totale bevolking.
Bron: CBS Statline en eigen berekeningen
Figuur 4
%
80
60
40
20
0
1,6
7,6
11,4
14,9
AOW
1
19,7
25,8
Aanvullend
32,7
40,3
51,4
Anders
Groepen komen overeen met de tienprocent-inkomensclassificatie van de totale bevolking.
Bron: CBS Statline en eigen berekeningen
232
ESB
94(4558) 17 april 2009
Opbouw ouderdomspensioen 2007
(in euro’s).
Aantal mensen
Totale uitkering
Uitkering per
persoon
AOW & ANW
2,7 mln
26,4 mld
9.800
Pensioenfondsen
2,6 mln
21,5 mld
8.400
Bron: CBS Statline, DNB en eigen berekeningen
volgende klassen zit (gemiddeld 7.600 euro tot
14.900 euro bruto per persoon per jaar). Figuur 4
toont de verdeling van het pensioeninkomen over de
verschillende pijlers voor de verschillende inkomensÂ
groepen. Duidelijk is te zien dat de armste vijftig
procent van de ouderen (de laagste vier groepen)
enkel of voornamelijk leeft van de AOW en dus
minimaal getroffen wordt door het achterwege laten
van indexatie. De gepensioneerden met de hogere
inkomens worden zowel in absolute als in relatieve
termen harder getroffen.
De nominale pensioenrechten en
pensioenaanspraken
Korten op de nominale pensioenrechten en -aanspraÂ
ken (afstempelen) is de laatste stap die pensioenÂ
fondsen binnen de huidige herstelplannen mogen
nemen volgens de Pensioenwet. De pensioenfondsen
zouden deze drastische maatregel moeten nemen
als alle andere instrumenten na twee jaar onvolÂ
doende blijken te zijn. Wanneer het afstempelen
proportioneel gebeurt dan is dat feitelijk een negaÂ
tieve indexatie. Kwalitatief zijn de effecten op de
aanbod- en vraagzijde van de economie hetzelfde als
met niet-indexeren. De aanbodzijde wordt niet direct
beïnvloed, terwijl aan de vraagzijde enkel de huidige
gepensioneerden een direct effect merken op hun
besteedbare inkomen. De verdelingseffecten over de
verschillende inkomensklassen zijn ook kwalitatief
hetzelfde als bij het niet-indexeren. Het is echter
goed denkbaar dat korten leidt tot een vertrouwensÂ
breuk en dat kan via een negatief sentiment leiden
tot lagere uitgaven.
Pensioenpremies
Inkomensopbouw gepensioneerden1.
100
Tabel 1
89,8
x 1.000 euro
Verhoging van de pensioenpremies treft alleen de
werkenden en niet de gepensioneerden, althans niet
direct, mogelijk wel via macro-economische feedÂ
backeffecten. Indien niet tegelijkertijd het indexatieinstrument wordt ingezet, dan worden de lasten van
het herstel eenzijdig bij de eerstgenoemde groep
neergelegd. Wanneer verhoging van de premies
wordt vergeleken met het niet-indexeren, dan zal
een gegeven herstel van de pensioenbuffers door het
verhogen van de premies die de werknemers moeten
opbrengen een aanzienlijk groter effect hebben op
de bestedingen. Immers, de huidige besteedbare
inkomens van degenen die bijdragen worden direct
getroffen, terwijl dat in het geval van niet-indexeren
voor slechts een beperkt gedeelte van de getroffenen
is. Met het verhogen van de pensioenpremies kan
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
men in eenzelfde situatie komen
len zal alsnog moeten worden afgestempeld. Het grote verschil
Bij niet-indexeren
als een aantal jaren geleden,
met niet-indexeren is dat de nominale pensioenrechten, hoewel
toen de neergang van de ecoÂ
ze het de jure niet zijn, de facto als eigendomsrechten worden
of zelfs afstempelen
nomie  ersterkt werd door de
v
gezien. Afstempelen is voor zover bekend nog niet eerder voorÂ
verliezen degenen met gekomen en kan het vertrouwen in de overgebleven pensioenÂ
effecten van de verhoging van de
pensioenpremies op de besteedÂ
rechten ernstig ondermijnen. Het is daarom een optie die alleen
hoge opgebouwde
bare Ânkomens. Voor zover een
i
onder ernstige omstandigheden moet worden uitgeoefend. Het
rechten het meest
premieverhoging niet wordt neerÂ
effect van afstempelen op het vertrouwen in het systeem en de
gelegd bij de werknemer maar
bereidheid hierin te participeren moet worden afgezet tegen hoe
bij de werkgever, zijn de precieze
het vertrouwen wordt beïnvloed onder alternatieve  aatregelen.
m
effecten lastiger na te gaan. Door een aantasting van Door de vergrijzing zal het premie-instrument de komende jaren nog verder
de winsten van de ondernemingen kunnen ze leiden
Â
aan effectiviteit inboeten. De jongere generaties beseffen dit en zullen zich
tot een combinatie van lagere investeringen doordat
realiseren dat een situatie van onderdekking linksom of rechtsom moet worden
de financieringsruimte afneemt, lagere dividenduitÂ
g
 erepareerd. De ondermijnende effecten op het vertrouwen bij afstempelen
keringen en een lagere groei van het brutoloon dat
worden beperkt wanneer duidelijk vast ligt hoeveel mag worden afgestempeld
de werknemer meeneemt naar huis. Een verhoging
in een welke situatie. Voor de huidige situatie heeft de toezichthouder enige
van de pensioenpremies heeft een groter effect op
duidelijkheid verschaft in zijn brief aan de pensioenfondsen van 3 maart 2009.
de aanbodkant van de economie dan niet-indexeren.
Er moet ten minste zoveel worden afgestempeld als nodig is om te komen of
Gegeven dat mensen de effecten op hun toekomÂ
te blijven op een herstelpad dat het dekkingstekort binnen vijf jaar wegwerkt.
stige pensioen hooguit gedeeltelijk meewegen, wordt
Echter, mits het herstelplan maar duidelijk aangeeft in welke mate de andere
een pensioenpremie (meer dan niet-indexeren)
instrumenten worden aangesproken, is het fonds vrij om te kiezen hoeveel er
gezien als een belasting op werken en heeft daarom
wordt afgestempeld. Bovendien is over het herstel van de aanspraken en rechten
dezelfde verstorende werking op de arbeidsmarkt
weinig vastgelegd. Doordat een premieverhoging minder personen treft, zullen,
als directe belastingen. Uiteraard is premieheffing
nog afgezien van de macro-economische feedbackeffecten, de fluctuaties van
noodzakelijk voor het in stand houden van ons penÂ
hun besteedbare inkomen groter zijn. Onder de aanname dat het nut concaaf
sioensysteem. Op het moment dat de premie op een
is, zullen deze grotere fluctuaties leiden tot een welvaartsverlies. Het verwachte
kostendekkend niveau is gezet, dient zij vanuit het
rendement op pensioenpremies zal mogelijk weinig veranderen, maar de volatiÂ
oogpunt van het arbeidsaanbod zo constant mogelijk
liteit ervan is groter. In de toekomst zullen door de vergrijzing, en dus door een
te worden gehouden. De reden is dat het negatieve
verdere krimp van het relatieve aantal personen over wie premieveranderingen
effect van een stijging van de premie op het arbeidsÂ
kunnen worden omgeslagen, deze fluctuaties nog groter worden. Dit is niet alleen
aanbod groter is dan het positieve effect van een
een probleem voor de lange termijn. De genoemde krimp zal al op korte termijn
daling van de premie. Bij een gegeven gemiddelde
scherp toenemen. Komend jaar wordt de eerste naoorlogse generatie al 65 en
premie is het gemiddelde  rbeidsaanbod het hoogst
a
zal deze door het functionele leeftijdsontslag met pensioen moeten voor zover ze
wanneer de premie constant wordt gehouden.
nog niet vervroegd zijn uitgetreden.
Continuïteit van het stelsel
Conclusie
Bij de keuze tussen niet-indexeren, korten en het
premie-instrument moet ook rekening worden
gehouden met de continuïteit van het pensioenstelÂ
sel. Voor die continuïteit is het vooral van belang hoe
de kosten over de verschillende generaties worden
verdeeld. Bij niet-indexeren of zelfs afstempelen
verliezen degenen met hoge opgebouwde rechten
het meest, maar zij zouden in de huidige situatie van
onderdekking nooit uit het stelsel willen stappen. Als
het pensioenfonds wordt gesloten, zouden ze zelf het
restant moeten bijleggen en kunnen ze hun risico’s
niet meer delen met de jongere generaties.
De jongeren daarentegen hebben in principe drie
mogelijkheden, ten eerste, doorgaan met het huidige
systeem van nominale garanties en de onderdekking
compenseren; ten tweede, afstempelen en onzekerÂ
heid accepteren, maar de ouderen mee laten betalen
of, ten derde, uit het systeem stappen. Verhoging
van de pensioenleeftijd en verhoging van de premies
leggen de lasten grotendeels bij de jongeren neer.
Niet-indexeren en wachten totdat de dekkingsgraden
herstellen geeft onzekerheid. Het is onzeker of de
buffers binnen korte tijd herstellen en tot die tijd
wordt het premie-instrument ingezet, in combinatie
met niet-indexeren. Indien buffers niet tijdig herstelÂ
Het Nederlandse pensioenstelsel verkeert in zwaar weer. Zoals het CPB heeft
aangetoond zal iedereen moeten inleveren om de dekkingsgraden te herstellen.
Tot nu toe heeft de discussie zich toegespitst op de intergenerationele  erdeling
v
van de lasten. Dit negeert grote intra-generationele effecten. Vanwege de AOWfranchise bestaat het inkomen van een grote groep ouderen vooral uit AOWinkomsten en zullen zij bij niet-indexeren of afstempelen er beperkt in koopÂ
kracht op achteruit gaan. Het zijn vooral de vijftigplussers met grote  ominale
n
aanspraken die inleveren. De bestedingseffecten en de verstorende werking
aan de aanbodzijde zullen echter relatief gering zijn, dit in tegenstelling tot de
g
 evolgen van het premie-instrument.
Cruciaal is dat de continuïteit van het stelsel niet wordt ondermijnd. Indien te
veel lasten worden doorgeschoven naar de jongere generaties zal op onderÂ
nemings- of sectorniveau druk ontstaan om voor nieuwe werknemers aparte
regelingen in het leven te roepen. Dit gaat ten koste van vooral de ouderen. Zij
zullen dan alle risico’s zelf moeten dragen en het volledige herstel zelf moeten
betalen. Dit pleit er wederom voor om vooral het niet-indexeren in te zetten als
instrument voor het herstel van de buffers.
Literatuur
Bonenkamp, J., C. van Ewijk, H. ter Rele en E. Westerhout
(2009) Herstel dekkingsgraad pensioenfondsen vergt grote
inkomenoffers. ESB, 94(4556), 166–169.
Commissie Bakker (2008) Naar een toekomst die werkt. Den Haag:
Commissie Arbeidsparticipatie.
Ewijk, C. van en M. van de Ven (2004) Zekerheid in het geding.
Analyse van het financieel toetsingskader voor  ensioenfondsen. CPB
p
Document 47, Den Haag: CPB.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
94(4558) 17 april 2009
233