Gemeentelijke uitgaven versus gemeentelijke problemen

Gemeentelijke uitgaven versus
gemeentelijke problemen
De financiële autonomie van gemeenten is beperkt, vooral doordat een groot deel van de
uitgaven wordt gedekt uit specifieke uitkeringen, die geoormerkt zijn voor nauw
omschreven beleid. De geringe vrijheid is een bron van ergernis voor gemeentebesturen
en bovendien een struikelblok voor bestuurlijke decentralisatie. In dit artikel wordt
onderzoek gepresenteerd waaruit blijkt dat objectieve kenmerken de verdeling van
gemeentelijke uitgaven over specifieke beleidsterreinen goed kunnen verklaren. Het lijkt
dus in principe mogelijk een zodanig verfijnde verdeelsleutel voor de algemene uitkering
te vinden dat veel doeluitkeringen overbodig worden.

DRS. R. OLIEMAN*
De belangstelling voor de gemeentelijke uitgaven is met
name de laatste jaren toegenomen, mede in het licht van
de overgang op een andere Financiële Verhoudingswet
met ingang van 1984. In die wet, die o.a. de verdeling van
de middelen van het Gemeentefonds over de gemeenten
regelt, werd de grote invloed van de bevolkingsomvang,
zoals die voortkwam uit de wet van 1960, verminderd en
voor een groot deel vervangen door de stabieler geachte
maatstaf van het aantal woningen. Onderzoekingen hadden namelijk aangetoond dat de gemeentelijke uitgaven
1
voor slechts 15 à 20% inwonerafhankelijk waren .
Naast kritiek op de verdeling van de algemene uitkering
was er in toenemende mate kritiek op het sterk stijgende
aandeel van de specifieke uitkeringen. Deze worden door
de rijksdepartementen naar de gemeenten toegesluisd op
basis van tamelijk ondoorzichtige criteria. Het bestedingsdoei en de bestedingswijze van specifieke uitkeringen liggen vast. Bovendien is er vaak sprake van koppelsubsidies
en nadere regelingen, waarvan de financiële consequenties niet zijn onderkend. Dit beperkte de toch al niet meer
zo grote bestedingsvrijheid van de gemeenten. In de literatuur wordt op deze punten dan ook felle kritiek geleverd.
In dit artikel zal worden getracht de uitgaven voor 1980
van de gemeenten in de provincie Utrecht te verklaren met
behulp van gemeentelijke kenmerken en problemen. Achtereenvolgens zullen worden besproken de ontwikkelingen
van de financiële verhouding tussen rijk en gemeenten, het
theoretische model ter verklaring van de uitgaven, de
steekproef en haar representativiteit en de uitkomsten van
het model. Het artikel wordt afgesloten met conclusies en
beleidsaanbevelingen.

Historische ontwikkeling
Voor de tweede wereldoorlog hadden de gemeenten
nog een grote zelfstandigheid op financieel gebied. Er was

904

al wel een algemene uitkering, die naar draagkracht over
de gemeenten werd verdeeld. In 1885 werd reeds de eerste koppelsubsidie gegeven. Een kwart van het salaris van
de burgemeester werd door het rijk vergoed. De overige
75% moest door de gemeente uit eigen middelen worden
betaald. In die tijd bestonden duidelijke verschillen in voorzieningenniveau tussen gemeenten. Om die te verminderen werd met de Financiële Verhoudingswet van 1929 het
Gemeentefonds opgericht. Bovendien mochten gemeenten geen eigen inkomstenbelastingen
meer heffen. Deze
wet trad in 1931 in werking, maar heeft tijdens de crisis van
de jaren dertig en de daaropvolgende tweede wereldoorlog een sluimerend bestaan geleid.
Na de oorlog waren de gemeenten praktisch bankroet.
Er werd een staatscommissie
opgericht (de commissieOud) die wegen moest zoeken om de financiële zelfstandigheid van gemeenten weer enig aanzien te geven. Tot
1959 waren diverse interimregelingen van kracht, alvorens
de nieuwe Financiële Verhoudingswet in werking trad.
In de Financiële Verhoudingswet van 1960 hielden de
gemeenten een zeer beperkt eigen belastinggebied over,
omdat men vreesde dat verschillen zouden leiden tot een
ongewenste verdeling van de bevolking. Wel is gepoogd
om de afbraak van de gemeentelijke autonomie een halt
toe te roepen door de rijksuitkering niet aan bestedingen te
binden. De algemene uitkering uit het Gemeentefonds
werd geïndividualiseerd
door rekening te houden met de

* Werkzaam bij de afdeling Arbeidsmarktonderzoek
van het NEl
te Rotterdam. De auteur dankt dr. G. Mik voor commentaar op een
eerdere versie van dit artikel. Het totale onderzoek is weergegeven in de afstudeerscriptie
aan de Erasmus Universiteit, R. Olieman, Gemeentelijke uitgaven versus gemeentelijke problemen,
de situatie in de provincie Utrecht voor drie groepen van gemeenten, EG I-publikatie nr. 86-2.
1. R. Giebels en J.L.G.M. Soons (SEO), Verschillen in uitgaven
tussen gemeenten, een verklaringsmodel, Amsterdam, 1982; G.J.
Bakker, R. Gerritse, J.D. Poeiert en J.J.A.Teeuwisse
(100), Verdeling onderbouwd, Den Haag, 1983.

Tabel 1. Verhouding tussen de gemeentelijke
bronnen, 1932-1980, in procenten
Inkomstenbron
Algemene uitk.
Specifieke uitk.
Eigen inkomsten

inkomsten-

1932

1953

1960

1965

1970

1975

1980

25
25
50

53
30
17

33,8
57,6
8,6

41,1
51,0
7,9

38,4
54,7
6,9

33,3
60,9
5,8

32,3
61,9
5,8

Bron: A.J.E. Havermans.

Artikel 12-gemeenten.

Nijmegen,

1984.

omstandigheden waarin de gemeente verkeerde. Via objectieve maatstaven, waarvan een schaalbedrag per inwoner verreweg de belangrijkste was, vond de verdeling
plaats. Toch bleek dat hiermee de behoeften onvoldoende
weerspiegeld werden. In de loop der jaren werden steeds
meer correctiefactoren ingebouwd, de zogenaamde verfijningen, zoals met betrekking tot een dalende bevolkingsomvang en een slechte bodemgesteldheid.
Na een aanvankelijke daling van de specifieke uitkeringen na invoering van de wet van 1960 zette al spoedig een
stijging in, zoals blijkt uit tabel 1. Met in 1980 bijna tweederde van de inkomsten afhankelijk van specifieke uitkeringen kan van een zelfstandig financieel beleid van gemeenten niet worden gesproken. Natuurlijk is een aantal
specifieke uitkeringen noodzakelijk, zoals voor taken die
slechts in bepaalde gemeenten voorkomen, maar met een
dergelijke wildgroei worden de gemeentelijke financiën alleen maar onoverzichtelijker.
Daar is ook de rijksoverheid
niet mee gediend.
Belangrijke aanleiding voor een nieuwe verdeling was
onvrede met het inwonertal als belangrijkste maatstaf voor
de algemene uitkering. Een onderzoek van het Instituut
voor Onderzoek van Overheidsuitgaven
(100) had als primaire doelstelling een zodanige verdelingsmaatstaf
voor
de algemene uitkering te vinden, dat er een gelijke voorzieningencapaciteit zou ontstaan voor alle gemeenten. Het
onderzoek vond plaats over 129 gemeenten, waarin de
grote gemeenten waren oververtegenwoordigd.
Er werd
analyse gedaan over slechts een jaar, 1977. Op het feit dat
aan een onderzoek over een zo korte periode de hele nieuwe Financiële Verhoudingswet is opgehangen, is kritiek
ontstaan. Zo heeft de SEO in een berekening voor 1978 en
1979 behoorlijke verschillen geconstateerd voor dezelfde
steekproeP.
In de Financiële Verhoudingswet van 1984 was ook een
artikel opgenomen dat voorwaarden stelde aan nieuw in te
voeren doeluitkeringen. Er is nu een verplichte motivering
vooraf vereist, terwijl bovendien aangetoond dient te worden dat een andere wijze van bekostiging op problemen
stuit. Ook bestaande specifieke uitkeringen zouden moeten worden doorgelicht. In de praktijk is hier echter nog niet
zoveel van terechtgekomen, want het aantal doeluitkeringen is nog zeer hoog. In de periode 1982-1985, dus na installatie van het kabinet-Lubbers, dat terugdringing van het
aantal specifieke uitkeringen in het Regeerakkoord had opgenomen, is het aantal gedaald van 519 naar 4323.

Het theoretische

model

In de meeste onderzoekingen op het gebied van de gemeentelijke uitgaven wordt met name bekeken of de netto
uitgaven, dat wil zeggen de uitgaven verminderd met de
specifieke uitkeringen en eventueel de heffingen, in een
model kunnen worden beschreven. Dan wordt dus alleen
beoordeeld of de huidige verdeling van de algemene uitkering in overeenstemming is met de praktijk. Mijn idee is dat
het mogelijk moet zijn algemeen geldende vergelijkingen

ESB 28-9-1988

op te stellen, waarin bekeken wordt of de problemen op
adequate en identieke wijze door de uitgaven worden
weergegeven. Ook Venema stelde op een studiedag van
het 100 dat een groot aantal specifieke uitkeringen kan
worden ondergebracht bij de algemene uitkering4. Mijn
werkhypothese is dan om alle specifieke uitkeringen bij het
onderzoek te betrekken. Per categorie worden de totale uitgaven bekeken, gefinancierd door zowel algemene uitkering, specifieke uitkering als eigen inkomsten. Zo ontstaat
een overzichtelijker beeld van de gemeentefinanciën
en
wordt ook gemeentebestuurders
meer inzicht geboden,
omdat de bedragen per sector van de begroting of rekening kunnen worden getoetst aan het niveau van de vergelijking bij invulling van de voor de gemeente geldende
kenmerken.
De indeling van de gemeentelijke uitgaven is conform de
hoofdstukkenindeling
van de gemeenterekening gebeurd.
De belangrijkste uitgavencategorieën worden onderzocht.
Qua omvang zijn openbare werken en onderwijs van belang, terwijl de politiek beladen onderwerpen cultuur en recreatie en sociale zorg en maatschappelijk werk eveneens
worden onderzocht. Met name bij de laatste twee sectoren
doen zich veel gemeentelijke problemen voor. Daarnaast
zullen de totale uitgaven worden onderzocht. Als de middelenverdeling optimaal zou zijn, zou hooguit een politieke
voorkeur invloed kunnen hebben op het overschot of het
tekort van een gemeente. Daarom zal ook het overschot
op de gemeenterekening worden onderzocht.
De kenmerken die theoretisch van invloed zijn op de gemeentelijke uitgaven, kunnen in zeven categorieën worden
ingedeeld:
– welvaartsindicatoren:
het is aannemelijk, dat met name
de uitgaven voor sociale zorg en maatschappelijk werk
sterk zullen teruglopen bij een stijgend inkomen. Er hoeven dan immers minder uitkeringen te worden betaald;
– demografische structuur: een gemeente met veel jongeren kan hogere onderwijsuitgaven hebben. Ook kan een
hoger aantal bejaarden tot hogere kosten voor sociale
zorg en maatschappelijk werk leiden;
– sociale structuur: veel bijstandontvangers zorgen voor
hogere uitgaven voor sociale zorg, omdat de gemeenten tien procent van deze uitkering zelf moeten betalen.
Ook de etnische en culturele samenstelling van de bevolking wordt weerspiegeld in de uitgaven;
– bebouwingsstructuur: de intensiteit van de bebouwing is
van invloed op de uitgaven. Een historische stadskern
levert eveneens hogere uitgaven op;
– fysische structuur: de specifieke oppervlaktekenmerken
zullen vooral voor de sector openbare werken tot hogere kosten leiden. Dat geldt ook voor een slechte bodemgesteldheid;
– functionele structuur: met uitzondering van openbare
werken zal een belangrijkere centrumpositie van een gemeente voor elke sector tot hogere uitgaven leiden. Dat
geldt dan ook voor de totale uitgaven;
– diversen: een hogere urbanisatiegraad zal in het algemeen tot hogere uitgaven leiden. De politieke samenstelling van gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders kan voor verschuivingen in het
budget zorgen. Een linksere samenstelling zou gemakkelijker een tekort op de gemeenterekening kunnen tolereren, omdat men meer eisen stelt aan het voorzieningenpakket. Hogere onroerend-goedbelasting
leidt tot
een hoger budget.
2. R. Giebels en R. Hoever (SEO), De nieuwe verdeelmaatstaven
ter discussie, Amsterdam, 1984.
3. S. Poeis, Gemeentelijke autonomie: woorden maar geen daden?, Enschede, 1985.
4. F. Venema, Naar betere verhoudingen in de financiële verhouding, in: 100, Macht en middelen in de verhouding rijk – lagere
overheid, Den Haag, 1982.

905

~~I __

Tabel 2. Verwachte invloeden van groepen van gemeentelijke kenmerken op de uitgaven en het overschot
Variabelengroep

Ópen- Onder- Cultuur Soc.zorg, Totale Overbare wijs
en
maatseh. uitgaven schot
werken
recreatie werk

Welvaartsindie.
Jeugdigen/groei
Sociale structuur
Bebouwing
Historische kern
Oppervlakte
Centrumfuncties
Urbanisatiegraad
Pol. indicatoren
Onr.goedbel.

?
?
?
+
+
+
?
+
–

+

?
?
+
+
+
?
+
+
+
+

?
+
+
?
?
?
+
+
+
+

?
?
+
+
+
?
+
+
+
+

?
+
?
?
?
+
+
+
+

Uitkomsten van het model

+

Tabel 2 geeft een overzicht van de verwachte invloed
van de groepen van variabelen op de diverse uitgavensectoren, de totale uitgaven en het overschot op de gemeenterekening.

De steekproef
De reden om de 48 gemeenten van de provincie Utrecht
te kiezen als uitgangspunt voor dit model is tweeledig.
Enerzijds is de ruime beschikbaarheid van gegevens een
belangrijk voordeel, anderzijds biedt Utrecht, ondanks de
geringe omvang, een grote verscheidenheid
aan landschappen, bodemgesteldheden en gemeenten. De provincie bevat een van de vier grote steden, twee groeikernen
en enkele zeer kleine gemeenten. Met deze keuze van gemeenten komt het gros van de mogelijke gemeentelijke
problemen in het onderzoek naar voren.
De representativiteit is, zoals blijkt uit tabel 3, vrij goed,
in ieder geval een stuk beter dan in de onderzoeken van
de SEO en het 100, waar de grote gemeenten zwaar waren oververtegenwoordigd.
Het jaar 1980 is gekozen, omdat van dit jaar de meeste
gemeenterekeningen
in het provinciaal archief aanwezig
waren. Overigens waren er nog vijf gemeenten die in april
1986 de rekening over 1980 niet hebben afgehandeld. Ter
vergelijking: bedrijven worden geacht in april van het jaar
volgend op het verslagjaar het jaarverslag te presenteren.
Van gemeenten mag daarom worden verwacht het verslagjaar binnen een niet al te lange termijn af te sluiten.
In 1980 is er ook geen invloed van verkiezingen. Pommerehne heeft immers voor Zwitserland aangetoond dat
naderende verkiezin~en significante invloed hebben op gemeentelijke uitgaven . Bovendien was er voor 1980 een

Tabel3. Representativiteit viln de steekproef gemeten aan
de verdeling van gemeenten naar aantal inwoners
Inwonerx 1.000

Situatie ’77
aantal %

0- 2
2- 5
5 – 10
10 – 20
20 – 50
50-150
150 -1.000

81
208
232
168
109
35
9

Totaal

842 100,0

906

9,6
24,7
27,6
20,0
12,9
4,2
1,1

100 ’77
aantal %
0
23
14
26
18
18
7

0,0
21,7
13,2
24,5
17,0
17,0
6,6

106 100,0

SEO ’77
aantal %
0
23
12
27
20
18
5

0,0
21,9
11,4
25,7
19,0
17,1
4,8

105 100,0

studie verschenen waarin de knelpunten met betrekking tot
goedkeuring van de gemeentebegroting worden bekeken6
en er was een studie van de Raad voor de Gemeentefinanciën (RGF) naar de specifieke uitkeringen in dat jaar. De
conclusie dat voor die uitkeringen onduidelijke criteria werden gehanteerd, is echter niet verbazend?

Scriptie ’80
aantal %
4
6
16
8
6
2
1

9,3
14,0
37,2
18,6
14,0
4,7
2,3

43 100,0

Eerst zijn de theoretische modellen uitgewerkt. Voor een
aantal variabelen is het zeer moeilijk, zon iet onmogelijk om
aan cijfers te komen. De theoretisch belangrijkste variabele, waarvoor geen cijfers voorhanden waren, is de ouderdom van de woningvoorraad. De recentste cijfers dateren
van 1956. Verder zijn voor een aantal kenmerken schatters gevonden. Voor de centrumfunctie van een gemeente zijn dat er een aantal: het aantal bezoekers aan gesubsidieerd theater, het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs, het aantal sporthallen en zwembaden, voetbal- en
hockeyvelden en de oppervlakte aan parken en bossen.
De uitgaven werden op één noemer gebracht door ze
per hoofd van de bevolking in het model op te nemen. De
vergelijkingen zijn geschat met behulp van de methode der
kleinste kwadraten. Eventuele onderlinge afhankelijkheid
van de residuen kon nog worden verminderd doorte schatten met een autoregressieve methode. Zodoende werd, na
weglating van de minder betrouwbare variabelen, voor elke
vergelijking de best mogelijke schatting gevonden. De gevonden vergelijkingen met T-waarden tussen haakjess:

ow = 21,25COPP+ 88,16CHlsrO + 302,01
(3,74)

(2,22)

(10,26)

ft!=O,273
DW=1,83

ON = 1,31GRO+O,53CLl.VO+O,64CCENT
-37,34ONDER+415,71
(2,78)
(1,98)
(5,77)
(-3,80)
(4,15)
ft!=O,725, W=2,08
D
CR= 0,93BEV+ 0,49HOOG+ 20,92POL+ 8,14ONDER- 25,78
(4,00)
(1,57)
(2,68)
(1,56)
(-0,50)
ft!=O,758,DW=1,88
SZ=1,24CCENT+35,40POL+25,33CDSOC-10,76
(7,32)
(2,06)
(7,58)
(-0,24)

ft! = 0,919
DW=1,81

TT = 2,37CCENf + 25,30CDroc + 622,50GEMPOL+ 1912,59
(4,30)
(2,29)
(4,74)
(13,78)
ft!=O,793,DW=2,11
OV= 0,36GRO- 0,17CCENT+ 5,12YMED- 164,91
(1,70)
(-3,50)
(1,97)
(-2,44)

ft! = 0,433
DW= 2,00

5. W.W. Pommerehne, Institutional approaches to public expenditures, Konstanz, 1976.
6. J.H. Vries, H. Weerman, Het provinciale toezicht op gemeentefinanciën, procedures en knelpunten in 1980, Enschede, 1981.
7. RGF, Overzicht specifieke uitkeringen 1980, Den Haag, 1980
en RGF, Heiligt het doel alle specifieke middelen?, Den Haag,
1981.
8. De T-waarde geeft een indicatie in hoeverre de gevonden coëfficiënt significant verschilt van O.Ruwweg heeft een waarde van
2 een kans van 95% en een waarde van 1,3 een kans van 90%
om significant van 0 te verschillen. De bij de vergelijkingen vermeIde R en DW geven een beeld van de betrouwbaarheid van de vergelijking als geheel. R is het quotiënt van de verklaarde en totale
variantie van de afhankelijke variabele. Deze ligt tussen 0 (geen
verklaring) en 1 (perfecte verklaring). De DW, de Durbin-Watson
statistic, geeft aan in hoeverre de residuen met elkaar samenhangen. De ideale waarde is 2; acceptabel zijn grofweg waarden tussen 1,65 en 2,35.

waarin:

OW

= uitgaven
= uitgaven

voor openbare werken per hoofd;
voor onderwijs per hoofd;
ON
= uitgaven voor cultuur en recreatie per hoofd;
CR
= uitgaven voor sociale zorg en maatschappelijk
SZ
werk per hoofd;
= totale uitgaven per hoofd;
TI
= overschot op de gemeenterekening
per hoofd;
OV
= oppervlakte van de bebouwde kom per hoofd;
COPP
= oppervlakte van de historische kern per hoofd;
CHISTO
= groei van de bevolking van 1975-1979;
GRO
= aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs
CLLVO
per hoofd;
CCENT
= aantal bezoekers van gesubsidieerd theater
per hoofd;
ONDER
= percentage werknemers met een inkomen
lager dan f 10.000;
= bevolkingsomvang
per 1-1-1980;
BEV
= gemiddelde hoogte van de bebouwde kom;
HOOG
= politieke voorkeur van de gemeente;
POL
(hoe linkser, hoe hoger);
CDSOC
= aantal uitkeringsontvangers ABW, RWW en
WSW per hoofd;
GEM POL = dummy voor aanwezigheid van gemeente
politie;
= mediaan inkomen per inkomenstrekker.
YMED
De verklaringsgraad van de vergelijking voor openbare
werken is vrij laag. Wel is duidelijk dat de theoretisch verwachte variabelen uit de vergelijking naar voren komen.
Voor onderwijs ligt de verklaringsgraad een stuk hoger.
Naast voor de hand liggende kenmerken als groei van de
bevolking en aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs
komt als extra centrumfunctieschatter
het aantal theaterbezoekers naar voren. Bovendien blijkt dat bij een groter
aantal sociaal zwakkeren de uitgaven voor onderwijs afnemen.
Opvallend is dat in de vergelijking voor cultuur en recreatie niet de daarbij meest voor de hand liggende centrumfunctieschatter,
het aantal theaterbezoekers,
maar de
meer algemene schatters bevolkingsomvang en gemiddelde hoogte van de bebouwde kom beter voldoen. Verder
blijkt dat gemeentebesturen
met een linksere signatuur
meer uitgeven voor cultuur en recreatie, terwijl gemeenten
met veel sociaal zwakkeren ook meer op dit gebied doen.
De verklaringsgraad van deze vergelijking is vrij hoog.
Bij de uitgaven voor sociale zorg en maatschappelijk
werk is duidelijk dat de gedeeltelijk ten laste van de gemeente komende uitkeringsontvangers grote invloed op de
uitgaven hebben. Daarnaast is hier de politieke indicator
van invloed, terwijl de centrumfunctie eveneens voor hogere uitgaven zorg draagt. De correlatiemaat is zeer hoog.
Voor gemeenten met meer dan 20.000 inwoners geldt
dat er gemeentepolitie binnen de gemeente functioneert.
Het geld hiervoor komt van het rijk en gaat via de gemeentekas naar de politie toe. Daarvoor is hier de dummy-variabele GEM POL in het model opgenomen. Verder is duidelijk dat de uitkeringsontvangers
van bijstand en dergelijke
zwaar op de totale uitgaven drukken. Ook de centrumpositie van een gemeente weegt door in de uitgaven. De verklaringsgraad is zeer behoorlijk voor alle uitgaven, dus inclusief de specifieke uitkeringen.
Hoewel theoretisch verwacht werd dat het overschot
nauwelijks verklaard zou kunnen worden, blijkt het tegendeel. Weliswaar is de verklaringsgraad
niet al te hoog,
maar het feit dat de centrumpositie van gemeenten een negatieve invloed heeft op het overschot is tekenend. Bovendien blijkt ook een dalende bevolking een gemeente in de
problemen te kunnen brengen, omdat voorzieningen in
stand worden gehouden. In welvarender gemeenten kan
kennelijk toch meer ruimte worden geschapen.

ESB 28-9-1988

Conclusies en beleidsaanbevelingen
Uit de vergelijkingen blijkt dat de totale gemeentelijke uitgaven per sector goed tot uitstekend kunnen worden verklaard uit gemeentelijke kenmerken en problemen. Met behulp van deze vergelijkingen kan worden geschat wat een
gemeente met bepaalde kenmerken uitgeeft. Ook de doeluitkeringen kunnen dus worden verklaard.
Deze uitkomsten betekenen dat de invloed van het rijk
op de gemeentelijke uitgaven kan worden teruggebracht
door een aantal specifieke uitkeringen bij de algemene uitkering onder te brengen. Zo wordt de bestedingsvrijheid
van gemeenten vergroot en kan decentralisatie eindelijk
van de grond komen. De specifieke uitkeringen die dan
overblijven, dienen volledig vergoed te worden, zodat niet
alsnog de bestedingsvrijheid wordt beperkt. De wetten die
van rijkswege worden uitgevaardigd en die de gemeenten
ràken, dienen van een financiële paragraaf te zijn voorzien,
waarin naar voren komt wat de gevolgen zijn voor de gemeentelijke uitgaven.
De algemene uitkering zou in principe op verscheidene
jaren van uitgaven moeten worden gebaseerd. Pas dan
kan een beeld worden gevormd van de invloeden die ook
in de loop van de tijd werken. Bovendien zou er periodiek
onderzoek dienen plaats te vinden of de uitkering aangepast zou moeten worden. Na invoering van de nieuwe
Comptabiliteitswet maken de gemeenten meerjarenbegrotingen, zodat daarin gelijk rekening kan worden gehouden
met een eventuele nieuwe algemene uitkering. Voor dat
onderzoek zou een meer representatief bestand uit de gemeenten moeten worden betrokken dan bij de totstandkoming van de Financiële Verhoudingswet van 1984 het geval was.
Voor een nieuwe verdeelsleutel wordt ingevoerd zal een
betere maatstaf gevonden moeten worden voor de bodemgesteldheid dan de huidige. Het aantal gemeenten dat ondanks de verfijningsregeling
in een artikel-12-positie verzeild is, is zo groot dat daarvoor snel een oplossing moet
worden gevonden.
Uit de modellen bleek een duidelijke invloed van de centrumfuncties op de gemeentelijke uitgaven. Met name het
aantal theaterbezoekers bleek hiervoor een betrouwbare
schatter. In een eventuele nieuwe verdeling zou hiermee
dan ook rekening moeten worden gehouden. Via onderzoek is het mijns inziens mogelijk een redelijk betrouwbare centrumfunctieschatter
te ontwikkelen. Weliswaar zal
die niet geheel voldoen aan de eis dat de maatstaf niet door
de gemeente beïnvloed kan worden, maar dat kan ook niet
worden gezegd van de huidige maatstaven zoals het aantal woningen of de hoogte van de bebouwde kom. Bovendien is de invloed van de gemeente bij een voldoende heterogene samenstelling van zo’n indicator vrij beperkt.
Uit de vergelijking voor openbare werken bleken deze
uitgaven minder door gemeentelijke problemen te zijn beïnvloed dan verwacht. Met name de oppervlakte aan verharde weg, theoretisch een van de belangrijkste beïnvloedende factoren, had weinig invloed op de uitgaven. Gezien de
toestand van het wegennet anno 1986, bij een krappe financiële positie van gemeenten, kan worden geconcludeerd dat de uitgaven voor openbare werken vaak een
restpost vormen van de gemeentelijke uitgaven.
Niettemin is uit het onderzoek duidelijk gebleken dat gemeentelijke uitgaven, zowel per uitgavensector als de totale uitgaven, goed kunnen worden geschat met betrekkelijk eenvoudige vergelijkingen. Het argument dat doeluitkeringen moeilijk in de algemene uitkering zijn in te passen,
kan dus op zijn minst in twijfel worden getrokken.

Robert Olieman

907