Evolutie in innovatiebeleid

innovatie

Evolutie in innovatiebeleid
Het Nederlandse innovatiebeleid is aan een herijking toe.
Het ontbreekt aan een wetenschappelijke onderbouwing en
in de praktijk blijkt de innovatieachterstand van Nederland
toe te nemen. Een vernieuwd innovatiebeleid moet meer
opening bieden voor verrassing en onzekerheid in innovatie,
voor bedrijven die met innovaties gevestigde belangen,
markten en instituties uitdagen, voor overschrijding van
grenzen van bedrijven, bedrijfstakken, technologiegebieden
en landen, en voor samenwerking met andersdenkenden.

nisparadox: in beleid voor de kennissamenleving
neemt men geen kennis van de kennis daarover. Al
lang is bekend dat innovatie in wezen een nieuwe
combinatie van kennis is die leidt tot nieuwe praktijken of producten. Deze combinatie vindt plaats
in interactie van mensen, die kennis hebben die
voldoende anders is om van elkaar te leren, maar
voldoende overlap heeft om communicatie mogelijk
te maken (Nooteboom, 2000). Als de innovatie
waardevol blijkt, kan de diffusie ervan leiden tot
verhoogde welvaart in de samenleving. Deze diffusie
nnovatie is noodzakelijk voor het creëren van
gaat gepaard met nieuwe combinaties in bestaande
welvaart. Nederland scoort op vele innovatiebedrijven, markten, technologieën en landen, en
indicatoren onder gemiddeld en deze indicatooverschrijdingen van grenzen daartussen, die weer
ren laten vaak een neerwaartse trend zien voor
tot nieuwe innovaties kunnen leiden. Deze innovatieNederland (Nooteboom en Stam, 2008; Verspagen,
cyclus specificeert de essentiële processen van in2008). Ondanks de geringe investeringen in privaat
novatie, zonder daarbij te claimen dat de uitkomsten
onderzoek en ontwikkeling, en in onderwijs zijn er
voorspeld kunnen worden. Exploratie van nieuwe
toch nog lichtpuntjes. Een optimistisch perspectief
mogelijkheden, en exploitatie van bestaande ideeën
laat zien dat de Nederlandse kennisproductie, weervolgen elkaar op in deze cyclus. De toepassing en
spiegeld in patenten en (citaten van) wetenschapdiffusie van innovaties zijn redelijk te plannen en te
pelijke publicaties, internationaal gezien zeer goed
sturen, maar de inventie en ontwikkeling van innovais, en dat nog veel innovatiepotentieel onbenut is.
ties zijn per definitie onvoorspelbaar, en beleid met
In de afgelopen decennia is veel beleid geïnitieerd
betrekking tot innovatie moet hier dan ook rekening
om innovatie te stimuleren, onder de noemer van
mee houden. Deze inherente onzekerheid betekent
onder andere wetenschapsbeleid, technologiebeleid,
dat effectief innovatiebeleid onmogelijk vooraf de
industriebeleid, speerpuntenbeleid, en meer recent
gewenste doelen en middelen kan vastleggen. Ook
in de vorm van sleutelgebiedenbeleid dat in 2003 is
betekent dit dat rekening gehouden moet worden
ingevoerd door het Innovatieplatform. Toch lijkt dit
met vele mislukkingen, die vaak noodzakelijk zijn om
beleid niet erg succesvol te zijn. Naast de onbetwisttot waardevolle vernieuwingen te komen. Sommige
bare noodzaak van meer investeringen in onderwijs
van deze innovaties zullen bedreigend zijn voor
en onderzoek (REA, 2006; Innovatieplatform,
gevestigde partijen, omdat ze de verkoop van hun
2006), zijn veranderingen in de institutionele strucproducten bedreigen, en deze partijen hun kennis en
tuur nodig die de innovatiecapaciteit van Nederland
vaardigheden niet gemakkelijk op andere manieren
kunnen verbeteren. Deze veranderingen betreffen
kunnen inzetten. Wanneer een inventie succesvol
zowel het creëren als het afschaffen van instituties
wordt toegepast in nieuwe producten of organisatieen beleid: een veelheid van beleid kan er ook toe
processen (innovatie), wordt nieuwe economische
leiden dat innoverende ondernemers het overzicht
waarde gecreëerd. Op een zeker moment zal de
verliezen. Dit wordt niet alleen door ondernemers
markt verzadigd raken, en is het noodzakelijk om
beaamd, maar ook bevestigd in een recente evalunieuwe contexten op te zoeken, buiten bestaande
atie van het Nederlandse innobedrijven, markten, technologiegevatiesysteem en innovatiebeleid
bieden, bedrijfstakken en landen,
Nederland scoort
(Boekholt, 2007).
om nieuwe waarde te creëren met
het al succesvol toegepaste idee.
op vele innovatieInnovatietheorie
Vaak moet de innovatie gecomHet opmerkelijke is dat in het inindicatoren onder
bineerd worden met bestaande
novatiebeleid geen onderliggende
producten en praktijken in deze
gemiddeld en deze
theorie van innovatie is waar te
nieuwe contexten; dit wordt
indicatoren laten
nemen. Dit terwijl de afgelopen
mogelijk gemaakt door samenwerjaren enorm veel wetenschapvaak een neerwaartse king met partijen uit deze nieuwe
pelijk onderzoek op dit terrein is
contexten die vaak anders denken.
trend zien
uitgevoerd. Een opvallende kenAls deze cognitieve afstand tussen

I

Erik Stam en Bart
Nooteboom
Onderzoeker aan de WRR
en aan de University of
Cambridge, en hoogleraar
Innovatiebeleid aan de
­Universiteit van Tilburg

468

ESB

93(4540) 25 juli 2008

partijen overbrugd wordt kan dat
leiden tot volstrekt nieuwe ideeën,
nieuwe combinaties, die weer het
begin van een volgende cyclus
vormen (Nooteboom, 2000)

Innovatiebeleid
in Nederland

De implicaties van deze innovatietheorie voor innovatiebeleid in
Nederland zijn samen te vatten
in vier richtingen van openheid.
Het is de basis voor een pleidooi
voor meer ruimte voor verrassing en onzekerheid in
innovatie, voor bedrijven die met innovaties gevestigde belangen, markten en instituties uitdagen, voor
nieuwe contexten, en voor samenwerking met andersdenkenden. In tegenstelling tot beleid dat zich richt
op de inzet van schaarse publieke middelen voor door
de overheid uitgekozen bedrijfstakken, bijvoorbeeld
het speerpuntenbeleid van de commissie-Wagner in
de jaren tachtig en het huidige sleutelgebiedenbeleid
van het Innovatieplatform, en regio’s (Pieken in de
Delta), is dit vooral een pleidooi om te kiezen voor
openheid. Deze openheid is een essentiële voorwaarde voor de creatie van nieuwe ideeën, en het
tot ontwikkeling laten komen van innovaties. Deze
openheid is allesbehalve vanzelfsprekend: ze wordt
bedreigd door de neiging van overheden om verantwoording vooraf op specifieke inhoudelijke doelen te
eisen (accountability voor de besteding van publieke
middelen), om beleid in samenspraak met vooral
grote gevestigde partijen vorm te geven en met name
middelen in te zetten voor deze gevestigde partijen,
om programma’s op te stellen die beperkt zijn tot
specifieke sectoren, regio’s en de nationale context,
en om zich alleen te richten op het functioneren van
huidige markten (WRR, 2008).
Het sleutelgebiedenbeleid is gebaseerd op de redenering dat innovatiebeleid zich moet richten op kansrijke en goed georganiseerde sectoren in Nederland:
backing winners in de terminologie van de AWT
(2003). Deze redenering roept de vraag op of hier
sprake is van additionaliteit van het overheidsbeleid:
waarom zouden goed georganiseerde succesvolle
sectoren publieke middelen moeten krijgen om succesvol en goed georganiseerd te worden? Met andere
woorden, alleen als sprake is van onbenut potentieel
dat alleen door overheidsingrijpen kan worden gemobiliseerd is een beleid van backing potential winners
gerechtvaardigd.
Ter legitimering van het sleutelgebiedenbeleid kunnen twee overwegingen worden aangedragen: ten
eerste, gebieden die publieke sectoren bevatten
waar de overheid primaire afnemer is van innovatie,
en waar private partijen niet uit zichzelf tot innovatie komen, en ten tweede, industriebeleid met
betrekking tot zogenaamde locational tournaments
om investeringen van multinationals en de daarmee
gepaard gaande spillovers te behouden of aan te
trekken. Deze laatste legitimering is echter zowel

juridisch (vrijhandelsafspraken) als economisch (Jacobs en
Theeuwes, 2005) omstreden.
Het gebrek aan openheid voor uitdagers wordt ook gereflecteerd in het relatief kleine aantal snelgroeiende nieuwe bedrijven in Nederland (Stam, 2008), terwijl gebrek aan openheid
buiten de nationale context bijvoorbeeld wordt weerspiegeld
in het zeer lage percentage hoogopgeleide migranten in
Nederland (Kronjee en Nooteboom, 2008; Van Dalen en
Henkens, 2008). Nederland blijkt minder open te zijn dan
vaak wordt gedacht.
De overheid kan een rol spelen door deze openheid te faciliteren. Voorbeelden hiervan zijn het afschaffen van het anti-concurrentiebeding dat spin-offs van gevestigde bedrijven onnodig
beperkt, en het verspreiden van informatie over best-practices in sociale innovatie, zoals gebeurt door het Nederlands Centrum voor Sociale Innovatie. Naast
het verlagen van de transactiekosten voor het gebruikmaken van innovatieregelingen voor kleine bedrijven en het afschaffen van ineffectief of non-additioneel
innovatiebeleid is er een directe rol weggelegd voor de overheid als het gaat om
innovaties binnen de overheidsorganisatie, en innovatie in publieke sectoren. In

Deze openheid
is een essentiële
voorwaarde voor de
creatie van nieuwe
ideeën, en het tot
ontwikkeling laten
komen van innovaties

Kader 1

De overheid als afnemer van innovatie
De overheid kan als motor van innovatie fungeren door zelf als inkopende marktpartij op te treden. Daartoe moeten overheidsinstellingen vooraf duidelijk, eenvoudig en regelmatig aangeven in welke gebieden zij graag projecten zouden willen
initiëren, zodat kleine bedrijven hier gemakkelijk op kunnen inspringen. De huidige aanbestedingsregels maken het vaak voor kleine innovatieve bedrijven extra
lastig om in aanbestedingsprocedures deel te nemen. Om openheid te creëren voor
kleine innovatieve bedrijven zouden overheidsinstellingen een aanbestedingsproces met drie fasen kunnen ontwerpen.
In eerste instantie zouden de vernieuwendheid en haalbaarheid van ideeën moeten kunnen worden uitgewerkt voor relatief kleine bedragen, voor relatief veel
indieners. Op deze manier kunnen ondernemingen ideeën uitwerken waar normaal
gesproken geen financiering voor is, de zogenaamde finance gap (te veel voor een
banklening, te weinig voor een durfkapitaalinvestering). In de tweede fase krijgt
een selectie van de indieners uit de eerste fase de mogelijkheid om nieuwe ideeën
verder te ontwikkelen. Dit geringere aantal projecten vereist meer financiering per
project dan in de voorgaande ronde. Als vervolgens de projecten na deze tweede
fase een voldoende levensvatbaar niveau hebben bereikt, zijn ze rijp om opgenomen te worden in reguliere opdrachten voor overheidsinstellingen.
Deze fasering verlaagt de risico’s voor de overheid en garandeert een grote mate
van initiële variëteit in ideeën. De aanbesteding moet in de vorm van contracten
worden uitgevoerd, niet in de vorm van leningen of subsidies, zodat de vraag van
overheidsinstellingen enigszins geïdentificeerd en vervuld kan worden. Het feit
dat de overheid zaken doet met deze ondernemingen kan ook voor investeerders
en andere klanten een reden zijn om met deze nog kleine ondernemingen in zee
te gaan. Ten slotte moet de onderneming het intellectuele eigendom van de opgedane kennis krijgen, zodat ze deze zelf kunnen exploiteren in andere contexten.
Om de kans te vergroten dat dit uiteindelijk gerealiseerd wordt, moet de doelgroep
duidelijk afgebakend worden, bijvoorbeeld een maximale omvang van honderd
werknemers, en moeten er sancties voor de overheidsorganisaties zijn op het niet
besteden van een van tevoren vastgesteld deel van het budget, bijvoorbeeld 2,5
procent, dat wordt afgenomen van de desbetreffende instelling als het niet besteed is aan kleine bedrijven. Dergelijk beleid heeft een belangrijke rol gespeeld
in de opkomst van high-tech-bedrijfstakken in de Verenigde Staten (Lerner, 1999),
maar zou ook innovatie in creatieve bedrijfstakken zoals de architectuur verder
kunnen stimuleren (De Lange, 2008).

ESB

93(4540) 25 juli 2008

469

het eerste geval zijn er nog veel mogelijkheden tot verbetering door gebruik te
maken van nieuwe organisatievormen, die bijvoorbeeld meer ruimte voor innovatie geven aan de frontoffice van overheidsdiensten (Nooteboom en Went, 2008;
AWT, 2008) en burgers meer invloed geven op uitvoering en vorming van beleid,
met gebruik van de enorm toegenomen mogelijkheden daartoe via internet. In
het tweede geval staat de overheid voor grote opgaven die niet (primair) door
de markt worden geleid. Het betreft hier investeringen in innovaties in sectoren
zoals zorg, milieu, onderwijs, infrastructuur, veiligheid en water. Omdat private
partijen hier niet het voortouw nemen, moet de overheid hier de leiding nemen
in innovatie. Hier geldt ook dat vanwege het fundamenteel onzekere karakter van
innovatie men het risico van verkeerde keuzen moet accepteren om tot waardevolle vernieuwingen te komen. Dit betekent dat de overheid vooral actief moet
zijn om nieuwe variaties te stimuleren, bijvoorbeeld middels het toegankelijk
maken van aanbestedingsprocedures voor kleine ondernemingen (kader 1).
Het ruimte laten voor mislukking en verrassing in gesubsidieerde innovatie loopt
op tegen een probleem in de verantwoording van de besteding van publieke
middelen. De politiek is niet gewend om dergelijk risico te aanvaarden. Als dat
probleem onoplosbaar zou zijn dan moet men ook eerlijk bekennen dat daarom
innovatiebeleid in feite niet mogelijk is. Er zijn echter mogelijkheden om besteding van publieke middelen te verantwoorden die ruimte laten voor verrassing,
verandering van richting en leerzaam falen in innovatieprocessen.

LITERATUUR
AWT (2003) Backing winners – Van generiek technologiebeleid
naar actief innovatiebeleid. Den Haag: Adviesraad voor het
Wetenschaps- en Technologiebeleid.
AWT (2008) Meer laten gebeuren – Innovatiebeleid voor de publieke
sector. Den Haag: Adviesraad voor het Wetenschaps- en
Technologiebeleid.
Boekholt, P. (2007) OMC policy mix review report – Country report
The Netherlands. Brussel: European Commission.
Dalen, H. van en K. Henkens (2008) Internationale arbeids-

Plaats van Nederland
Wat voor beleidsvisie zou op deze analyse kunnen voortbouwen? De verschillende vormen van openheid, en de aanbevelingen om die te realiseren (WRR,
2008), convergeren op een beleidsvisie van Nederland als hub of buzz: de
plek voor waardevolle wetenschappelijke, economische en artistieke creativiteit. Of in de woorden van Venables en Storper (2004) Nederland als een buzz
city: de Nederlandse toppositie in de creative class ranking (Florida, 2005),
en Amsterdam in het bijzonder (Stam et al., 2008), is hier een goede basis
voor. Een plaats waar uitdagers van de gevestigde orde zich ontwikkelen. De
genoemde achterstanden in innovatie vergroten de urgentie om te investeren in
talent en om barrières voor creativiteit en innovatie weg te nemen. Nederland
wordt dan een plaats waar mensen elkaar kunnen ontmoeten en waar waarde
wordt gecreëerd door nieuwe producten te ontwikkelen en door productie,
distributie en consumptie op nieuwe manieren te combineren en te organiseren.
Innovatie is vooral een kwestie van nieuwe combinaties, zoals Schumpeter al zei.
Nederland zou een knooppunt kunnen vormen van mensen met verschillende
kennis en kunde. Nederland als een land waar grenzen worden overschreden, van
bedrijven, technologieën, kennisgebieden, bedrijfstakken, en markten. Dit kan
worden ondersteund door faciliteiten, in ruimtelijke ordening, vervoer, culturele
en recreatieve voorzieningen. Het kan worden ondersteund door dienstverlening
in kennis en kunde, in onderwijs, cursussen, congressen en bemiddeling om de
cognitieve afstand vanwege verschillen in kennis en cultuur te overbruggen, om
die aldus optimaal te benutten. Dit ligt in het verlengde van de traditionele functie van Nederland als knooppunt van goederenstromen (WRR, 2003). Dit vergt
ook experimenten met nieuwe vormen van organisatie om waarde te creëren in
nieuwe internationale omstandigheden, voortbouwend op de sterke positie van
de zakelijke dienstverlening in Nederland (Jacobs en Lankhuizen, 2006). Een
klein land als Nederland kan op zo’n manier een vruchtbare bodem zijn voor het
creëren van nieuwe combinaties van locale en internationale kennis.

markt blijft onbenut. ESB Dossier, 93(4533S), 36–40.
Florida, R. (2005) Cities and the creative class. New York:
Routledge.
Innovatieplatform (2006) Kennisinvesteringsagenda. Den Haag:
Innovatieplatform.
Jacobs, B. en J. Theeuwes (2005) Naschrift: Kritiek op preadviezen onterecht. ESB, 90(4451), 47.
Jacobs, D. en M. Lankhuizen (2006) De Nederlandse exportsterkte geclusterd. ESB, 91(4487), 247–249.
Kronjee, G. en B. Nooteboom (2008) Research, higher education, and innovation. In: Nooteboom, B. en E. Stam (red.)
Micro-foundations for innovation policy. Amsterdam: Amsterdam
University Press, 103–134.
Lange, H. de (2008) Europese aanbesteding leidt tot eenheidsworst. Trouw, 7 juni 2008.
Lerner, J. (1999) The government as venture capitalist: The
long-run impact of the SBIR program. Journal of Business, 72(3),
285–318.
Nooteboom, B. (2000) Learning and innovation in organizations
and economies. Oxford: Oxford University Press.
Nooteboom, B. en E. Stam (2008) Micro-foundations for innovation
policy. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Nooteboom, B. en R. Went (2008) Innovation and organisation.
In: Nooteboom, B. en E. Stam (red.) Micro-foundations for innovation policy. Amsterdam: Amsterdam University Press, 219–248.
REA (2006) De onbetwistbare noodzaak van meer onderzoek,
onderwijs en ondernemerschap. Den Haag: Raad van Economisch
Adviseurs.
Stam, E. (2008) Entrepreneurship and innovation. In:
Nooteboom, B. en E. Stam (red.) Micro-foundations for innovation
policy. Amsterdam: Amsterdam University Press, 135–172.
Stam, E., J.P.J. de Jong en G. Marlet (2008) Creative industries in
the Netherlands: structure, development, innovativeness and
effects on urban growth. Geografiska Annaler: Series B, Human
Geography, 90(2), 119–132.
Venables, T. en M. Storper (2004) Buzz: face-to-face contact and
the urban economy. Journal of Economic Geography, 4(4), 351–370.
Verspagen, B. (2008) Challenged leadership or renewed
vitality? The Netherlands. In: Edquist, C. en L. Hommen (red.)
Small country innovation systems. Globalization, change and policy
in Asia and Europe. Cheltenham: Edward Elgar, 319–354.
WRR (2003) Nederland handelsland: het perspectief van de
transactiekosten. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid.
WRR (2008) Innovatie vernieuwd. Opening in viervoud. Den
Haag / Amsterdam: Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid / Amsterdam University Press.

470

ESB

93(4540) 25 juli 2008