Efficiënte belastingen, grote overheid?
Aute ur(s ):
Caminada, C.L.J. (auteur)
Universiteit Leiden, Fiscaal-economisch departement, afdeling Openb are Financiën.
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4209, pagina 475, 18 juni 1999 (datum)
Rubrie k :
Uit de vakliteratuur
Tre fw oord(e n):
uit, de, vakliteratuur, belastingen
Veel economen pleiten voor een eenvoudiger belastingsysteem: minder aftrekposten en vrijstellingen maken de weg vrij voor lagere
tarieven. Zo kan de schatkist tegen lagere worden gevuld door beperking van de welvaartsverliezen van belastingheffing. In een recent
artikel plaatsen Becker en Mulligan kanttekeningen bij deze gangbare economenlogica 1. Zij betogen dat een meer efficiënte
belastingheffing op den duur leidt tot méér uitgaven, en zelfs dat dit een belangrijke verklaring is voor de groei van de
overheidsfinanciën in de afgelopen decennia. Hoe kan dat?
De gehanteerde modelanalyse is nieuw, maar de gedachte erachter is gebaseerd op het idee van de belastingillusie: sommige vormen van
belastingheffing zijn beter zichtbaar voor de burger, en roepen daardoor meer weerstand, gedragsreacties en welvaartsverlies op dan
andere 2. Wanneer de inkomstenbelasting wordt vervangen door een systeem met minder aftrekposten en lagere tarieven, zou dat
volgens de gangbare economische theorie dus welvaartswinsten opleveren. Maar daar staat ook iets tegenover: de politiek weerstand
tegen aftrekbeperking (in ruil voor tariefverlaging). Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de hypotheekrenteaftrek. Door de grote
politieke weerstand tegen beperking van de aftrekmogelijkheid, biedt dit geen mogelijkheid voor beleidsmakers om de
belastinginkomsten te vergroten en deze te gebruiken voor nieuwe overheidsuitgaven. Politici zullen de collectieve sector daarom vooral
willen financieren uit heffingen die minder weerstand – en in economische zin: minder gedragsreacties – oproepen, zoals de door het
kabinet voorgestelde verhoging van de omzetbelasting. Becker en Mulligan wijzen op het gevaar, dat de overheid vervolgens van de
belastingillusie van de burgers gebruik kan maken om gemakkelijker een tariefverhoging door te voeren.
Becker en Mulligan onderzoeken hun hypothese door de groei van de collectieve sector te toetsen aan het toenemend belang van de
zogeheten ‘broad based flat-rate consumption and income taxes’, dus aan de mate van efficiëntie van de financieringswijze. Dit verband
wordt inderdaad gevonden op basis van een omvangrijke dataset (83 landen, periode 1973-1990). Echter, de indicatoren die de auteurs
gebruiken om de efficientie van belastingheffing te meten, komen weinig geloofwaardig over: aandeel beroepsbevolking in de agrarische
sector, bevolkingsomvang, de mate van modernisering van de industrie en het aantal jaren dat een land btw-heffing kent. Verder kijken
de auteurs naar de verhouding tussen de gemiddelde druk van de inkomstenbelasting en de hoogte van het toptarief als maatstaf voor
inefficiëntie. Maar dit heeft betrekking op het jaar 1984, en sindsdien zijn in veel oeso-landen hervormingen doorgevoerd die zich
kenmerken door een bredere grondslag en fors lagere (top)tarieven. Bovendien zegt de verhouding tussen de gemiddelde druk en het
toptarief van een land niet zo veel. In veel landen zullen maar weinig mensen door het toptarief worden getroffen. Ook andere onderdelen
van de empirische analyse overtuigen niet altijd.
Het opgeroepen schrikbeeld van de almaar groeiende overheid lijkt daarmee wat overtrokken. Zo wordt de groei van de
belastinginkomsten beperkt door fiscale concurrentie: een hoge belastindruk wordt internationaal afgestraft, of burgers nu aan
belastingillusie lijden of niet. Daarnaast suggereert het model dat de efficiëntie van systemen positief samenhangt met de omvang van de
collectieve sector. Maar is die relatie niet omgekeerd? Een omvangrijke collectieve sector kan op (financierings)- draagvlak rekenen
zolang de ‘welvaartskosten van de belastingheffing’ binnen de perken blijven.
De analyse van Becker en Mulligan doet dus maar weinig af aan de simpele economenlogica dat het juist nastrevenswaardig is om de
schatkist tegen de laagste kosten te vullen. Bovendien zou het nog wel eens kunnen meevalleen met de veronderstelde argwaan burgers
tegen de onbetrouwbaare overheid (ongewenste uitgavenverhoging), waardoor ook de weerstand tegen een efficiëntere belastingmix
uitblijft 3.
De conclusie dat de voordelen van goed vormgegeven stelselwijzigingen niet opwegen tegen de kosten van de dalende politieke
weerstand tegen hogere uitgaven, vraagt in ieder geval om een betere empirische onderbouwing. Van groter belang is hun kritiek op de
gangbare theorie vover belastinghervorming en uitgavenprogramma’s: teveel nadruk op de vermindering van verstoreingen en
nauwelijks aandacht voor mogelijke reacties uit de poltieke arena. Dat kan treffend worden geïllustreerd met de belastinghervormingOort in 1990. Een groot deel van de toen voorgestelde grondslagverbreding is in de jaren erna geleidelijk weer teniet gedaan.
Belastingplanners moeten daarin echter geen reden zien om geen efficiëntieverbeteringen te bepleiten, maar juist het omgekeerde doen:
stel voortaan veel verdergaande grondslagverbreding en tariefverlaging voor, omdat die in het proces van beleidsvoorbereiding,
belangenbehartiging en politieke overeenstemming ten dele zullen sneuvelen. In dat opzicht is er dus (ook) weinig nieuws onder de zon
1 Gary S. Becker en Casey B. Mulligan, Deadweight costs and the size of govenment , NBER Working Paper 6789, 1998.
2 G. Brennen en J. Buchanan, The power to tax: analytical foundations of a fiscal consitution, Cambridge Unviersity Press, 1980.
3 Een goed voorbeeld is het unanieme SER-advies Naar een robuust belastingstelsel , 98/07, Den Haag, 1998.
Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)