Discussie
Fiscale luchtspiegelingen?
Het verschuiven van de lastendruk op arbeid naar regulerende heffingen op milieuvervuiling heeft, in tegenstelling tot hetgeen Bovenberg
en Cnossen onlangs in ESB stelden, wel degelijk een positieve invloed
op de werking van de arbeidsmarkt.
Over enkele weken zal de stuurgroep- Wolfson rapporteren over de
mogelijkheden en de mogelijke effecten van een regulerende energieheffing. De regering heeft aangekondigd vervolgens te zullen beslissen
“in hoeverre tot introductie van een
dergelijke energieheffing kan worden overgegaan.” De opbrengst van
de heffing zal worden gebruikt voor
verlaging van de collectieve lastendruk op arbeid. “Alsdan zal sprake
zijn van een ‘tweesnijdend zwaard’;
het milieu wordt verbeterd en de belasting op arbeid gaat omlaag.”l
Bezwaren
In E5B van 4 december jJ. bestrijden
Bovenberg en Cnossen echter dat het
zwaard van de regulerende heffing
aan twee kanten snijdt en stellen zij
zelfs dat “milieuheffingen de arbeidsmarktproblematiek verzwaren
Het regulerende effect van milieuheffingen impliceert namelijk een ‘privatisering’ van collectieve lasten ten behoeve van het collectieve doel van
een schoner milieu”. Daardoor worden naar hun idee de bestaande verstoringen op de arbeidsmarkt vergroot. Zij concluderen “dat het snijden in de overdrachtsuitgaven juist
urgenter wordt naarmate het milieu
hoger op de agenda staat,,2.
De kritiek van Bovenberg en Cnossen vormt een variatie op een eerder
door Van Praag ontwikkeld thema.
In een recent artikel toont deze auteur zich voorstander van financieringsheffingen, maar tegenstander
van regulerende heffingen waarvan
de opbrengst wordt teruggesluisd
door een verkleining van de zogenoemde wig, omdat daardoor “de
private kosten van de arbeid kunstmatig worden verlaagd en (…) de
maatschappelijke kosten van de arbeid dus niet meer worden weerspiegeld in de kostprijs,,3.
Kortom: volgens Bovenberg en Cnossen is het zwaard van de ecotax onrechtvaardig scherp aan de milieukant en bot aan de kant van de
e…).
ESB 8-1-1992
arbeidsmarkt, terwijl Van Praag niet
bestrijdt dat beide kanten scherp
zijn, maar vindt dat je de arbeidsmarktkant niet mag gebruiken, op
straffe van een verstoring van de factorprijsverhoudingen.
Is het idee om
tweezijdig welvaartswinst te boeken
door de vervuiler te laten betalen en
de opbrengsten te gebruiken voor
verkleining van de wig daarmee rijp
voor de prullebak c.q. de bureaula?
Die conclusie vinden wij prematuur.
De betogen van genoemde auteurs
zijn namelijk weliswaar verfrissend
in de zin dat zij ingaan tegen de intuïtie en tegen inmiddels gangbare
inzichten, maar missen op beslissende momenten een degelijke bewijsvoering. In dit artikel trachten we
deze kritiek nader te onderbouwen.
Op het betoog van Van Praag zullen
we niet diep ingaan. We beperken
ons tot een opmerking over de zogenoemde kunstmatige verlaging van
de arbeidskosten. Dit is naar ons
idee namelijk een volstrekte misvatting. Correcter is volgens ons de
(gangbare) visie dat de hoge belasting- en premiedruk op arbeid er momenteel voor zorgt dat de arbeidskosten juist op een kunstmatig hoog
niveau liggen. Dat niveau is ‘kunstmatig’ hoog omdat de maatschappelijke baten van arbeid (in termen van
produktie) door de grote wig veel
hoger liggen dan de individuele kosten (in termen van opgeofferde vrije
tijd); extra inschakeling van arbeid
zou de welvaart dus verhogen4.
Doelstelling en instrumenten
Dan komen we nu toe aan het artikel van Bovenberg en Cnossen. Om
te beginnen is van belang dat deze
auteurs geen helder onderscheid maken tussen de keuze van het instrument regulerende heffing enerzijds
en de bepaling van de doelstelling
van het milieubeleid anderzijds. Veel
verschijnselen die worden gepresenteerd als nadelen van een regulerende heffing zijn in feite niet aan dit
specifieke instrument gebonden,
maar vloeien voort uit de keuze voor
een verdergaand milieubeleid dat in
dienst staat van het streven naar
duurzame ontwikkeling. Duurzame
ontwikkeling is alleen mogelijk als
het uiteindelijke effect van het gezamenlijke economische handelen op
het milieu blijft binnen de grenzen
van wat het milieu duurzaam kan
verdragen. De samenleving moet
zich nu zekere beperkingen opleggen om de welvaart op wat langere
termijn veilig te stellen. De vervuiler
moet betalen, en vooral door minder
te vervuilen. Wie niet tot gedragsaanpassing overgaat of de aanpassingsIast (“de kosten die ze moeten maken om milieubelastend gedrag te
vermijden” (blz. 1202)) op de samenleving afwentelt, belemmert het streven naar duurzame ontwikkeling.
Aanpassing in de richting van duurzame ontwikkeling kan worden bevorderd door verschillende instrumenten. Het is niet zo dat één soort
instrument eenduidig superieur is
aan de andere instrumenten; van geval tot geval zal moeten worden bezien welk instrument het beste past5.
In Nederland ligt, zoals in de meeste
landen, het accent traditioneel sterk
op directe regulering door normen
en voorschriften. Naar veier inzicht
worden de mogelijkheden die het gebruik van financiële prikkels (waaronder regulerende heffingen) voor
efficiëntie-vergroting
in het milieubeleid biedt, onvoldoende benut6. Mo1. Miljoenennota
1992, blz. 32.
2. A.L.Bovenberg en S. Cnossen, Fiscaal
fata morgana, E5B, 4 december 1991, blz.
1200-1203, inz. blz. 1203.
3. B.M.S.van Praag, Milieuheffingen van
ongezonde snit, NRC Handelsblad, 24 oktober 1991, blz. 9.
4. Met inachtneming van het feit dat bepaalde collectieve uitgaven als het ware
‘logisch’ op arbeid drukken (bij voorbeeld bepaalde uitgaven in verband met
werkloosheid en arbeidsongeschiktheid).
De huidige lastendruk op arbeid blijft
daartoe echter zeker niet beperkt, noch
qua samenstelling, noch qua niveau. Er is
naar ons idee dan ook niets kunstmatigs
aan om te proberen de vicieuze cirkel
van hoge collectieve lasten op arbeid,
ontmoediging van de participatie, en
weer hogere lasten, te doorbreken via terugsluizing van de opbrengst van regulerende heffingen.
5. Zie bij voorbeeld A.L.Bovenberg,
M.E.T.van den Broek, R.]. Mulder, Instrumentkeuze in het milieubeleid, E5B, 6 november 1991, blz. 1108-1112.
6. Zie onder andere: OESO, Tbe Netberlands, Economie Survey 198911990, Parijs
1990, blz. 62-65; SER,Advies Nationaal
Milieubeleidsplan,
publikatienr. 89/17;
Advies Nationaal Milieubeleidsplan
publikatienr. 90/17.
Plus,
gelijke voordelen van een regulerende heffing zijn het kosteneffectiever
terugdringen van vervuiling wanneer de bestrijdingskosten per vervuiler uiteenlopen en de voortdurende prikkeling tot onderzoek, ontwikkeling en installatie van schonere
produktietechnieken.
Regulerende heffingen, die primair
zijn gericht op gedragsaanpassing
door toekenning van een prijs aan
tot nu toe ongeprijsde schaarste, dienen goed te worden onderscheiden
van de in Nederland reeds lang toegepaste milieuheffingen ter financiering van schoonmaakoperaties.
Ingeval bij voorbeeld door schaalvoordelen collectieve schoonmaak achteraf de voorkeur verdient, vormen
dergelijke financieringsheffingen
een nuttige aanvulling op het gedragsbeïnvloedende
instrumentarium. Het motto zou moeten zijn:
voorkomen (door gedragsaanpassing) is in het algemeen beter dan genezen (door schoonmaak achteraf),
maar wat niet voorkomen kan worden moet alsnog worden genezen.
In die zin blijven milieuheffingen ter
financiering van schoonmaakkosten
voorlopig nog onmisbaar; de inzet
van gedragsbeïnvloedende
instrumenten, waaronder regulerende heffingen, is nodig om verschijnselen
van ‘dweilen met de kraan open’ te
voorkomen.
Effecten op de arbeidsmarkt
Regulerende heffingen hebben met
andersoortige heffingen gemeen dat
ze een opbrengst genereren. Die opbrengst is echter niet nodig voor de
financiering van overheidsvoorzieningen. Bovenberg e.a. concluderen
dan ook ten aanzien van een regulerende energieheffing: “Een bijkomend voordeel van regulerende heffingen is dat de heffingsopbrengsten
ruimte bieden om marginale belastingtarieven op arbeid en kapitaal,
die de economische beslissingen verstoren, te verlagen. Een lagere marginale druk op arbeid draagt bij tot zowel een betere marktwerking als de
substitutie van energie-intensieve
door meer arbeidsintensieve produktieprocessen. Beide effecten zijn van
belang voor de gewenste herstructurering in een meer energie-extensieve richting en daarmee voor het milieubeleid,,7. Ook Cnossen en
Vollebergh denken in die richting: zij
bepleiten de invoering van een koolstofaccijns waarvan de opbrengst
“gebruikt kan worden om belastingen met ‘excess burdens’ te verlagen”s. Maar in het artikel waarop wij
reageren concluderen Bovenberg en
Cnossen na een analyse van de invloed van de ecotax op het arbeidsaanbod en op de arbeidsvraag: “Milieuheffingen bieden al met al maar
een zeer beperkte speelruimte bij
het verbeteren van de arbeidsmarkt.”
(blz. 1203).
Arbeidsaanbod
De invloed op het arbeidsaanbod
van de vervanging van de directe lasten op arbeid door milieuheffingen
schatten Bovenberg en Cnossen zeer
gering. De kern van hun betoog is
dat indirecte belastingen, waaronder
milieuheffingen, ook tot de wig dienen te worden gerekend: “Een verschuiving van directe naar indirecte
belastingen verandert dan slechts de
samenstelling en niet de grootte van
de wig, zodat stimulering van het arbeidsaanbod uitblijft.” (blz. 1202).
Op zich is het correct om bij de berekening van de wig uit te gaan van
een nettoloon in termen van reële
bestedingsmogelijkheden.
Daarmee
zijn wij het echter nog niet eens met
de conclusie van Bovenberg en
Cnossen dat het arbeidsaanbod door
een ecotax niet zou kunnen worden
gestimuleerd.
Ten eerste is ten aanzien van het arbeidsaanbod de marginale, en niet
zozeer de gemiddelde, wig van belang. Bovenberg en Cnossen maken
dit onderscheid niet. Dit is een theoretisch bezwaar tegen hun conclusie. Immers, een verschuiving van directe belasting op arbeidsinkomen
naar milieuheffingen kan dusdanig
worden vormgegeven dat per saldo
de marginale wig vermindert, ook al
blijft de gemiddelde wig wellicht
constant. Het is, met andere woorden, niet nodig dat een hogere (milieu)heffing de bestedingsmogelijkheid van de laatstverdiende gulden
vermindert, zoals Bovenberg en
Cnossen impliciet veronderstellen.
Dit hoeft niet te gelden indien wordt
uitgegaan van een ‘standaard’ bestedingspakket, maar het hoeft uiteraard nog minder te gelden voor individuele consumenten. Net als thans
de marginale wig veel hoger zal zijn
voor een alcoholicus dan voor iemand die voor zijn laatstverdiende
geld een boek aanschaft, zal, na invoering van een regulerende milieuheffing, de marginale wig groter zijn
voor diegene die zijn laatste gulden
relatief ‘milieu-intensief’ aanwendt.
Zijn regulerende milieuheffingen er
bovendien niet juist op gericht dit individuele consumptiegedrag
te veranderen?
Ons tweede bezwaar is meer praktisch van aard. Het heeft te maken
met beperkte informatie en beperkte
rationaliteit van burgers. Burgers
kunnen de ene vorm van belastingheffing anders ervaren dan de andere. Indirecte belastingheffing is minder direct ‘zichtbaar’ en zal mede
daardoor in de praktijk van het leven minder snel een rol spelen bij
de arbeidsaanbodbeslissing.
Theoretisch gezien is het juist om te veronderstellen dat alle economische beslissingen simultaan plaatsvinden,
zodat reeds bij de arbeidsaanbodbeslissing rekening wordt gehouden
met de samenstelling van het consumptiepakket (en andersom). Maar
als de vaststelling van de ‘hoeveelheid en kwaliteit’ van het arbeidsaanbod in de praktijk daadwerkelijk
zo’n gecompliceerde afweging zou
vergen, zou waarschijnlijk niemand
meer aan echt werken toekomen.
Arbeidsvraag
Welke invloed kan een ecotax uitoefenen op de vraag naar arbeid? Om te
beginnen zullen produktheffingen
rechtstreeks de vraag doen verschuiven naar arbeids- en kennisintensieve, ‘milieuvriendelijke’, produkten.
Dit geldt in versterkte mate indien simultaan de lasten op arbeid en daarmee de arbeidskosten worden verlaagd. Dit alles stimuleert ceteris
paribus de vraag naar arbeid. Milieuheffingen op emissies en inputs zetten een soortgelijk substitutieproces
op de produktmarkt in werking doordat de ‘milieu-onvriendelijke’
sectoren zullen pogen de milieuheffingen
door te berekenen in de prijs van
hun produkten, terwijl in de arbeidsintensieve sectoren bij terugsluizing
van de heffingsopbrengst juist ruimte
ontstaat voor prijsverlaging. Daarenboven heeft dit soort heffingen een
directe invloed op de arbeidsintensiteit van de produktie en daarmee ceteris paribus op de arbeidsvraag via
het proces van factorsubstitutie. Uiteraard leidt een verhoging van de arbeidsintensiteit slechts tot extra werkgelegenheid indien het produktievolume niet te veel wordt aangetast,
hetgeen de reden vormt om hierboven de ceteris paribus-clausule te
hanteren. De gangbare mening ech7. A.L. Bovenberg, R.J. Mulder, C. Oudshoorn en J. van Sinderen, Instrumenten
voor het energiebesparingsbeleid,
ESB,
29 mei 1991, blz. 540-544, inz. blz. 542.
8. S. Cnossen, H.J.R. Vollebergh, Fiscale
bouwstenen voor een mondiaal koolstofbeleid, E5B, 30 oktober 1991, blz. 10841088, inz. blz. 1087.
ter is dat de produktieteruggang
beperkt kan zijn indien de opbrengst
van de heffingen wordt gebruikt om
de kunstmatig hoge prijs van arbeid
wat te corrigeren. Juist omdat de marginale druk op arbeid in Nederland
zo hoog is, is hiermee namelijk veel
voordeel te behalen.
Bovenberg en Cnossen hebben echter hun twijfels bij dit alles. Met
name stellen zij dat een ecotax “de
vraag naar arbeid via lagere loonkosten” alleen stimuleert “indien de afwenteling van de hogere milieulasten geringer is dan het loonkosteneffect van lagere directe lasten op arbeid” (blz. 1202). Hoewel wij de negatieve economische invloed van afwenteling van milieu lasten op zich
onderschrijven, hebben wij twee opmerkingen bij deze stelling. In de
eerste plaats is de door Bovenberg
en Cnossen gefomuleerde voorwaarde niet nauwkeurig. Zo speelt bij
een produktheffing met name de
substitutie op de produktmarkt een
rol; deze treedt zelfs op bij een gelijkblijvend loonkostenpeil.
In de tweede plaats schatten wij het
gevaar van afwenteling van milieulasten minder groot in dan Bovenberg en Cnossen lijken te doen. Een
forse afwenteling ligt immers niet
voor de hand als de hogere milieulasten al worden gecompenseerd
door directe lastenverlichting op arbeid. In dit verband wijzen we er
ook op dat bij voorbeeld de FNV in
de Coördinatienota arbeidsvoorwaardenbeleid 1992 aangeeft dat bij
de cao-onderhandelingen
wordt uitgegaan van het ‘geschoonde prijsindexcijfer’ (exclusief de invloed van
tariefswijzigingen van kostprijsverhogende belastingen en kostprijsverlagende subsidies)9.
Flexibiliteit
Bovenberg en Cnossen vragen zich
bovendien af of de Nederlandse economie wel flexibel genoeg is om in
te spelen op de economische herstructurering waarmee een stringent
milieubeleid gepaard moet gaan.
Met name de sectoren van de economie die niet of nauwelijks aan buitenlandse concurrentie bloot staan
zijn een bron van zorg. Wij op onze
beurt vragen ons dan af: vanwaar
dat pessimisme? Flexibiliteit en dynamiek zijn toch ook in de ‘sheltered’
sectoren profijtelijk, zodat ondernemers ertoe geprikkeld zullen worden zich aan te passen aan nieuwe
omstandigheden? Bovendien zal het
gewoon moeten; het streven naar
duurzaamheid kan niet slagen zon-
ESB 8-1-1992
1
der een ingrijpende verandering van
produktie- en consumptiepatronen.
In dit verband mag ook een parallel
worden getrokken met de flexibiliteit die tegenwoordig van werknemers en uitkeringsgerechtigden
op
de arbeidsmarkt wordt verwacht.
Naar ons idee mag een grotere flexibiliteit ook van ‘laaggeschoolden
en
middenkaders’ worden gevraagd als
het gaat om het milieu.
Ten slotte
Alles bijeen genomen menen wij dat
er geen aanleiding is om de ‘conventional wisdom’ over de ecotax te herzien. Natuurlijk, men moet zich niet
rijk rekenen. Om te beginnen moet
de beoogde milieudoelstelling maatgevend blijven voor de tariefstelling
van een regulerende heffing. Men
moet dus de verleiding weerstaan om
de opbrengst van regulerende heffingen te maximaliseren. De mogelijke
aanwending van de heffingsopbrengsten voor de verlaging van de lasten
op arbeid en kapitaal moet een bijkomend voordeel blijven. Milieubeleid
mag niet worden gebruikt als instrument van inkomens- of arbeidsmarktbeleid en evenmin als hefboom voor
het ‘trimmen van de verzorgingsstaat’. Gerichte arbeidsmarktmaatregelen zijn nodig om het werkgelegenheidseffect van de invoering van een
ecotax te optimaliseren.
Voorts dient bij de vormgeving van
het terugsluizen rekening te worden
gehouden met een geleidelijke gedragsaanpassing
en een dito teru~lo1
pen van de heffingsopbrengsten
.
Maar we houden staande dat er sprake is van een voordeel voor de maatschappij als geheel, zij het natuurlijk
niet voor elk individu afzonderlijk.
Ervan uitgaande dat de samenleving
duurzaamheid wenst, zou toch de
ruil tussen lagere ‘excess burdens’
op arbeidsinkomen
en hogere heffingen daar waar meer ‘belastingpijn’
maatschappelijk gewenst wordt, met
beide handen moeten worden aangegrepen.
MarkoBos
Rob Mulder
De auteurs zijn werkzaam bij het secretariaat van de SER, afdeling Algemeen SociaalEconomisch Beleid. Zij bedanken S.T.
Duursma voor waardevol commentaar. Dit
artikel is op persoonlijke titel geschreven.
9. Zie ook SER, NMP-advies, blz. 35.
10. Dat kan door de verschillende heffingen geleidelijk in te voeren of door de tarieven geleidelijk te verhogen in de richting van bepaalde streefwaarden.