Drie varianten van
belastinghervorming
Kan Ronald Reagan Nederland een lesje leren?
President Reagan van de VS heeft met zijn voorstellen voor belastinghervorming succes
gehad. Of het de Nederlandse Commissie-Oort net zo zal vergaan is nog maar de vraag. De
voorstellen van de Commissie-Oort zijn in vergelijking met de Amerikaanse
belastinghervorming bescheiden. De vennootschapsbelasting en de daarbij behorende
belastingfaciliteiten blijven buiten schot, waardoor de ruimte voor verlaging van de
marginale tarieven in de inkomstenbelasting beperkt blijft. In dit artikel worden twee
varianten behandeld die dichter bij de Amerikaanse belastinghervorming komen. De
auteurs achten deze varianten in de Nederlandse situatie niet haalbaar. Eerst de
voorstellen van de Commissie-Oort uitvoeren, concluderen ze, en dan maar eens verder
zien.
MR. C.A. DE KAM* – DRS. B.J. SCHENDSTOK**
In September hebben het Congres en de Senaat van de
VS ingestemd met voorstellen van president Reagan voor
een ingrijpende belastinghervorming (de 1986 US Tax Reform Act). Het doel van deze operatie, die in de recente fiscale geschiedenis zonder precedent is, is de heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting (personal income
tax) en van de winstbelasting voor vennootschappen (corporate income tax) aanzienlijk te verbreden door tal van fiscale faciliteiten (belastinguitgaven) te beeindigen, aftrekposten te beperken en mazen in de wet aan te halen. De
meeropbrengst die dit oplevert, maakt een behoorlijke verlaging van de tarieven mogelijk 1). De belastingdruk op
buiten de VS behaalde winsten en op het resultaat van
veel financiele en beleggingsinstellingen zal door de belastinghervorming sterk toenemen. Ondernemingen die in
verhouding veel investeren, worden vooral getroffen door
het vervallen van de investment tax credit (die enigszins
vergelijkbaar is met onze premies krachtens de Wet investeringsrekening, de WIR). Hoewel het tarief van de corporate income tax daaJt van 46% tot 34%, ervaart het
Amerikaanse bedrijfsleven door de voorstellen per saldo
een lastenverzwaring van ruwweg $ 120 mrd. op jaarbasis.
Daartegenover staat een belastingverlichting voor gezinnen van gemiddeld 6%, waarmee een bedrag is gemoeid
in dezelfde orde van grootte.
Het succes van Reagans belastinghervorming zal veel
Nederlandse belastingplichtigen aanspreken. De motieven die ten grondslag liggen aan het streven naar belastinghervorming in de VS zijn immers ook in Nederland
actueel. In dit verband kan allereerst de overmatige ingewikkeldheid van de bestaande belastingwetgeving worden genoemd. Daarnaast worden ook de Nederlandse inkomstenbelasting (ib) en vennootschapsbelasting (vpb)
gekenmerkt door mazen en andere onevenwichtigheden
die een aanvaardbare lastenverdeling (dreigen te) doorkruisen. Daardoor, en door het bestaan van allerhande belastingfaciliteiten leidt ons fiscale regime bovendien tot
verstoringen bij de besluitvorming over de allocatie van
schaarse middelen.
Moet Nederland dus Reagans les ter harte nemen? Wij
pretenderen niet die vraag in het bestek van dit artikel afdoende te kunnen behandelen. De gedachtenvorming lijkt
1024
ons in ieder geval te zijn gediend met enig inzicht in de gevolgen van een ingrijpende belastinghervorming in Nederland, die is geschoeid op Amerikaanse leest. Daartoe worden in dit artikel enkele budgettaire gevolgen en inkomensgevolgen in beeld gebracht van een ingrijpende
stroomlijning van de Nederlandse ib en vpb, die is gemspireerd door het Amerikaanse voorbeeld. Wij presenteren in het verlengde van de vereenvoudigingsvoorstellen van
de Commissie-Oort – twee andere varianten van belastinghervorming:
– een op verzoek van de Commissie-Oort gesimuleerde
grimmige variant, waarbij – in aansluiting op de (unanieme) commissievoorstellen voor vereenvoudiging een groot aantal door de commissie ongemoeid gelaten aftrekposten en faciliteiten zou vervallen. Deze
grimmige variant wordt door de Commissie-Oort niet
gepropageerd, maar is als denkoefening in een bijlage
van haar rapport opgenomen 2);
* Verbonden aan het Sociaal en Cultureel Planbureau, tevens lid van
de Commissie-Oort.
* * Werkzaam bij de Directie Algemene Financiele en Economische
Politiek van het Ministerie van Financien. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. De auteurs danken ir. F.G. van Herwaarden voor zijn commentaar.
1) De nu tot wet verheven hervormingsvoorstellen bouwen voort op
een omvangrijke Amerikaanse literatuur over de wenselijkheid van
een comprehensive income tax en de noodzaak van tax reform. Belangrijke publikaties zijn in dit verband: George F. Break en Joseph A.
Pechman, Federal tax reform: the impossible dream?, The Brookings
Institution, Wahington D.C., 1975; Joseph A. Pechman (red.), Comprehensive income taxation, The Brookings Institution, Washington
D.C., 1977; Robert E. Hall en A. Rabushka, Low tax, simple tax, flat
tax, McGraw-Hill Book Company, New York, 1983; David F. Bradford
en the U.S. Treasury Policy Staff, Blueprints for basic tax reform (2e
ed.), Tax Analysts, Arlington, 1984; Stanley S. Surrey en Paul R.
McDaniel, Tax expenditures, Harvard University Press, Cambridge,
1985; Joseph A. Pechman, Therich, the poor and the taxes they pay,
Wheatsheaf Books Ltd, Brighton, 1986, biz. 19-84.
2) Zicht op eenvoud. Rapport van de commissie tot vereenvoudiging
van de loonbelasting en de inkomstenbelasting, Distributiecentrum
overheidspublikaties, Den Haag, 1986, biz. 175-183.
– een extra-grimmige variant, die in twee opzichten (nog)
verder gaat dan de grimmige variant. In de eerste
plaats wordt bij de extra-grimmige variant de belangrijkste nog overgebleven aftrekpost (rente) sterk beperkt. Deze post is in de grimmige variant ongemoeid
gelaten. In de tweede plaats is – anders dan bij de
grimmige variant – de meeropbrengst van de vpb door
het vervallen van de WIR nu ingezet voor een verlaging
van het ib-tarief. Dit strookt met de verschuiving van de
belastingdruk in de VS, ten laste van het bedrijfsleven
en ten gunste van gezinnen.
In de volgende paragraaf wordt kort ingegaan op het model en de gegevens die zijn gebruikt om de gevolgen van
de Oort-voorstellen en van de grimmige variant te simuleren. Het verdient in dit verband de aandacht, dat de gevolgen van de extra-grimmige variant niet in detail zijn gesimuleerd maar dat deze globaal zijn benaderd, waarbij
deels gebruik is gemaakt van op verzoek van de
Commissie-Oort door het Ministerie van Financien uitgevoerde berekeningen. Daarna wordt een beschrijving van
de onderzochte varianten gegeven. Vervolgens wordt ingegaan op de budgettaire gevolgen. Tevens worden varianten gepresenteerd van het gemtegreerde tarief van ib
plus premies voor de volksverzekeringen. De budgettaire
meeropbrengst van de grimmige en van de extragrimmige variant is daartoe versleuteld in een lager tarief
dan door Oort en de zijnen is voorgesteld. Daarna worden
de inkomensgevolgen van de onderzochte varianten gegeven. In een slotbeschouwing vergelijken wij enkele marginale tarieven in de VS (na de belastinghervorming) met
het marginale tarief van een inkomensheffing a la Oort, in
combinatie met een pakket maatregelen volgens de extragrimmige variant.
Model en gegevens
De budgettaire gevolgen en de inkomensgevolgen van
overheidsmaatregelen kunnen worden onderzocht met
een micro-modelsimulatie 3). Bij deze methode worden de
bedoelde gevolgen gesimuleerd met een micro-economisch model. Het Ministerie van Financien heeft op verzoek van de Commissie-Oort diverse micro-modelsimulaties uitgevoerd. Het model Complex-tax 85 was het uitgangspunt bij de simulatie van de budgettaire gevolgen
van de commissievoorstellen. Voor het in kaart brengen
van de inkomensgevolgen is begin 1986 een aangepast
micro-simulatiemodel ontwikkeld: Oracle-tax 85.
Bij de voor de Commissie-Oort uitgevoerde berekeningen is gebruik gemaakt van een representatieve, landelijke steekproef met gegevens van meer dan een kwart miljoen belastingplichtigen uit 1981. Die gegevens betreffen
onder meer de huishoudenssamenstelling en alle inkomensbestanddelen (zowel inkomsten uit verschillende
bron als het gebruik van aftrekposten). Eerst is de waarde
van inkomensbestanddelen van belastingplichtigen doorgetrokken naar 1985, om rekening te houden met algemeneprijs-en inkomensontwikkelingentussen 1981 en 1985.
De inkomensontwikkeling van zelfstandigen, werknemers, ambtenaren en diverse categorieen uitkeringspntvangers Hep in de beschouwde periode nogal uiteen.-Dit
was eveneens het geval met bij voorbeeld het verloop van
de rentestand en de ontwikkeling van het dividendinkomen. Voorts is rekening gehouden met veranderingenjn
de omvang van relevante groepen, zoals zelfstandigeti,
onderscheiden groepen uitkeringsontvangers, enzovoort.
Ten slotte is rekening gehouden met in de periode
1981 -1985 tot stand gekomen wetswijzigingen. Na deze
bewerkingen resulteert een bestand met (gewogen) gegevens over inkomensontvangers in 1985 4).
Bij de simulatie van de Oort-voorstellen en van de grimmige variant is verondersteld dat, in plaats van de in 1985
van kracht zijnde wetgeving, deze varianten geldend recht
zouden zijn geweest. Door de situatie in 1985 – op basis
van de steekproef – te vergelijken met de situatie volgens
ESB 22-10-1986
de Oort-voorstellen, respectievelijk volgens de grimmige
variant, kan voor ieder van de ongeveer kwart miljoen inkomensontvangers afzonderlijk worden nagegaan in welke
mate de verschuldigde heffingen zouden veranderen 5).
Daarna zijn de voor afzonderlijke inkomensontvangers gevonden resultaten opgehoogd tot landelijke totalen, waardoor een beeld wordt verkregen van de gevolgen van beide varianten voor het budget van de collectieve sector. Tegelijkertijd wordt zichtbaar welke veranderingen in het
besteedbare inkomen van inkomensontvangers optreden.
Wat zij er samen op voor- of achteruit gaan, is immers per
definitie gelijk aan het budgettaire saldo van een hervormingsoperatie (volgens beide gesimuleerde varianten)
voor de collectieve sector. Bij de benadering van de gevolgen van de extra-grimmige variant is eveneens de in 1985
bestaande situatie het uitgangspunt geweest.
Drie varianten
Wij bezien in totaal drie varianten van belastinghervorming:
– de Oort-variant;
– de grimmige variant;
– een extra-grimmige variant.
De in dit verband relevante voorstellen van de Commissie-Oort worden kort samengevat. Loon- en inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen worden
voortaan geheven op basis van een uniforme grondslag
(het heffingsinkomen). De grootste aftrekpost – de premies voor de volksverzekeringen – vervalt. De opslagpremies voor de volksverzekeringen AAW, AKW en AWBZ komen voortaan ten laste van werknemers en uitkeringsontvangers 6). Het loon van werknemers en de uitkeringen
worden verhoogd met het bedrag van deze opslagpremies
(brutering). Er komt een tarief voor loon- en inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen samen. De combinatie van belastingen en premies is de inkomensheffing.
Het premiedeel blijft als zodanig herkenbaar en wordt geheel in de eerste schijf opgenomen. De lange eerste schijf
kent een tarief van 40% (premiedeel 30% en belastingdeel
10%) 7). De commissie geeft twee tarief varianten. Wij presenteren alleen de variant met vier schijven en een toptarief van 70%, omdat deze variant het beste voldoet aan de
eis dat de inkomensgevolgen binnen een bescheiden
bandbreedte blijven 8). Bijna negen van de tien heffingsplichtigen vallen in de eerste schijf. De heffingsvrije voet
bedraagt f. 4.250 (basisaftrek). Alle bestaande toeslagen
op de belastingvrije som vervallen. Onder bepaalde eenvoudig te controleren – voorwaarden kunnen (on)gehuwde samenlevers de basisaftrek naar nun partner over-
3) Sociaal en Cultureel Planbureau, Berekendbelaid, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1985, biz. 41-68.
4) De gebruikte steekproef-1981 bevat gegevens over belastingplichtigen. Het gebruikte gegevensbestand – 1985 (na bewerkingen)
bevat (gecorrigeerde) gegevens over inkomensontvangers.
5) Bij de simulatie van de voorstellen van de Commissie-Oort en van
de grimmige variant is uitgegaan van handhaving van de bestaande
vrijstellings- en reductieregeling bij de premieheffing voor de volksverzekeringen, in aangepaste en vereenvoudigde vorm.
6) Nederland kent vijf volksverzekeringen. ledere ingezetene van
15-64 jaar is premieplichtig voor de volksverzekeringen. Zelfstandigen betalen alle vijf premies (op aanslag). Op het loon van werknemers en op de uitkering van uitkeringsontvangers wordt premie voor
de AOW en AWW ingehouden. De inhoudingsplichtige werkgever (de
instantie die de uitkering verstrekt wordt fictief als werkgever aangemerkt) nemen de ‘opslagpremies’ voor AAW, AKW en AWBZ voor hun
rekening. Deze premies heten opslagpremies, omdat ze worden berekend als een opslag op de AOW/AWW-premie.
7) Voor bejaarden stelt de Commissie-Oort een eigen tarief van de
eerste schijf voor van 23,6%, dat bestaat uit een belastingdeel van
10% en een premiedeel van 13,6%. Dit premiedeel correspondeert
met de bestaande premies voor AAW, AKW en AWBZ.
8) Zicht op eenvoud, blz.42.
1025
Tabel 1. De belangrijkste in drie varianten van belastinghervorming betrokken regelingen
VariantOort
Stakingsvrijstelling vervalt
Voorraad aftrek vervalt
Vermogensaftrek vervalt
Zelf stand igenaftrek vervalt
Reiskostenforfait vervalt
Reiskostenvergoeding belast
Forfaitaire aftrek arbeidskosten vervalt
Arbeidskosten alleen aftrekbaar, indien en
voorzover hoger dan 4% van het loon
Vergoeding van arbeidskosten belast,
voorzover niet hoger dan 4% van het loon
Buitengewone-lastenaftrek vervalt
Giftenaftrek vervalt
Dividendvrijstelling vervalt
Rentevrijstelling vervalt
WIR vervalt
Verhoging huurwaardeforfait tot 2%
bewoonde waarde
Beperking rente-aftrek tot bed rag
positieve inkomsten uit vermogen
(incl. huurwaarde)
_
–
Grimmige
variant
Extragrimmige
variant
X
X
xa)
xa)
xa)
xa)
X
X
xb)
–
X
X
X
X
X
X
–
X
X
xc)
X
X
X
X
–
X
X
–
X
X
xa)
xd)
–
X
X
–
–
X
X
X
a) Alleen het ib-deel is ingezet voor tariefverlaging.
b) In de variant-Oort vervalt uitsluitend de forfaitaire aftrek van f. 200 (eerste 10 km) en
worden de hogere forfaitaire aftrekbedragen met f. 200 gekort.
c) De variant-Oort kent een aanzienlijke beperking van deze aftrekmogelijkheid.
d) Behalve het ib-deel is het vpb-deel ingezet voor tariefverlaging van de ib.
Belastingvereenvoudiging zou Koning heel wat hoofdbrekens
besparen.
(foto ANP)
hevelen. Slechts enkele aftrekposten vervallen. De
Commissie-Oort constateert in haar rapport dat over de
wenselijkheid en praktische mogelijkheid van beperking
van bestaande aftrekposten verschillend wordt gedacht.
Daarom is een pragmatische aanpak gekozen, die de
bestaande structuur van de aftrekposten niet wezenlijk
aantast 9). De commissie heeft met name het mes gezet in
de aftrek wegens buitengewone lasten en de forfaitaire
reiskostenaftrek. Verder vervallen het variabele bijzonder
tarief en de middelingsregeling.
In aanvulling hierop geeft het rapport Zicht op eenvoud
een beeld van de tariefverlaging die mogelijk is door een
drastische beperking van aftrekposten. Een verdergaande
beperking van aftrekposten betekent op zich zelf meer
eenvoud en schept ruimte voor tariefverlaging. Bij deze
‘grimmige’ variant van belastinghervorming sneuvelen de
meeste aftrekposten van formaat. De Commissie-Oort
heeft niet gelet op de maatschappelijke haalbaarheid van
deze variant op dit moment. Het gaat haar louter om een
rekenkundig gefundeerde denkoefening, die de in technisch opzicht maximaal bereikbare tariefverlaging laat
zien. Het bereiken van maximale eenvoud is bij het opstellen van de variant leidraad geweest. Als de beperking of afschaffing van een post strijdig is met het streven naar vereenvoudiging, is deze verder buiten beschouwing gelaten.
Dit geldt met name voor een eventuele beperking van de
rente-aftrek. Een (beperkte) verhoging van het huurwaardeforfait vormt onderdeel van de grimmige variant. Sommige fiscale faciliteiten voor ondernemers gelden zowel in
de ib als in de vpb. Het gaat met name om de voorraadaftrek, de vermogensaftrek en de premies krachtens de Wet
investeringsrekening. In deze gevallen is in de grimmige
variant uitsluitend de opbrengststijging bij de ib ingezet
voor tariefverlaging. De achterliggende gedachte is daarbij geweest dat de bedragen die met deze faciliteiten voor
vpb-plichtige lichamen zijn gemoeid, langs een andere
weg weer aan dit deel van het bedrijfsleven ten goede zouden komen, bij voorbeeld door een verlaging van het tarief
van de vpb, of door een verlaging van de werkgeverspre-
1026
mies voor de sociale verzekeringen. Het budgettaire belang van de drie genoemde regelingen in de vpb bedroeg
in 1985 circa f. 6,5 mrd. 10).
De voor de Commissie-Oort uitgevoerde berekeningen
maken het mogelijk om ook – bij benadering – de gevolgen van een ‘extra-grimmige variant’ in beeld te brengen.
Daarbij wordt de meeropbrengst van de vpb (door afschaffing van de WIR) gebruikt voor een verlaging van het tarief
van de inkomensheffing. Bij deze overheveling gaat het
om ruim f. 3 mrd. 11). Bovendien wordt de rente-aftrek beperkt tot het bedrag dat een heffingsplichtige geniet in de
vorm van inkomsten uit vermogen (inclusief de forfaitaire
huurwaarde-opbrengst van de eigen woning, die evenals
bij de grimmige variant is gesteld op 2% in plaats van 1,3%
van de bewoonde waarde). Deze beperking van de renteaftrek resulteert in een verbreding van de heffingsgrondslag met circa f. 10,5 mrd. De budgettaire meeropbrengst beloopt globaal f. 5,5 mrd. 12).
Tabel 1 geeft een overzicht van de regelingen die in de
drie onderscheiden varianten zijn meegenomen.
9) Zicht op eenvoud, biz. 93-94.
10) Inmiddels is de voorraadaftrek per 1 oktober 1986 vervallen en is
de vermogensaftrek per dezelfde datum beperkt van 4% tot 1 %. Deze
wetswijzigingen vormen een onderdeel van de maatregelen ter beperking van de groei van het financieringstekort in 1987. Nu de daarmee
gemoeide middelen (in de ib-sfeer) niet langer beschikbaar zijn, vertoont de grimmige variant een budgettair tekort van enkele honderden
miljoenen guldens.
11) Alleen de budgettaire bate door afschaffing, van de WIR is in aanmerking genomen, gezien de maatregelen met betrekking tot de
voorraad- en vermogensaftrek (noot 10).
12) Een beperking van de aftrekbaarheid van rente heeft veel voeten
in de aarde. Om te beginnen zou – ter vermijding van schokeffecten
– een tamelijk lange overgangsperiode noodzakelijk zijn (omdat veel
eigen-woningbezitters hypothecaire verplichtingen zijn aangegaan,
in de veronderstelling van een ongelimiteerde aftrek van financieringslasten). Voorts vormt deze maatregel zeker geen bijdrage aan
het streven naar een eenvoudiger belastingwetgeving. Ten slotte
moet worden gewezen op de mogelijkheid dat zelfstandigen een groter deel van hun onderneming met vreemd vermogen financieren
(rente blijft uiteraard aftrekbaar bij de winstbepaling), ten einde zodoende over meer middelen in de prive-(vermogens)sfeer te kunnen
beschikken. Voor deze groep heffingsplichtigen is de limitering van
de rente-aftrek buiten de ondernemingssfeer dus vrij eenvoudig te
omzeilen. Dergelijke complicaties blijven hier verder buiten
beschouwing.
Budgettaire opbrengst en daardoor
mogelijke tariefverlaging
De variant-Oort is budgettair neutraal 13). De budgettaire gevolgen van de grimmige variant (zoals gespecif iceerd
in label 1) zijn nagegaan met micro-modelsimulatie, op de
manier die hiervoor kort is toegelicht. Voor een goed begrip van de hierna gepresenteerde resultaten is het volgende van belang. Bij de simulatie van de grimmige variant is het tarief conform de variant-Oort als vertrekpunt genomen. Bovendien is verondersteld dat de overige voorstellenvandecommissie – met name die betreffende een
bescheiden beperking van aftrekposten – van kracht zouden zijn. De grimmige variant komt daar als het ware bovenop. Een voorbehoud moet verder worden gemaakt ten
aanzien van de nauwkeurigheid van enkele schattingen.
De oorzaak is dat soms de daarvoor benodigde gegevens
ontbraken. Dit is met name het geval bij de raming van de
budgettaire gevolgen van het belasten van door werknemers ontvangen onkostenvergoedingen. De effecten van
de extra-grimmige variant zijn globaal benaderd. Bij deze
benadering hebben wij mede gebruik gemaakt van de resultaten van verschillende voor de Commissie-Oort uitgevoerde varianten-analyses.
De budgettaire opbrengst van het gehele pakket maatregelen bedraagt bij de grimmige variant f. 5,5 mrd. 14).
De budgettaire meeropbrengst van de extra-grimmige variant bedraagt ongeveer f. 14 mrd. Het verschil tussen de
opbrengst van beide varianten (f. 8,5 mrd.) is – zoals
reeds werd toegelicht – voor ruim f. 3 mrd. het gevolg van
het vervallen van de WIR-faciliteiten in de vpb, en wordt
voor ongeveer f. 5,5 mrd. verklaard door de beperking van
de rente-aftrek. Doordat negatieve inkomsten uit vermogen (inclusief de eigen woning) niet langer in aanmerking
worden genomen, stijgt het geaggregeerde heffingsinkomen in de extra-grimmige variant met f. 10,5 mrd.
Net als bij de variant-Oort, is ook bij de grimmige en de
extra-grimmige variant budgettaire neutraliteit van de hele
operatie het uitgangspunt geweest. Om – gegeven de
budgettaire meeropbrengst van f. 5,5 mrd. respectievelijk
f. 14 mrd. – te weten hoeveel tariefsverlaging daardoor
mogelijk is, moeten de kosten van een verlaging van de
schijfpercentages bekend zijn. Door de veel verdergaande
beperking van aftrekposten is de grondslag van de inkomensheffing bij de grimmige variant aanzienlijk breder
dan bij de Oort-variant. De grondslag van de extragrimmige variant is nog weer breder dan die van de grimmige variant (door de beperking van de rente-aftrek). Nu
geldt: hoe breder de grondslag, hoe hoger het budgettaire
verlies door een verlaging van de schijfpercentages met 1
punt. label 2 illustreert dit.
Tabel 2. Kosten verlaging schijfpercentages met 1 punt
bij drie varianten van belastinghervorming, in mln. gld.
Variant-Oort
Grimmige
variant ‘
65-procentschijf
1.975
160
45
70-procentschijf
40-procenlschijf
55-procentschijf
Totaal
2.070
190
Extra-grimmige
variant a)
2.120
45
50
55
230
60
60
2.225
2.365
2.470
a) Globale eigen raming.
Bron: Zichl op eenvoud, biz. 178.
De vormgeving van een tariefsverlaging, waarvoor in totaal f. 5,5 mrd. respectievelijk f. 14 mrd. beschikbaar is, levert een bij uitstek normatief probleem op. Om de gevolgen van beide varianten zo vergelijkbaar mogelijk te presenteren, zijn de vier schijfpercentages – in navolging
van de aanpak van de Commissie-Oort – steeds met een
gelijkaantalpunten verlaagd. Dit vergt per punt bijna f. 2,4
ESB 22-10-1986
mrd. respectievelijk f. 2,5 mrd. (label 2). De extra opbrengsl door de beschouwde maalregelen zou hel mogelijk maken alle schijfpercenlages met 2,5 punt (grimmige
variant.) dan wel mel 6 punlen (extra-grimmige varianl) te
verlagen.
TabelSgeeft – uitgaandevaneenvier-schijvenlarief de lariefpercenlages volgens de varianl-Oort, alsmede bij
de grimmige en de extra-grimmige variant.
Tabel 3. Schijfpercentage bij drie varianten van belastinghervorming
Schijf
Schijflengte
Schijfpercentages
variant-Oort
1
f. 45.000
2
3
4
f. 35.000
f. 40.000
grimmige
variant
extra-grimmige
variant a)
40
55
65
37,5
52,5
62,5
34
49
59
70
67,5
64
elke volgende
gulden
a) Gebaseerd op globale eigen raming van de budgettaire gevolgen.
Bron: Zicht op eenvoud, biz. 40 en 179.
Inkomensgevolgen
In deze paragraaf besteden wij aandacht aan de inkomensgevolgen van de grimmige en van de extra-grimmige
variant. Ter vergelijking zijn ook de inkomensgevolgen van
de voorstellen van de Commissie-Oort vermeld. Het verdienl de aandacht dat de inkomensgevolgen in kaart zijn
gebracht, exclusief het effect van het belasten van reis- en
onkostenvergoedingen. Voor beide posten is een minimale opbrengst geraamd. Zowel de budgettaire als de inkomensgevolgen zijn door deze aanpak onderschat. Door
gebrek aan gegevens was echter geen andere oplossing
mogelijk. Verder wordl aangetekend dat de effecten van
het vervallen van de WIR (voor de groep zelfstandigen) vrij
slerk kunnen wisselen, zeker per geval, doordat hel investeringspatroon in de loop van de tijd schommelingen
vertoont.
Tabel 4 geefl een beeld van de spreiding van de inkomensgevolgen van drie varianten van belastinghervorming. Op grand van de procentuele verandering van hun
besteedbare inkomen (koopkracht), zijn alle inkomensonlvangers gerangschikt in een van de in totaal zeven onderscheiden klassen. De tweede tol en mel de vierde kolom
van label 4 geven het absolute aantal inkomensontvangers datte maken heefl met een koopkrachtverandering in
het procentuele bereik volgens de eerste kolom. De vijfde
lol en met de zevende kolom van label 4 geven de procentuele verdelingvan inkomensontvangers naar koopkrachtverandering. De achtsle lol en mel de liende kolom van label 4 geven hel totale bedrag aan belastingverlichting/verzwaring dal de inkomensonlvangers in hel bereik volgens de eerste kolom hebben (in mln. gld).
Uit de bovenste regel van label 4 valt af le leiden dal
door de variant-Oort 575.000 inkomensontvangers (= 8%
van alle inkomensontvangers) er meer dan 10% in koopkrachl op vooruil zouden gaan. De totale belastingverlichling bedraagl voor deze groep f. 455 mln. Door de grimmige varianl zouden 525.000 inkomensonlvangers (= 7%
van alle inkomensonlvangers) er meer dan 10% in koopkrachl op vooruil gaan. De lolale belaslingverlichling bedraagl voor deze groep f. 445 mln. Door de exlra-grimmige
varianl zouden bij benadering 700.000 inkomensonlvangers (= 10% van alle inkomensontvangers) er meer dan
10% in koopkracht op vooruit gaan. De tolale belaslingverlichling voor deze groep bedraagt ongeveer f. 1 mrd. De
13) Zicht op eenvoud, biz. 108.
14) Zicht op eenvoud, biz. 178.
1027
Tabel 4. Inkomensgevolgen van drie varianten van belastinghervorming, spreiding van de koopkrachtverandering in procenten a)
Koopkrachtverandering (°/o)
x 1 .000
I
%-verdeling
Meer dan – 10%
575
285
MOO
4.025
1.020
285
40
II
525
535
1.855
3.310
555
290
265
II
I
700
2500
2.100
1.100
300
300
300
Totaal
7.330
7.330
7.300
Meer dan + 1 0%
+ 5% tot +10%
+ 2% tot +5%
+ 2% tot – 2%
-2% tot -5%
-5% tot -10%
Belastingverlichting { + ) resp.
-verzwaring ( – ) in m n. gld.
Aantal inkomensontvangers b)
1
8
4
15
55
14
4
0
II
7
7
25
45
8
4
4
III
10
34
29
15
4
4
4
100
100
100
I
Ill
+ 1.120
+
115
740
340
160
II
+
445
+
845
+ 2.105
+
330
500
630
– 1.790
+
+
+
+
–
+
+
+ 4.500
+
455
+
350
800
800
1.000
5.300
2.000
100
400
1.000
2.500
a) I = variant-Oort: II = grimmige variant; III = extra-grimmige variant (globale eigen raming).
b) Gehuwde tweeverdieners zijn als een inkomensontvanger gepresenteerd.
Bron: Zicht op eenvoud, biz. 119en 181.
overige regels van label 4 kunnen op dezelfde manier worden gelezen. Een vergelijking van de drie varianten leert
dat bij de variant-Oort 84% van alle inkomensontvangers
een koopkrachtverandering ervaart die ligt tussen +5%
en – 5%. Dit weerspiegelt het streven van de CommissieOort om de koopkrachtverandering van zoveel mogelijk inkomensontvangers binnen deze – aanvaardbaar geachte
– bandbreedte te houden. De inkomensgevolgen van de
beide andere varianten zijn minder evenwichtig. Toch ervaart ook bij de grimmige variant nog altijd 68% van alle inkomensontvangers een koopkrachtverandering tussen
+ 5% en – 5%. Bij de extra-grimmige variant bevindt zich
iets minder dan de helft van alle inkomensontvangers
(48%) in dit bereik.
Opvallend is verder dat bij de extra-grimmige variant
slechts 12% van alle inkomensontvangers meer dan 2%
koopkracht verliest, tegen 16% bij de grimmige variant en
18% bij de variant-Oort. Het valt met die grimmigheid dus
wel mee. Bij de extra-grimmige variant gaan drie van de
vier inkomensontvangers (73%) er meer dan 2% in koopkracht op vooruit. Bij de grimmige variant geldt dit voor
39% van de inkomensontvangers; bij de variant-Oort betreft het 27%. De in verhouding gunstige inkomensgevolgen van de extra-grimmige variant houden direct verband
met het feit dat bij deze variant ruim f. 3 mrd. extra beschikbaar is voor tariefsverlaging (door het vervallen van WIRpremies in de vpb-sfeer). De beide andere varianten zijn
een ‘zero sum game’, waarbij de totale belastingverlichting voor een deel van de inkomensontvangers gelijk is
aan de belastingverzwaring voor de overige inkomensontvangers 15).
Tabel 5 geeft een beeld van de inkomensgevolgen, naar
sociaal-economische groep. In totaal worden zes groepen
onderscheiden. Uit de eerste regel van label 5 blijkt dat
380.000 zelfstandigen er bij de variant-Oort als groep in totaal f. 80 mln. op achteruit gaan. Bij de grimmige en de
extra-grimmige variant bedraagt de achteruitgang voor
deze groep ongeveer f. 1,5 mrd. Zelfstandigen vormen de
enige groep die er door de belastinghervormingen op achteruit gaat. Dit valt eenvoudig te verklaren, omdat in verhouding veel van de vervallen regelingen uitsluitend aan
zelfstandigen ten goede komen.
Bij de extra-grimmige variant ervaart de groep directeuren – ondanks de lagere tariefpercentages – een verlies
van f. 0,1 mrd. De verklaring is dat deze groep in verhouding veel gebruik maakt van de rente-aftrek, die bij de
extra-grimmige variant sterk wordt beperkt. De overige onderscheiden sociaal-economische groepen gaan er bij de
extra-grimmige variant aanzienlijk op vooruit. Uit een vergelijking van kolom II en III in tabel 5 blijkt dat de lastenverzwaring van de ondernemingen (ruim f. 3 mrd.) in het bijzonder ten goede komt aan werknemers/werklozen (f. 1,4
mrd.) en aan gepensioneerden (f. 1,8 mrd.). Dat ambtenaren in verhouding wat minder van de operatic profiteren,
1028
Tabel 5. Inkomensgevolgen van drie varianten van belastinghervorming, naar sociaal-economische groep
Sociaal-economische
groep
Aantal inkomensontvangers a)
x 1 .000
Belastingverlichting ( + )
resp. -verzwaring ( – ) in
%-verdeling
I
Zelfstandigen
Directeuren nv/bv
Werknemers/werklozen
380
5
0
Overigen
95
3420
835
2.050
560
28
8
Totaal
7.330
100
Ambtenaren
Gepensioneerden
47
11
–
II
III
80 -1.490 – 1 .400
20 +
15 – 100
+ 450 – 1 080+ 2.500
+ 265 + 300 + 500
+ 50 + 600 + 2.400
+ 140 + 290 + 600
+ 800
+
800 -I- 4.500
a) Gehuwde tweeverdieners zijn als een inkomensontvanger gepresenteerd.
b) I = variant-Oort; II = grimmige variant; III = extra-grimmige variant (globale eigen
raming).
Bron; Zicht op eenvoud, biz. 120 en 183.
houdt weer verband met het relatief grote gebruik dat deze
groep maakt van de rente-aftrek.
Slotbeschouwing
In de VS is een belangrijke stap gezet op de weg naar
een eenvoudiger belastingheffing over inkomen en winst.
Bij deze operatie ervaart het Amerikaanse bedrijfsleven
per saldo een lastenverzwaring van $ 120 mrd., die aan de
gezinnen ten goede komt. In dit artikel is aandacht
besteed aan de vormgeving en inkomensgevolgen van enkele varianten voor een hervorming van het Nederlandse
belastingstelsel, die liggen in het verlengde van Ronald
Reagans ‘tax reform’. Het betreft een ‘grimmige’ en een
‘extra-grimmige’ variant. De grimmige variant is ontleend
15) De simulatie van de budgettaire gevolgen van de variant-Oort en
van de grimmige variant resulteert in een verlies voor de schatkist en
de sociale fondsen van samen f. 800 mln. Alle inkomensontvangers
samen gaan er volgens diezelfde berekeningswijze f. 800 mln. op
vooruit (vergelijk de Totaal-regel van tabel 4 en 5). Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat in de simulatie niet alle voorstellen een
plaats konden krijgen. Het budgettaire tekort wordt voor f. 700 mln.
gedekt door maatregelen waarvan de opbrengst buiten het model om
is geraamd (en waarvan de inkomensgevolgen dus niet zichtbaar zijn
gemaakt). Bij de extra-grimmige variant toont de Totaal-regel van tabel 4 en 5 een belastingverlichting van f. 4.500 mln. Dit bedrag wordt
gedekt door de opbrengst van niet-gesimuleerde Oort-voorstellen
(f. 0,7 mrd.) en door het vervallen van de WIR-premies voor vpbplichtige lichamen (ruim f. 3 mrd.). Er blijft dan nog een verschil van
circa f. 0,5 mrd., dat verband houdt met diverse onvermijdelijke af rondingen (door het globale karakter van de exercitie rondom de extragrimmige variant).
aan het rapport van de Commissie-Oort. Ten opzichte van
het tarief-Oort maakt de grimmige variant – door een
drastische beperking van fiscale faciliteiten en aftrekposten – een verlaging van de schijfpercentages van het
voorgestelde geintegreerde tarief met 2,5 punt mogelijk.
De extra-grimmige variant (waarbij in vergelijking met de
grimmige variant sprake is van een beperking van de
rente-aftreken deWIR-premie voorvpb-plichtige lichamen
wordt gebruikt voor een extra verlaging van het tarief van
de inkomensheff ing) maakt een verlaging van de schijfpercentages met 6 punten mogelijk (ten opzichte van de
variant-Oort). Het marginale tarief van de eerste schijf waarin bijna negen van de tien heffingsplichtigen vallen komt dan uit op 34%. Dat is nog steeds erg hoog, in vergelijking met de 15% waartegen de eerste schijf na de belastinghervorming in de VS wordt afgerekend. Deze conclusie wint aan scherpte indien wordt bedacht dat de 1986
Tax Reform Act metde beperking van fiscale faciliteiten en
aftrekposten een stuk minder ver gaat dan een belastinghervorming volgens de (extra-)grimmige variant. De verklaring is eenvoudig: ons hogere marginale tarief
weerspiegelt de grotere omvang van de collectieve sector
in Nederland 16).
Bij deze conclusie passen overigens twee belangrijke
kanttekeningen. In de eerste plaats heffen de meeste (41)
Amerikaanse staten een eigen inkomstenbelasting. Hierdoor ligt het effectieve marginale tarief in de meeste gevallen 2 tot 8 punten hoger dan dat van de ‘federal income tax’
17). In de tweede plaats zijn de premies voor de volksverzekeringen in het geintegreerde tarief van de inkomensheff ing volgens Oort begrepen. In de VS hebben werknemers behalve met het marginale tarief van de ‘income tax’
ook te maken met premieheffing voor enkele sociale verzekeringen, die met onze volksverzekeringen vergelijkbaar zijn. Het betreft de OASDI (‘old age, survivors and disability insurance’). De marginale druk uit hoofde van deze
‘payroll taxes’ bedraagt voor de werknemer ongeveer 6%
18).
Met inachtneming van het vorenstaande blijft de conclusie overeind dat de marginale druk voor werknemers in
Nederland – zelfs na belastinghervorming volgens de
extra-grimmige variant – aanmerkelijk hoger is dan die in
de VS, zelfs als men afziet van de premies voor werknemersverzekeringen en de effecten van inkomensprijzen
19). Onze slotsom is dat belastingplichtigen en de organisaties van werkgevers en werknemers – mede gezien de
in de vorige paragraaf gepresenteerde inkomensgevolgen
– niet erg warm zullen lopen voor een belastinghervorming volgens de hier beschouwde (extra-)grimmige
variant.
Gezien nun readies hebben de sociale partners momenteel al enige moeite met de veel minder ingrijpende
hervormingsvoorstellen van de Commissie-Oort 20). Laten we eerst eens afwachten in hoeverre langs dat spoor
een eenvoudiger belastingheffing kan worden bereikt.
Daarna zien we verder.
Flip de Kam
Bernard Schendstok
16) Het grotere beslag op het nationale inkomen vanuit de collectieve
sector wordt vrijwel geheel verklaard doordat in Nederland in verhouding veel meer publieke middelen zijn gemoeid met inkomensoverdrachten aan gezinnen (en bedrijven).
17) R.A. Musgrave en P.B. Musgrave, Public finance in theory and
practice, McGraw-Hill, New York, 1984 (4de druk), biz. 378-379.
18) Idem, biz. 493.
19) Zie: De marginale druk van inkomensprijzen. Rapport van de interdepartementale commissie inkomensprijzen, Den Haag, 1986.
20) Zie bij voorbeeld de reacties van de Federatie Nederlandse Vakbeweging (brief aan de Tweede Kamer van 1 September 1986, kenmerk 47/99/98) en van de Raad van de Centrale Ondernemings Organisaties (brief van 25 September 1986, kenmerk 16.010/K/Fr).