Efficiënte allocatie Kyoto-projecten lastig

Efficiënte allocatie Kyoto-projecten lastig
Aute ur(s ):
Jepma, C.J. (auteur)
Gaast, W.P. van der (auteur)
De eerste auteur is verb onden aan de Rijksuniversiteit Groningen, de Universiteit van Amsterdam en de Open Universiteit. De tweede auteur is
verb onden aan de stichting Joint Implementation Network in Paterswolde. jiq@northsea.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4420, pagina 569, 28 november 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
milieu

Westerse landen kunnen hun Kyoto-doelstelling over de grens realiseren. Hierbij liggen hoge transactiekosten en inflatie van het
emissiereferentiescenario op de loer. Standaardisatie biedt een oplossing.
Het Kyoto-protocol bevat voor industrielanden (inclusief Centraal- en Oost-Europa) verplichtingen ten aanzien van de reductie van
broeikasgasemissies1 Industrielanden kunnen deze reductieverplichtingen onder andere uitvoeren door middel van projecten die in
samenwerking met andere industrielanden worden uitgevoerd (‘joint implementation’) en door middel van projectinvesteringen in
ontwikkelingslanden (via het ‘clean development mechanism’).
Dit artikel richt zich op beide type projecten, die we hierna Kyoto-projecten zullen noemen. We geven hierbij een globale beschrijving
van de huidige markt voor Kyoto-projecten. Vervolgens gaan we in op het berekenen van emissiereducties via projecten, waarbij het
emissiereferentiescenario (hierna: referentiescenario) centraal staat. Het referentiescenario geeft de hoogte van de emissies weer indien
een project er niet zou zijn geweest. De emissiereducties worden bepaald door het verschil te nemen tussen het referentiescenario en de
feitelijke emissies van het project. Omdat het referentiescenario een hypothetisch scenario is, kan het bepalen ervan leiden tot hoge
transactiekosten. Daarnaast kunnen berekeningen onbetrouwbaar zijn, omdat projectuitvoerders belang hebben bij een hoger
referentiescenario. Standaardisering van het referentiescenario kan hierbij uitkomst bieden.
De Kyoto-markt
De vraagkant van de markt voor Kyoto-projecten (vragers van emissiereductie-eenheden voortkomend uit projecten) bestaat vooral uit
Westerse industrielanden. Uit gegevens van het vn-klimaatsecretariaat blijkt dat veel industrielanden nog ver verwijderd zijn van hun
Kyoto-doelstelling2 Weliswaar waren in 2000 de emissies van de vijftien eu-landen tezamen drieënhalf procent lager dan in 1990, hun
gemeenschappelijke reductiedoelstelling ten opzichte van 1990 is acht procent gemiddeld per jaar tijdens de meetperiode 2008-2012.
Andere voorbeelden van buiten de EU zijn Canada en Japan die in 2000 26 respectievelijk 17 procent verwijderd waren van hun Kyotodoelstellingen.
De aanbieders van relatief goedkope reductiemogelijkheden zijn de landen in Centraal- en Oost-Europa en de ontwikkelingslanden, waar
de marginale investeringskosten van emissiereducties relatief laag zijn. In deze landen zijn diverse efficiëntieverbeteringen in
bijvoorbeeld energieproductie (en -consumptie) en industriële processen die in Westerse industrielanden reeds standaard zijn, vaak nog
niet doorgevoerd. Te denken valt hierbij aan het vervangen van bruinkoolcentrales door gasboilers of windenergie of het efficiënter
maken van elektriciteitsproductie. Dergelijke investeringen zijn per eenheid emissiereductie doorgaans goedkoper dan het verbeteren van
een relatief efficiënte centrale in eigen land.
Volgens het wetenschappelijk klimaatforum van de VN (IPCC) kunnen Westerse industrielanden de marginale investeringskosten van
hun Kyoto-verplichtingen met ongeveer driekwart verlagen indien de benodigde reducties gedeeltelijk in Centraal- en Oost-Europa
worden gerealiseerd. Indien reducties ook worden uitgevoerd in ontwikkelingslanden, nemen de marginale kosten zelfs af met bijna
negentig procent3
De huidige prijs per eenheid emissiereductie gerealiseerd door Kyoto-projecten bedraagt rond de vijf euro per ton co2-equivalent.
Aangezien de markt nog in een pionierfase zit, is het vinden van de prijs een kwestie van aftasten. De terugtrekking uit het protocol door
de vs en het verwachte emissierechtenoverschot van Rusland in het Kyoto Protocol verklaren de lage en vooralsnog dalende
internationale prijs voor emissiereductie-eenheden. Dit bleek ook uit de bijstelling van de maximumprijs in de Nederlandse projecttenders:
deze zakte van negen euro per ton in de eerste tenders naar vijf euro per ton in latere tenders (zie kader).

Nederlandse Kyoto-projecten
Bij het verwerven van emissiereductie-eenheden uit Kyoto-projecten heeft Nederland tot dusverre vooral gebruik maakt van
aanbestedingsprocedures. Via vier procedures gedurende 2001-2003 selecteerden de Ministeries van Economische Zaken en

vrom – verantwoordelijk voor Nederlandse Kyoto-projecten in Centraal- en Oost-Europa respectievelijk de ontwikkelingslanden uiteindelijk 26 projecten, waarvan acht in Centraal- en Oost-Europa en achttien in ontwikkelingslanden. In totaal leveren deze
projecten Nederland 24,5 megaton emissiereductie op voor een bedrag van € 128 miljoen.
Naast de aanbestedingsprocedures maakt Nederland ook gebruik van door financiële instellingen beheerde projectfondsen. Zo
participeert Nederland in het Prototype Carbon Fund van de Wereldbank, dat namens 23 investeerders Kyoto-projecten
ontwikkelt. Daarnaast heeft Nederland samen met de Wereldbank de Clean Development Facility opgericht voor Kyotoprojecten in ontwikkelingslanden (omvang: $ 130 miljoen voor dertig megaton co2-equivalenten). Een vergelijkbare faciliteit
wordt momenteel door de Rabobank namens de Nederlandse overheid voorbereid. Bilateraal opgezette projecten tussen
overheden komen in de Nederlandse praktijk minder voor; wel initieerden recentelijk Denemarken (met Oekraïne), Japan (met
Rusland en Slowakije) en Oostenrijk (met Bosnië-Herzegovina) op deze wijze Kyoto-projecten.

Transactiekosten en inflatie
De allocatie van Kyoto-projecten vindt in beginsel plaats op basis van een internationale vergelijking van marginale reductiekosten. In
werkelijkheid zal het vinden van efficiënte investeringsopties gepaard gaan met transactiekosten, zoals de kosten vanwege het zoeken
van projecten, onderhandelen met overheden en contractanten en het berekenen van de emissiereducties.
Op zich hoeven deze transactiekosten geen probleem te vormen. De praktijk laat echter zien dat transactiekosten dusdanig hoog kunnen
worden dat ze bepaalde projecten ‘uit de markt prijzen’. Volgens een recente studie naar aanleiding van 156 wereldwijde proefprojecten
(opgezet durende 1995-2001) en een aantal recente projecten (waaronder uit het Nederlandse programma, zie kader) hangen de totale
transactiekosten per eenheid emissiereductie af van de projectomvang4 Voor grote projecten (met een jaarlijkse emissiereductie van circa
200.000 ton co2) bedragen de transactiekosten ongeveer dertig eurocent per ton co2, terwijl bij projecten met een jaarlijkse
emissiereductie van 20.000 ton co2 deze kosten al circa één euro per ton co2 bedragen. Transactiekosten van kleinere projecten (met
minder dan 20.000 ton aan emissiereductie) bedragen gemiddeld circa tien euro per ton. Bij de huidige marktprijs van circa vijf euro per
ton emissiereductie zullen in de laatste categorie dan ook niet of nauwelijks projecten worden opgezet.
Referentiescenario’s
Een belangrijke transactiekostenpost wordt veroorzaakt door het opstellen en valideren van het referentiescenario. Dit is relatief lastig,
omdat dit scenario een situatie beschrijft die zich per definitie niet zal voordoen. Immers, het project komt voor de situatie in het
referentiescenario in de plaats. De moeilijkheid om het referentiescenario adequaat te bepalen verschilt in de praktijk van land tot land.
Voor sommige landen lijkt het aannemelijk dat de huidige mix van energiebronnen in de nabije toekomst vrijwel onveranderd zal blijven,
waardoor het referentiescenario grotendeels van de bestaande situatie kan worden afgeleid. Andere landen daarentegen maken een
snelle economische groei dan wel transitie door met als gevolg wijzigingen in de samenstelling van de energiemix. Voorbeelden van deze
landen zijn relatief snel groeiende ontwikkelingslanden als China en India en de kandidaat-lidstaten van de eu.
Tijdens opeenvolgende vn-klimaatconferenties is over de vaststelling van het referentiescenario een aantal afspraken gemaakt. Als
onderdeel van het Akkoord van Marrakech in 2001 zijn deze afspraken vastgelegd via een omvangrijk pakket aan regels. Dit pakket kan
ook nog eens worden aangevuld met specifieke regels van individuele overheden. Het volgens deze regels opstellen van
referentiescenario’s voor ieder project afzonderlijk vereist een omvangrijke, arbeidsintensieve investering in het projectontwerp, hetgeen
de transactiekosten opdrijft.
Strenge regels noodzakelijk
Strenge regels zijn nodig omdat anders het risico te groot is dat investeerders een referentiescenario opstellen met te hoge emissies. Een
investeerder die met een Kyoto-project een energiecentrale moderniseert, kan bijvoorbeeld betogen dat deze modernisering er zonder het
project niet zou zijn gekomen. Voor de investeerder levert een referentiescenario waarin geen modernisering wordt verondersteld,
uiteraard meer emissiereducties op dan een scenario waarin dat wel gebeurt. Het Kyoto-protocol bevat geen automatische correctie voor
deze prikkel. Weliswaar hebben Centraal- en Oosteuropese gastlanden een nationaal emissieplafond, maar hun huidige, lage
emissieniveaus bieden genoeg ruimte voor strategische ‘verrekeningen’. In ontwikkelingslanden is sowieso geen emissieplafond en het
belang dat zowel de investeerder als het gastland hebben bij overschatting van de gerealiseerde reducties kan vrij gemakkelijk leiden tot
inflatie van het referentiescenario.
Het is echter nog maar de vraag in hoeverre een gedetailleerde analyse conform de regels van het Akkoord van Marrakech ook
daadwerkelijk een betrouwbaarder referentiescenario oplevert. Immers, hoe gedetailleerd het referentiescenario ook is, het blijft een
hypothetisch scenario en de kans blijft bestaan dat de mate van detail slechts een schijnzekerheid oplevert, waardoor het risico van
inflatie aanwezig blijft.
Efficiënte allocatie
Hoge transactiekosten, het in-fleren van referentiescenario’s of strenge regels om dit te voorkomen, verstoren de efficiënte allocatie van
projecten. Zo zullen hoge transactiekosten ertoe leiden dat bepaalde projecttypen, zoals kleinschalige projecten, buiten de boot vallen.
Ook kan het ertoe leiden dat investeerders ervoor kiezen de emissiereducties in eigen land te realiseren, de hogere marginale
investeringskosten ten spijt. Inflatie van het referentiescenario kan in beginsel de transactiekosten per ton co2-reductie weer verlagen,
maar leidt ertoe dat een deel van de uiteindelijk gerapporteerde emissiereducties in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden en het
investerende land slechts ‘papieren’ reducties in de ‘Kyoto-boekhouding’ bijschrijft. De mogelijkheid van inflatie kan tot gevolg hebben
dat gastlandoverheden met elkaar gaan concurreren via soepele interpretaties van regels voor het referentiescenario. Op deze manier
zouden gastlanden met hogere marginale-investeringskosten projecten kunnen binnen halen die anders niet in het land zouden zijn
uitgevoerd.

Standaardisering
Met het oog hierop wordt in internationale discussies steeds meer aangedrongen op het standaardiseren van referentiescenario’s. Het
idee van standaardisering hierbij is dat een referentiescenario wordt vastgesteld op macro- of mesoniveau in plaats van op
projectniveau. Een standaard referentiescenario kan vervolgens op alle projecten in een bepaalde categorie in een land (of regio binnen
dat land) worden toegepast, waardoor het niet meer nodig is voor ieder project afzonderlijk een referentiescenario te bepalen.
Transactiekosten voor investeerders kunnen hierdoor aanzienlijk worden verlaagd en inflatie door projectontwikkelaars is niet meer
mogelijk.
Verstorend?
Met behulp van standaard referentiescenario’s kunnen genoemde allocatieverstoringen worden vermeden. De vraag is echter in hoeverre
standaardisatie zelf de projectallocatie kan verstoren, waardoor het middel wellicht hetzelfde effect zou kunnen hebben als de kwaal.
Standaardisatie kan de projectkeuze beïnvloeden doordat gewerkt wordt met geaggregeerde scenario’s die mogelijk niet voor iedere
projectsituatie even representatief zijn en derhalve leiden tot een te hoog of te laag referentiescenario voor het specifieke project.
Met het oog hierop is in een recentelijk door ons gecoördineerd onderzoek naar referentiescenario’s voor energiesectoren gekeken naar
de effecten van regionale aggregatie van standaard referentiescenario’s5 Hieruit bleek dat er binnen diverse mogelijke gastlanden sterke
verschillen bestaan tussen de regio’s met betrekking tot de mate van industrialisatie, de verbrandingstechniek bij elektriciteitsproductie
en daardoor de intensiteit van broeikasgasemissies per eenheid product. Stel dat er binnen een gastland een sterk verschil bestaat
tussen enerzijds een regio waar overwegend kolencentrales draaien en anderzijds een regio waar gasboilers domineren. Dit betekent dat
een standaard referentiescenario op basis van het landelijke gemiddelde te laag is voor de kolenregio en te hoog voor de gasregio. Met
andere woorden, Kyoto-projecten in de gasregio zullen op papier meer emissiereducties opleveren dan in werkelijkheid worden
gerealiseerd. Het omgekeerde geldt voor projecten in de kolenregio.
Standaardisatie van referentiescenario’s op een te hoog geografisch aggregatieniveau kan daarom ook leiden tot een verstoring van de
projectkeuze. Teneinde een dergelijke verstoring te vermijden mag de technische en geografische aggregatie voor standaard
referentiescenario’s niet verder gaan dan het gebied en de projectcategorie waarbinnen de energiecentrales qua energiedrager en dus
co2-intensiteit sterk op elkaar lijken. Met het oog hierop onderscheidde het genoemde onderzoek voor de Russische Federatie vier
regio’s in de energiesector. Daarnaast is onderscheid gemaakt tussen basisbelasting en piekbelasting van energiecentrales. Voor
Indonesië volstond een onderscheid tussen twee regio’s en voor een land als Zuid-Afrika bleek een aggregatie over de energiesector
van het gehele land een voldoende betrouwbaar beeld te geven.
Conclusie
In dit artikel is betoogd dat standaard emissiereferentiescenario’s de transactiekosten van Kyoto-projecten sterk kunnen verlagen, terwijl
ze projectontwikkelaars tevens de mogelijkheid ontnemen een referentiescenario kunstmatig hoog vast te stellen. Een voordeel van
standaard referentiescenario’s is dat ze kunnen worden toegepast op meerdere projecten, waardoor een schaalvoordeel optreedt en de
kosten per project kunnen afnemen.
Het is gebleken dat het van groot belang is dat standaard referentiescenario’s voldoende representatief zijn voor de plaats waar het
project wordt uitgevoerd en het type project. Standaardisering op een te hoog aggregatieniveau kan ertoe leiden dat in onvoldoende
mate rekening wordt gehouden met locatiespecifieke kenmerken van het project, hetgeen de keuze van projecten kan verstoren. Om dit te
voorkomen is het van belang dat de parameters van standaard referentiescenario’s (geografisch gebied, energiedrager, enzovoorts)
voldoende relevant zijn voor de projectsituatie. Op deze wijze toegepast komt standaardisering van referentiescenario’s dichter in de
buurt van de theoretisch efficiënte allocatie van projecten dan projectspecifieke referentiescenario’s: door lagere transactiekosten en het
voorkomen van inflatie van referentiescenario’s wordt bij standaardscenario’s de keuze van projecten bepaald door internationale
verschillen in marginale kosten waardoor het milieudoel, ceteris paribus, zo efficiënt mogelijk wordt gerealiseerd.
Catrinus Jepma en Wytze van der Gaast

1 Formeel treedt het Kyoto-protocol in werking indien het aantal ratificaties tezamen 55 procent van de broeikasgasemissies van
industrielanden uit het jaar 1990 afdekt. Aan deze eis zal pas zijn voldaan na ratificatie door Rusland.
2 K. Tangen, ViewPoint: EU ETS – views from the outside, Point Carbon: Europe Weekly, 7 februari 2003, blz. 1.
3 Intergovernmental Panel on Climate Change, Mitigation, Cambridge University Press, Cambridge, 2001, blz. 537.
4 A. Michaelowa en F. Jotzo, Impacts of transaction costs and institutional rigidities on the share of the CDM in the global GHG
market, Hamburg Institute for International Economics, Hamburg, 2003.
5 Stichting JIN, Hamburgisches Welt-Wirtschafts-Archiv, National Technical University Athens, Center for Environmental Strategies,
Institute for Industrial Production, Factor AG, Procedures for accounting and baselines for ji and cdm projects, rapport i.o.v. Europese
Commissie, Groningen, 2003.

Copyright © 2003 – 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)