Gemeenten rijker dan gedacht

Gemeenten rijker dan gedacht
Aute ur(s ):
Gerritsen, E. (auteur)
De auteur is verb onden aan het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (coelo) van de Rijksuniversiteit Groningen.
Met dank aan Maarten Allers, Sandra Schrantee en Cees Sterks voor waardevol commentaar. E.Gerritsen@eco.rug.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4392, pagina 08, 10 januari 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
financiering

Gemeenten rekenen zich niet rijk, integendeel. Door deelnemingen tegen de boekwaarde te waarderen, ontstaat geen goed beeld van
de werkelijke vermogenspositie.
De vermogensposities van gemeenten zijn verre van transparant. Uit eerder onderzoek naar de gemeentelijke balansen blijkt dat de
ene gemeente aanzienlijk meer vermogen bezit dan de andere 1. Deze balanscijfers geven echter geen goed beeld van de gemeentelijke
vermogensposities. Eén van de redenen hiervoor is dat gemeenten volgens de voorschriften hun deelnemingen in bijvoorbeeld
nutsbedrijven voor de verkrijgingswaarde op hun balans moeten zetten. Om een beter beeld te krijgen is nader onderzoek gedaan naar
de werkelijke waarde van gemeentelijke deelnemingen 2. Die blijken acht miljard euro waard te zijn, vijf maal zo veel als de
boekwaarde 3.
Stille reserves
Met enige regelmaat schrijven de kranten over de enorme boekwinsten van gemeenten bij de verkoop van deelnemingen. De grootste
klappers moeten nog komen. De meeste nutsbedrijven zijn nog steeds in handen van de provincies en gemeenten. Boekwinsten ontstaan
bij de verkoop van activa waarvan de economische waarde hoger ligt dan de boekwaarde. Het verschil tussen de economische waarde en
boekwaarde vormt de stille reserve. Deze stille reserves in de deelnemingen worden hieronder in kaart gebracht.
Intrinsieke waarde
Het bepalen van de economische waarde van deelnemingen is in veel gevallen een onmogelijke zaak. Veruit de meeste deelnemingen en
effecten zijn beperkt of in het geheel niet verhandelbaar. De intrinsieke waarde van de deel-nemingen is wel vast te stellen. Dit is de
waarde van de deelnemingen op basis van het eigen vermogen van de betrokken instellingen. Door de boekwaarde in de gemeentelijke
balansen te vervangen door de intrinsieke waarde van deelnemingen ontstaat een realistischer beeld van de vermogenspositie van
gemeenten 4.
Belang van inzichtelijkheid
Het anders waarderen van de deelnemingen levert de burger geen lagere belastingen of meer voorzieningen op. Waarom zouden
gemeenten dan inzicht moeten hebben in de waarde daarvan?
Gemeenten hebben een deelneming in een instelling of bedrijf vanwege het publieke belang dat zij of het Rijk daaraan hechten.
Gemeenten hebben de taak erop toe te zien dat dit publieke belang wordt behartigd. Het belegde geld dient effectief en efficiënt te
worden ingezet. Voor een doeltreffend toezicht op deelnemingen is minimaal vereist dat gemeentebestuurders weten hoe groot hun
belang is en hoe het bedrijf of de instelling waarin wordt deelgenomen er financieel voor staat. Dat is niet altijd het geval. Zo heeft een
gemeenteambtenaar recent bij toeval via een bericht in de lokale krant ontdekt dat zijn werkgever aandelen bezit in een parkeergarage.
Dankzij deze oplettende ambtenaar ontvangt de gemeente thans dividend.
Bij verhandelbare deelnemingen is het zo mogelijk van nog groter belang om goed op de hoogte te zijn. Kennis over de (werkelijke)
waarde is nodig om een goede afweging te maken tussen verkopen of aanhouden van de desbetreffende deelneming. De mogelijke
opbrengst van een deelneming heeft immers alternatieve aanwendingsmogelijkheden.
Resultaten
tabel 1 geeft de balans van de gemeenten in 2000. Het eigen vermogen van de gemeenten volgens de jaarrekeningen bedroeg ultimo
2000 22,6 miljard euro. Eind 1999 bedroeg het eigen vermogen nog

Tabel 1. Balans van alle gemeenten op 31 december 2000 op basis van boekwaarde, in miljarden euro’s

Activa

passiva

materiële en immateriële vaste activa
28,9
eigen vermogen
financiële vaste activa
22,0
voorzieningen
leningen
20,4
deelnemingen en effecten
1,6
geactiveerde tekorten
0,2
langlopende schulden
totaal vlottende activa
14,3
vlottende passiva
10,1
totaal activa
65,4
totaal passiva
65,4

22,6
4,3

28,4

Bron: E. Gerritsen, Stille reserves van gemeenten, coelo, Groningen, 2002.

€ 18,3 miljard 5. De verkoop van de aandelen Bouwfonds aan abn amro in 2000 verklaart 28 procent van deze stijging. De aandelen
Bouwfonds waren voorheen in de handen van 479 gemeenten. In de meeste gevallen waren de aandelen gewaardeerd op 1,13 euro,
terwijl de verkoop 276 euro per aandeel heeft opgeleverd.
Gemeenten veel rijker
De intrinsieke waarde van deelnemingen en effecten ligt ongeveer vijf maal hoger dan de boekwaarde. Wanneer de boekwaarde van de
deelnemingen in de balans wordt vervangen door de intrinsieke waarde ligt het eigen vermogen van de gemeenten op 29 miljard euro (zie
tabel 2).

Tabel 2. Balans van alle gemeenten op 31 december 2000 op basis van intrinsieke waarde, in miljarden euro’s
Activa

passiva

materiële en immateriële vaste activa
28,9
eigen vermogen
financiële vaste activa
28,4
voorzieningen
leningen
20,4
deelnemingen en effecten
8,0
geactiveerde tekorten
0,2
langlopende schulden
totaal vlottende activa
14,3
vlottende passiva
10,1
totaal activa
71,8
totaal passiva
71,8

29,0
4,3

28,4

Bron: E.Gerritsen, Stille reserves van gemeenten, coelo, Groningen, 2002.

73 Procent van de gemeenten heeft minder dan vijfhonderd euro per inwoner aan stille reserves. Het voormalige Diepenheim heeft de
meeste stille reserves, namelijk 2193 euro per inwoner. De gemeente Best heeft een negatieve reserve per inwoner van 103 euro, en heeft
daarmee de minste reserves. Het negatieve bedrag wordt veroorzaakt door een activum dat per ongeluk dubbel geboekt is. Naarden en
Laren hebben beide bijna geen deelnemingen en hebben geen stille reserves in de deelnemingen.
Regionale spreiding
De gevonden resultaten vertonen geen samenhang met de gemeentegrootte. Wel kan een regionale spreiding van de stille reserves
worden waargenomen. De Zeeuwse gemeenten en de helft van de Zuid-Hollandse gemeenten springen er in positieve zin uit. De stille
reserves van elke Zeeuwse gemeente bedragen meer dan 880 euro per inwoner. Dit komt door het grote verschil tussen de intrinsieke
waarde en de boekwaarde van de aandelen Delta nutsbedrijven. Deze aandelen zijn voor ongeveer de helft in handen van de Zeeuwse
gemeenten. De betreffende Zuid-Hollandse gemeenten hebben allemaal grote aandelenpakketten in Nuon of in het nutsbedrijf Westland.
Vergelijkbaarheid
Gemeenten kunnen niet zonder meer worden vergeleken. Alleen de stille reserves in de financiële vaste activa zijn in kaart gebracht en
niet de stille reserves in de (im)materiële vaste activa. Verder zegt het eigen vermogen per inwoner niets over de gewenste omvang. Dit
hangt samen met de uiteenlopende risico’s van gemeenten. De resultaten zouden er ook anders uitzien wanneer deze het eigen vermogen
als percentage van de begroting zouden weergeven of de solvabiliteit 6.
Samenstelling deelnemingen
De waarde van de deelnemingen ligt aanzienlijk hoger dan de waarde volgens de boeken. Het betreft echter vaak aandelen die niet of
beperkt verhandelbaar zijn. Bovendien gaat het om zeer veel verschillende typen aandelen en effecten. tabel 3 splitst deze in een aantal
categorieën. Van elke categorie wordt het belang aangegeven op basis van boekwaarde en intrinsieke waarde.

Tabel 3. Boekwaarde en intrinsieke waarde van deelnemingen opgesplitst naar categorieën
Boekwaarde

Bank Nederlandse Gemeenten
Nutsbedrijven
afvalverwerkings/-ophaalbedrijven

56
556

intrinsieke
waarde
1153
5241

106

299

gemeenschappelijke regelingen
fondsen, obligaties en leningena
overige deelnemingen
som

22
407
478
1625

22
389b
983
8087

a. Inclusief stimuleringsfonds volkshuisvesting. De intrinsieke waarde van obligaties is lager dan de boekwaarde. De meeste
obligaties zijn Grootboek nationale schuld. Deze stukken kennen een relatief lage rente en noteren daarom beneden de nominale
waarde
b. Sommige gemeenten hebben de verkoop van de tweede en derde
tranche van de aandelen Bouwfonds niet geboekt. In deze gevallen zijn de verkoopopbrengsten op deze post meegenomen.
Bron: E. Gerritsen, Stille reserves van gemeenten, coelo, Groningen, 2002.

Het grote verschil tussen de boekwaarde en de intrinsieke waarde van de besproken activa blijkt met name te worden veroorzaakt door
de aandelen Bank Nederlandse Gemeenten en de aandelen in de nutsbedrijven. Op dit moment mogen deze aandelen niet verkocht
worden aan private partijen. Wellicht mogen gemeenten nutsbedrijven (met uitzondering van waterleidingmaatschappijen en de
netwerken voor levering van de diensten) binnenkort wel verkopen.
Rijkdom op papier
Gemeenten zijn dus veel rijker dan uit hun eigen boekhouding blijkt. Dit betekent niet dat gemeenten meer te besteden hebben. Een
gemeente kan dit vermogen niet zomaar te gelde maken. Ten eerste dienen de deelnemingen een publieke functie. Bij het afstoten van een
deelneming zal de betreffende publieke functie mogelijk verdwijnen of verschralen. Ten tweede zijn de meeste deelnemingen niet of
moeilijk verhandelbaar. Verkopen kan dan niet of levert weinig op.
Publieke belangen
Wanneer deelnemingen verhandelbaar zijn moet de gemeente een afweging maken tussen handhaven van het belang of verkopen. Het
handhaven van het belang gaat gepaard met alternatieve kosten. De gemeente kan de mogelijke opbrengst immers aanwenden voor
andere voorzieningen of het teruggeven aan de burger. Bij het afstoten loopt daarentegen de publieke functie gevaar en verliest de
gemeente mogelijk inkomsten uit dividenduitkeringen. De vrijgekomen middelen zullen ingezet moeten worden om de gederfde inkomsten
te compenseren. Dit kan door het aflossen van leningen of door de verkoopopbrengst renderend uit te zetten. Vanwege strikte
beleggingsvoorschriften (vastgelegd in de Wet financiering decentrale overheden) zal een gemeente moeilijk een hoog rendement
kunnen halen.
De gemeente kan de middelen tevens inzetten om een gat in de begroting te dichten of de belastingen te verlagen. Dit gaat goed totdat
de verkoopopbrengsten zijn opgesoupeerd. Daarna moet de gemeente het voorzieningenniveau verlagen of de belastingen verhogen tot
boven het oorspronkelijke niveau. Een tijdelijke belasting-verlaging leidt dus op lange termijn tot een hogere belasting of een lager
voorzieningenniveau.
Conclusie
Op grond van de comptabiliteitsvoorschriften moeten gemeenten hun deelnemingen waarderen tegen verkrijgingswaarde. De intrinsieke
waarde van deelnemingen blijkt vijf keer zo hoog te zijn als de boekwaarde. De boekhoudkundige voorschriften versluieren de
gemeentelijke vermogens.
Het vermogen van de betreffende instellingen is publiek geld. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid dit vermogen doeltreffend en
efficiënt in te zetten. Dit kan alleen als zij inzicht hebben in de grootte van hun belangen en de hoeveelheid publiek geld die ermee is
gemoeid. Voor alle gemeenten samen gaat het met acht miljard euro om een aanzienlijk bedrag.
Met ingang van het begrotingsjaar 2004 komen er nieuwe richtlijnen voor de gemeentelijke financiële verslaglegging. Deze richtlijnen
moeten ervoor zorgen dat de verslaglegging van gemeenten tot beter inzicht leidt in de financiële situatie van gemeenten. Naast de
nieuwe voorschriften voor de financiële verslaglegging is ook regelgeving omtrent de controle van de gemeentelijke financiën
verscherpt. Het is nu aan de gemeenten om de voorschriften na te leven en aan de accountants en de provincies om dit te controleren.

1 E. Gerritsen en M.A. Allers, Decentrale over-heden in balans?, COELO, Groningen, 2001.
2 Aandelen in gemeenschappelijke regelingen, effecten en gewone deelnemingen.
3 E. Gerritsen, Stille reserves van gemeenten, COELO, 2002 (www.coelo.nl). Het onderzoek is uitgevoerd door COELO in opdracht van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en het ministerie van
4 De op deze manier berekende vermogensposities van gemeenten zullen nog steeds geen volledige afspiegeling geven van de
werkelijke vermogens. Hiervoor moet ook de waarde van de (im)materiële vaste activa worden vastgesteld. Het tweede deel van het
geciteerde COELO-onderzoek behandelt deze problematiek. Dit artikel gaat hier niet dieper op in.
5 E. Gerritsen en M.A. Allers, op. cit., 2001.
6 Voor meer informatie over de problematiek van de gewenste vermogenspositie en de vergelijkbaarheid van gemeenten wordt verwezen

naar E. Gerritsen en M.A. Allers, op. cit., 2001.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)