Tussen de economisch beleidsmaker en de pure academicus staan de beleidseconomen. Het door hen in de jaren tachtig geïntroduceerde denken droeg bij aan het economisch succes daarna. Wat karakteriseert de beleidseconoom en hoe kijkt deze naar de overheidsfinanciën in de coronacrisis?
Over dit artikel
Kort voor zijn overlijden op 23 september 2020 heeft Jarig van Sinderen deze tekst geschreven voor ESB. Zijn familie bood de tekst aan en de redactie van ESB heeft de tekst in overleg met Raymond Gradus gereedgemaakt voor publicatie.
Beleidseconomen zijn een speciaal soort economen. Bij hun adviezen staat de beleidspraktijk voorop. Tegelijkertijd worden beleidseconomen en beleidsmakers voortdurend geconfronteerd met wijze lessen van “echte” wetenschappers die pretenderen meer te opereren op basis van een wetenschappelijk achtergrond en daarom eigenlijk betere adviezen zouden kunnen geven. Dat is dubieus:
“In het debat over het economisch beleid doen sommige hoogleraren economie wel heel stellige uitspraken over de keuzes van de overheid” (Swank, 2017).
Beleidsvoorstellen poneren vanuit een ivoren toren zonder zelf beleidsverantwoording te dragen is risicoloos: je wordt nooit afgerekend op je adviezen. Dat geldt niet voor de economen die actief zijn in de beleidspraktijk (kader 1). Die zijn zich bewust van de risico’s die verbonden zijn aan hun advisering en zullen daarom niet over een nacht ijs gaan.
Beleidseconomen proberen de kloof tussen de beleidspraktijk en de wetenschappelijke gefundeerde adviezen van hoogleraren en analyses vanuit de wetenschappelijke literatuur te overbruggen. Vaak is het moeilijk ( Jarig van Sinderen, 1992), maar de opkomst van het aanbodbeleid en de beleidsregels voor overheidsuitgaven in de jaren tachtig laat zien dat het wel kan.
Wat zijn de kenmerken van een goede beleidseconoom?
Allereerst is zij of hij op de hoogte van de actuele wetenschappelijke kennis en probeert beleidskeuzes zoveel mogelijk wetenschappelijk te duiden, maar toets altijd op de praktische toepasbaarheid. De actuele kennis beperkt zich niet tot de economische wetenschap; ook inzichten vanuit de bestuurskunde, de gedragseconomie en de economische en beleidsgeschiedenis zijn van belang.
Een beleidseconoom heeft politiek gevoel en kent de ins en outs van de politieke besluitvorming en de machtsverhoudingen. Aan de andere kant zullen de beleidsadviezen wel gebaseerd blijven op economische uitgangspunten en kennis: dit type econoom gaat niet op beleidsstoel zitten. Soms is de gebruikte economische kennis vrij elementair, maar nooit triviaal.
Een beleidseconoom opereert niet in een vacuüm. Nationaal worden contacten onderhouden met gerenommeerde instituten zoals het CPB, CBS en DNB, maar ook met de universiteit. Discussies over de inzichten in nationaal en internationaal verband zijn essentieel. Het is dan ook belangrijk om internationaal in organisaties zoals de OESO, het IMF en de Wereldbank ideeën te toetsen.
Een laatste kenmerk is dat wordt geopereerd vanuit de empirie. Kwantificering in de ruimste zin van het woord van de beleidsinzichten is noodzakelijk om overtuigend te opereren. Probleem is dat in de economie veel onzeker is, en dat veel ook niet bekend is. Tegelijkertijd moet je wel beleidsbeslissingen nemen op basis van de kennis die wel voorhanden. Kletsverhalen koop je niks voor.
De veranderende kijk op de rol van de overheid.
Beleidseconomen namen in ons land in de jaren tachtig van de vorige eeuw het voortouw bij de revitalisatie van de aandacht voor de neoklassieke beleidsaanpak. Kenmerken van deze ommekeer in het beleidsdenken zijn: een terugtredende overheid, deregulering en privatisering. Dat de markt veel zaken zelf op kan lossen en dat de overheid door allerlei onvolmaaktheden dat vaak niet kan, was in die tijd tegendraads.
Deze veranderde kijk op de rol van de overheid vanuit de beleidspraktijk was enerzijds ingegeven door de ervaring dat in die periode onze economie verlamd werd door een verstikkende greep van de overheid op de economie: veel regels, centralisatie van de besluitvorming en koppeling van lonen en uitkeringen in de collectieve sector aan de loonontwikkelingen in de marktsector, maar ook door het kijken naar de ervaringen in het buitenland met name de VS en het VK.
In ons land bestond zowel bij wetenschappers als op het CPB een sterke aandacht voor de macro-economische politiek en het idee dat via een goede combinatie van monetaire en budgettaire politiek de economie gestabiliseerd kon worden. Deels had dat te maken met de invloed van Jan Tinbergen die de Nobelprijs had ontvangen voor zijn werk op het gebied van modelbouw en de adviezen die gebaseerd waren op de modeluitkomsten. Zelf doorzag hij wel de beperktheid van deze modellering en pleitte hij ook voor gezond verstand:
Models are a real and essential element in the preparation of well-coordinated policies. But they cannot do this job all by themselves. Models constitute a framework or a skeleton and the flesh and blood will have to be added by a lot of common sense and knowledge of details (Tinbergen, 1969).
Er bestond in eerste instantie maar beperkt aandacht voor nieuwe ontwikkelingen in de wetenschap zoals “industrial-economcs” en de algemeen evenwichtstheorie. Een studiereis naar de VS eind jaren tachtig van ambtenaren van EZ (waaronder Jarig van Sinderen (RG)) en het CPB naar diverse universiteiten aldaar en het IMF bracht daar verandering in (Zalm, 2009).
Deze reis was een direct gevolg van onvrede van de beleidstop van het ministerie van EZ met de verstarde vorm van macro-economische politiek bedrijven in ons land. Een beleid ter stabilisatie van de economie kon volgens de economiespoorboekjes werken, maar bleek in de praktijk niet vruchtbaar en was ook onbetaalbaar. De toenmalige gehanteerde modellen misten daarvoor teveel essentiële elementen om als een betrouwbaar instrument te kunnen fungeren voor de beleidsanalyses. Daarbij speelde mee dat de financiering van overheidsuitgaven in de jaren tachtig vooral gedekt moesten worden uit belasting op arbeid. Een hoge belastingdruk neemt de incentives om initiatieven te ontplooien weg en werkt daardoor slecht uit op de economische ontwikkeling. Door de hoge rente kostte geld lenen veel geld, dus het op laten lopen van het tekort door het verlagen van de belastingen was geen optie.
Dat betekende dat de enige manier om de problemen aan te pakken bestond uit een combinatie van belastingverlaging en een vermindering van de overheidsuitgaven. Aldus kon het beslag van de overheid op het bruto nationaal product (bnp) teruglopen. Door de extra groei die aldus gegenereerd zou worden, zou het tekort ook minder belast worden.
Om de overheidsfinanciën in toom te houden werd daarom door de toenmalige SG van EZ gepleit voor het invoeren van beleidsregels voor overheidsuitgaven, belastingen en het tekort (Rutten, 1987). De meeste wetenschappers vonden deze regels eigenlijk kruideniersboekhouden (Schouten, 1987). Later werden de regels voor het tekort aangevuld met een regel voor de schuldquote ingevoerd bij de invoering van de euro.
Veranderen op basis van getrokken lessen
De huidige beleidsaanpak om het tekort fors op te voeren en om de budgettaire regels los te laten, suggereren een einde te maken aan deze beleidsfilosofie van vaste regels. Deze verandering in het denken over het macro-economische beleid is deels ook te danken aan praktische inzichten van de jongste generatie beleidseconomen die daarmee de politieke wens om in te grijpen hebben ondersteund. Veel wetenschappers vinden dat deze versoepeling tien jaar te laat komt. Zij vinden dat ook in 2008/2009 al een Keynesiaans stimuleringsbeleid gevoerd had moeten worden en dat de beleidsregels van de EMU eerder in de prullenbak hadden moeten verdwijnen (Stiglitz, 2018). Beleidsmakers waren het daar mee oneens. Uit hun analyses kwam dat de problemen van toen voor een groot deel toch voortvloeiden uit de gebrekkige werking van veel markten en verder veroorzaakt waren door het falende bancaire systeem dat die problemen had blootgelegd en verergerd. Vooral die economieën kwamen in de problemen die verzuimd hadden om hun economie te dereguleren en te dynamiseren. Stimuleren zou de problemen alleen maar verdoezelen. Veel van deze economieën hadden jaren boven hun stand geleefd.
De huidige crisis verschilt wezenlijk van die van tien jaar geleden. Momenteel is er in veel economieën sprake van een economische terugval die veroorzaakt is door een enorme vraaguitval. Dat geldt in gezonde en in minder gezonde economieën. Het lijkt het verantwoord om nu tijdelijk wel economische steun te bieden en de overheidsuitgaven te verhogen.
Daarbij komt dat de lage rentestand het vergemakkelijkt om geld te lenen (de minister krijgt soms zelfs geld toe) en de lasten te verlichten om zo de economie via een vraagbeleid maar ook via een verbetering van de economische prikkels te stimuleren. De rekening komt nu bij het tekort te liggen, maar dat is bij een lage rentestand geen probleem.
Of de rentestand zo laag blijft is lastig te overzien. Om problemen in de toekomst te voorkomen is het daarom verstandig en zelf noodzakelijk om dit tekort snel weer te normeren, zoals bijvoorbeeld voorgesteld door Jacob de Haan en Lex Hoogduin (2020).
Hoe langer we daar mee wachten hoe groter het risico dat politici weer opnieuw verslaafd raken aan een uitdijende overheidssector. Dit jaar is het beslag van de overheid op het bnp in een jaar tijd met 8 procentpunten gestegen. Het beslag van de overheid is momenteel bijna net zo groot dan in 1983: ruim boven de 50 procent. Voor volgend jaar komen we weer in de de situatie van onder de 50 procent, vooral omdat we naar verwachting wat van de economische recordkrimp goedmaken.. Het is van belang dat ook beleidsmakers snel weer uit gaan dragen dat het tekort binnen de regels moet vallen en daarbij ook een tijdpad aangeven. Anders ben ik bang dat de rekening in de toekomst wel eens hoger uit kan vallen dan nu wordt gedacht. Deze normering zal opnieuw van de beleidseconomen moeten komen wanneer zij een nieuwe risicoanalyse maken.
Literatuur
Jacob de Haan en Lex Hoogduin {2020), Verstandig begrotingsbeleid vraagt om Zalmnorm en tekortregel, ESB, 13 september
F.W. Rutten (1987), Voortgang met de nieuwe zakelijkheid, ESB, 7 januari
D.B.J. Schouten (1987), De nieuwe zakelijkheid in het economisch beleid, ESB, 4 februari
Jarig van Sinderen (1990), Belastingheffing en economische groei: een evaluatie van aanbodeconomie, Wolters Noordhoff, Groningen.
Joseph E. Stiglitz (2019), Winst voor iedereen, Amsterdam.
Job Swank (2017), Radicale economen, WP debat, maart, https://www.wponline.nl/artikelen/radicale-economen.
Jan Tinbergen, The Use of Models: Experience and Prospects, Lecture to the memory of Alfred Nobel, 12 december 1969.
Gerrit Zalm, (2009), De romantische
Auteur
Categorieën