Efficiency en beloningsstructuur in de
overheidsorganisatie
Het rapport Zelfbeheer en de agency-theorie
DRS. H.G. BARKEMA*
In het enkele maanden geleden verschenen rapport Zelfbeheer worden mogelijkheden besproken om
te komen tot een meer bedrijfsmatige organisatie van de rijksdienst. Een van de mogelijkheden die
worden geopperd, behelst wijziging van de beloningsstructuur van ambtenaren. Een andere
aanbeveling betreft het concentreren van specifieke overheidstaken binnen meer zelfstandig
opererende organisatorische eenheden. In dit artikel worden deze voorstellen besproken aan de hand
van de z.g. ,,agency”-theorie, een betrekkelijk nieuwe ontwikkeling binnen de economische
wetenschap. Deze theorie levert belangrijke inzichten in de problematiek van de optimale organisatieen beloningsstructuur. Daardoor biedt zij een goed kader voor het beoordelen van de genoemde
voorstellen uit het rapport Zelfbeheer.
Inleiding
Onlangs werd, omgeven door veel publiciteit, het rapport
Zelfbeheer gepresenteerd. Het rapport betreft het verslag van
een onderzoek van een interdepartementale commissie 1), welke
op verzoek van de ministerraad mogelijkheden heeft onderzocht
om binnen de overheidsorganisatie te komen tot betere systemen
van kostenbeheersing, management en beheer. Belangrijke aanbevelingen in het rapport betreffen enerzijds een sterkere koppeling van beloning van ambtenaren aan hun prestaties, anderzijds
een decentralisatie van verantwoordelijkheden naar kleinere organisatorische eenheden, waarop een gewijzigd budgetsysteem
dient te worden toegepast. Met betrekking tot deze meer
zelfstandige eenheden wordt de term ,,zelfbeheer” gei’ntroduceerd.
Bovengenoemd rapport staat niet op zich zelf. Het maakt onderdeel uit van de Heroverwegingen, een van de vijf grote operaties ter herstructurering van de overheid 2). Voorts beperkt de
hang naar herstructurering zich niet tot de nationale overheid;
ook in de particuliere sector valt een dergelijke neiging waar te
nemen. Internationaal zijn er eveneens parallellen te trekken. Zo
heeft de onlangs overleden president en partijleider van de Sovjetunie, Andropov, opzien gebaard door krachtig te pleiten voor
een hogere efficientie door middel van kleinere organisatorische
eenheden met eigen verantwoordelijkheden, waarbij de beloning nauwer aan prestaties gekoppeld zou moeten zijn.
De aanbevelingen in het rapport Zelfbeheer zijn dus in brede
zin actueel. In dit artikel zullen we ons echter tot het rapport zelf
beperken. Daarbij zullen we enkele van de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport analyseren aan de hand van een betrekkelijk nieuwe ontwikkeling binnen de economische wetenschap,
de , .agency”-theorie. Ter bepaling van de gedachten geven we
eerst de voor dit artikel relevante onderdelen van het rapport
beknopt weer 3).
Het rapport Zelfbeheer
Met betrekking tot het functioneren van de centrale overheid
508
wordt de volgende kwaal geconstateerd. De houding van ambtenaren kenmerkt zich door regelzucht, verstarring, formalisme,
inflexibiliteit, traditionalisme en risicomijdend gedrag. Voorts
vindt overmatig gebruik van overheidsmiddelen plaats; overdadig gebruik van koeriersdiensten, vergadercultus en ,,knabbelen
aan werktijden” vieren hoogtij. Het gesignaleerde hangt samen
met het niet gericht zijn op kostenbeheersing, het gericht zijn op
input in plaats van op output, en op beleidsvoorbereiding in
plaats van op beleidsuitvoering.
De oorzaken van de kwaal worden gezocht in de structuur en
de cultuur van de organisatie. Daarbij ontbreekt onder het heersende budgetsysteem winst als succesindicator en daarmee als
prikkel tot kostenbeheersing en kostenminimalisatie. Ook de
bureaucratische structuur werkt inefficienties in de hand. Ten
gevolge van de ,,top-down”-structuur wordt de top belast met
veel details, bij voorbeeld het zetten van medeparafen. Dit leidt
tot overbelasting van hoger management en beperkte mogelijkheden tot ontplooiing van diensthoofden, wat negatieve motivatieprikkels en daarmee verdere inefficienties tot gevolg heeft.
De commissie bepleit de volgende remedie. Ten eerste het veranderen van de arbeidsvoorwaarden en de rechtspositie van
ambtenaren. Hun beloning dient nauwer aan hun prestaties gekoppeld te worden door middel van geld, prestatieverlof, overplaatsing of ontslag. Voorts dienen voorwaarden voor een verhoogde mobiliteit te worden gecreeerd, bij voorbeeld door een
aanpassing van secundaire arbeidsvoorwaarden en door het on* Interfaculteit Bedrijfskunde Groningen. De auteur is prof. dr. P.W.
Moerland en prof. dr. S. W. Douma erkentelijk voor commentaar op een
eerdere versie van dit artikel.
1) De commissie was aangevuld met drs. N.P. Mol, afdeling bestuurskunde TH Twente, en dr. ing. Hagendoorn, centrale afdeling organisatie
PIT. Daarnaast is gebruik gemaakt van adviezen van prof. dr. P.B.
Boorsma, hoogleraar openbare financien, TH Twente.
2) Voor een beknopt overzicht van deze operaties zie L. van der Geest,
Moderne mythologie, ESB, 14 maart 1984, biz. 245.
3) Voor een uitgebreidere en vollediger weergave van de inhoud van het
rapport Zelfbeheer zie F. Uit den Bogaard, Zelfbeheer bij de rijksdienst,
ESB, 21 maart 1984, biz. 279-284.
nodig te maken om bij ontslag de gehele formatieprocedure te
starten. Genoemde voorstellen komen overeen met het streven
naar een meer gelijkwaardige positie van ambtenaren aan werknemers in het bedrijfsleven.
Ten tweede bepleit de commissie een decentralisatie van verantwoordelijkheden naar diensten met betrekking tot financien,
organisatie en personeel. Deze decentralisatie dient gekoppeld te
worden aan een nieuw budgetsysteem voor de dienst. Het dienst hoofd wordt verantwoordelijk voor het budget, en daarmee
budgethouder. Deze verantwoordelijkheid wordt jaarlijks vastgelegd door middel van een contract, waarin wordt vastgesteld
welke output dient te worden geleverd en welke middelen daarvoor ter beschikking worden gesteld. Indien de bedragen die het
diensthoofd besteedt lager zijn dan het hem toegekende budget,
wordt er ,,winst” gemaakt. En deze winst geeft aanleiding tot
prestatieprikkels, aldus het rapport, door een gedeelte hiervan
aan de dienst ter beschikking te stellen in de vorm van extra middelen, bij voorbeeld apparatuur, of van verbeterde secundaire
arbeidsvoorwaarden. Het overige deel van deze winst wordt
beperken, worden bezien vanuit bij voorbeeld een sociologische,
juridische, economische of politieke optiek. Met betrekking tot
een sociologische optiek valt bij voorbeeld te denken aan de cultuur van de organisatie. In deze bijdrage zullen we ons echter
concentreren op een economische optiek, met name op het
,,agency”-theoretisch gezichtspunt. Het zal daarbij blijken dat
juridische raakvlakken aanwezig zijn en de implicaties politieke
relevantie hebben.
Agency-theorie
In meer traditionele economische theorieen wordt over het algemeen uitgegaan van kosteloze specificatie van contracten en
kosfeloze verzameling van hiervoor relevante informatie. Met
behulp van arbeidscontracten kunnen daarom kosteloos optimale prestatieprikkels worden gecreeerd. De ,,agency”-theorie
kenmerkt zich daarentegen door de volgende optiek. Individuen
streven naar maximalisatie van eigen nut binnen de context van
gestort op een centrale departementale rekening, van waaruit
een z.g. ,,agency”-relatie: een individu (een ,,gelastigde”, bij
ook gelden worden betrokken in jaren dat ,,verlies” wordt
geleden.
Bovenstaande observaties, analyses en aanbevelingen zijn met
name terug te vinden in deel I van het rapport. Deze worden in
deel II verder uitgewerkt met betrekking tot een budgetsysteem.
Hierbij wordt, in aansluiting op het concept van de prestatiebegroting, de kostenplaatsenmethode gepropageerd. Aanbevelingen uit deel I en II zijn vervolgens toegepast op de ,,Afdeling
luchtkwaliteit directie lucht” en ,,Vervoer directie algemene zaken”, waarvan in deel III verslag wordt gedaan. Aangezien onze
analyse echter met name betrekking heeft op deel I zullen we hier
niet verder op deze overige delen in gaan.
voorbeeld een werknemer) levert een inspanning ten behoeve
van een ander individu (een ,,principaal”, bij voorbeeld een
werkgever). Deze inspanning is niet noodzakelijk perfect (voiledig en kosteloos) bij de principaal bekend. Contracten welke
door hem op grond van deze imperfecte informatie worden
gespecificeerd, zullen daarom veelal geen optimale prestatieprikkels genereren.
Een groot deel van de ,,agency”-theoretische literatuur richt
zich op de f ormele analyse van aspecten van deze contracten met
het doel optimale beloningsstructuren af te leiden. Daarbij
speelt de volgende problematiek een centrale rol. Bezien we de
Relevante probleemvelden
1
Met betrekking tot de in het rapport aangeroerde problematiek zijn drie verschillende probleemvelden te onderscheiden.
1. Twee typen veranderingen worden ten aanzien van de arbeidspositie van de individuele ambtenaar voorgesteld. Enerzijds veranderingen die samenhangen met een intensievere koppeling van beloning aan prestaties. Anderzijds veranderingen
die verband houden met een grotere mobiliteit van ambtenaren.
Met betrekking tot mobiliteit en de fricties die hiermee samenhangen komt recent de ,,property rights”-theorie meer in de belangstelling. De ,,property rights “-theorie kent als taak enerzijds het identificeren van optimale juridische constructies met
betrekking tot het economische proces, anderzijds het voorspellen van economisch gedrag op grond van juridische of contractuele structuren 4). Deze theoretische ontwikkeling heeft daarmee een belangrijke impuls gegeven aan de ontwikkeling van de
,,agency”-theorie, welke in dit artikel als optiek wordt gehanteerd. Deze optiek zal echter met name gehanteerd worden in relatie tot de eerste hierboven aangegeven verandering in de arbeidspositie van de ambtenaar, de koppeling van beloning aan
prestatie. Daarbij zullen we ons slechts interesseren voor de
tweede voorgestelde verandering, de vergroting van de mobiliteit, voor zover deze met genoemde koppeling samenhangt, bij
voorbeeld in de vorm van promotie, overplaatsing of ontslag.
2. Het tweede probleemveld hangt samen met de organisatiestructuur van de centrale overheid, met name met aspecten
van de bureaucratische organisatie. Deze organisatie wordt gekenmerkt door een ,,top-down”-structuur. Inefficienties die
met dit type structuur samenhangen hebben in de particuliere
sector veelal geleid tot een specialisatie van topmanagement naar
strategische beslissingen, terwijl operationele beslissingen meer
tot de taak van het lager management zijn gaan behoren. Problemen die hiermee samenhangen hebben met name in de organisatiekundige literatuur aanleiding gegeven tot veel theorievorming
5). Zoals echter ook in het rapport Zelfbeheer wordt opgemerkt,
resulteert de bureaucratische organisatiestructuur ifl negatieve
motivatieprikkels. In dit artikel zullen we ons met name met organisatiestructuren bezighouden voor zover ze met deze motivatieprikkels samenhangen.
3. Voorts kan het probleemveld waartoe we ons in dit artikel
ESB 6-6-1984
contractuele relatie tussen een principaal en een gelastigde, de
agency-relatie, dan kan de principaal de gelastigde prikkels verschaffen door zijn beloning afhankelijk te maken van de variatie
in diens output. Variatie in de output wordt echter niet alleen bepaald door de inspanning van de gelastigde, maar ook door
diens externe omstandigheden. Indien de beloning van de gelastigde dus afhankelijk wordt gesteld van de variatie in zijn output, draagt hij ook (een deel van) het risico dat door deze externe
omstandigheden wordt veroorzaakt. Tegelijk met het probleem
van de generatie van prestatieprikkels speelt dus ook het probleem van de verdeling van het risico. Daarbij blijkt een Paretooptimaal contract, d.w.z. een contract dat zowel vanuit het oogpunt van de verdeling van het risico als uit het verschaffen van
prestatieprikkels niet voor een van beide partijen kan worden
verbeterd zonder voor de ander minder aantrekkelijk te worden,
veelal niet zonder meer mogelijk.
Een tweede aandachtsveld binnen de agency-theorie is de informele analyse van de samenhang tussen de organisatiestructuur en de beloningsstructuur in een organisatie. Het probleem is
dan welke organisatiestructuur optimaal is in samenhang met de
informatie op grond waarvan de beloningsstructuur is gespecificeerd. Bij beide genoemde velden is de relatie tot de markt een
belangrijk gegeven. Inzichten, welke op grond van het bovenstaande uitgangspunt met betrekking tot de nu weergegeven
problemen zijn geformuleerd, worden in de volgende paragra-
fen gepresenteerd en toegepast 6).
4) E.G. Furubotn en S. Pejovich, Property rights and economic theory:
A survey of recent literature, Journal of Economic Literature, jg. 10, december 1972, biz. 1137-1162.
5) Zie bij voorbeeld O.E. Williamson, The modern corporation: Origins, evolution, attributes, Journal of Economic Literature, jg. 19, december 1981, biz. 1537-1568.
6) Voor een vollediger overzicht van de agency-theorie zie P.W. Moerland, Zeggenschap, risico en de verdeling der toegevoegde waarde, oratie, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen, 1982; S.W. Douma, De agencyrelatie en moral hazard, enkele theoretische resultaten, Bedrijfskunde,
jg. 55,1983, nr. 1, biz. 5-9; H.G. Barkema, The agency-paradigm, a review, paper gepresenteerd op de Nationale Onderzoeksdag Bedrijfskunde, Enschede, 1983; H.G. Barkema en S.W. Douma, Agency-theorie en
de concernholding als intermediair, Paper te presenteren op de Finbeldag
1984 te Rotterdam.
509
De beloningsstructnur
In het bovenstaande wordt uitgegaan van uitkering aan de
dienst van een percentage van de winst. Een percentage duidt op
Een van de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport Zelfbeheer betreft de koppeling van beloning aan prestatie. Deze
aanbeveling is consistent met agency-theoretische inzichten. Immers, de koppeling van beloning aan prestatie geeft de ambtenaar meer prikkels tot inspanning dan een beloning die minder
afhankelijk is van deze inspanning. Een tweede aanbeveling betreft een suggestie met betrekking tot de vorm waarin beloning
aan prestatie zou kunnen worden gekoppeld. Bij wijze van prikkel zou in jaren dat (budget)winst wordt gemaakt, een gedeelte
hiervan – het rapport noemt 50% – ter beschikking van de
dienst moeten worden gesteld in de vorm van extra middelen, bij
voorbeeld extra personeel of apparatuur, en verbeterde secundaire arbeidsvoorwaarden. Het resterende gedeelte van deze
winst zou moeten worden geboekt op een centrale, departementale rekening, uit welke reserve ook in jaren van verlies zou kun-
een speciale vorm van een lineaire relatie tussen beloning en
prestatie, nl. een proportionele. Er zijn echter – en dat is de derde kanttekening – ook andere vormen denkbaar. Een alternatief is b.v. een discontinue relatie, waarbij een premie wordt uitgekeerd indien de output een zekere waarde overtreft en een boete wanneer dit niet het geval is. In de literatuur is, voor het geval
de gelastigde risico-avers is, het volgende contract aangegeven
als Pareto-optimaal: bepaal de output die zou worden geprodu-
ceerd indien de gelastigde niet van de situatie van imperfecte informatie gebruik maakt om eigen doeleinden (extra) na te streven, of wel indien hij ,,te goeder trouw” is 8), onder de slechtst
denkbare externe omstandigheden; wordt deze output door de
gelastigde niet gehaald, dan is hij noodzakelijkerwijs ,,te kwader
leende diensten als de bezorging van brief- en pakketpost en het
trouw” geweest; definieer voor dit speciale geval een hoge boete
9); indien deze boete hoog genoeg is, zal de gelastigde de mogelijkheid om deze boete op te lopen uitsluiten door te goeder
trouw te handelen. In de praktijk zal voorzichtigheid worden betracht met het specificeren van een beloningsstructuur met een
dergelijke hoge boete, bij voorbeeld ontslag. In dit verband is
echter interessant dat in het rapport Zelfbeheer juist gepleit
wordt voor een verruiming van de mogelijkheden tot ontslag.
Ook afgezien van de introductie van hoge boetes (of hoge premies) in het contract verdient de mogelijkheid van een discontinue beloningsstructuur de aandacht, wellicht ook omdat in de literatuur de voordelen van dit type structuur uitgebreid worden
behandeld 10). Een aantrekkelijk aspect van dit type structuur is
tevens dat weinig informatie benodigd is; er hoeft slechts geverifieerd te worden of de output gelijk is aan een bepaalde waarde,
dan wel kleiner of groter.
Merk overigens op dat de in het rapport Zelfbeheer voorgestelde beloning in de vorm van een percentage van de winst in
feite een hybride is van de boven aangeduide lineaire en discontinue vorm. Immers, pas vanaf het moment dat er winst wordt gemaakt treedt deze lineaire relatie op. Daar beneden wordt geen
verschaffen van infrastructurele voorzieningen als water en elek-
premie uitgekeerd.
triciteit met betrekking tot perifeer wonenden. Bovenstaande redenering geldt a forteriori indien de overheid monopolist op de
betreffende deelmarkt is.
De vierde kanttekening betreft het volgende. Stel dat een perfecte indicator van de output van de dienst voorhanden is, bij
voorbeeld in de vorm van ,,winst”. Een beloningsstructuur die
op informatie over deze indicator is gebaseerd, kan dan in Paretiaanse zin verbeterd worden door extra informatie met betrekking tot inspanning op te nemen 11), bij voorbeeld over de externe omstandigheden waaronder de output tot stand is gekomen.
Een voorbeeld van een dergelijke beloningsstructuur is het volgende. Specificeer voor verschillende typen externe omstandigheden verschillende hoeveelheden output die als standaard gelden. De gelastigde wordt nu voor iedere standaard output bij de
nen worden aangezuiverd. Bij deze tweede aanbeveling zijn de
volgende kanttekeningen te maken.
Ten eerste wordt voorgesteld ambtenaren te belonen op grond
van „winst”. Deze winst wordt impliciet gezien als een indicator
van de prestatie of de output welke door de dienst geleverd
wordt. Men kan zich afvragen hoe goed winst als indicator van
deze output functioneert. Winst is een functie van enerzijds
kosten en anderzijds opbrengsten en daardoor weer van de ver-
koopprijs en de verkochte aantallen. Gaan we er nu vanuit dat
binnen de dienst op grond van de aanbevolen beloningsstructuur
inderdaad naar maximale winst wordt gestreefd. Het maximaliseren van deze „winst” kan dan leiden tot een verkoopprijs, een
hoeveelheid verkochte ,,eenheden” of een kwaliteit van deze
eenheden die conflicteert met andere overheidsdoelstellingen.
Wellicht verricht de overheid juist deze taak omdat zij ontevreden is met de prijs, hoeveelheid of kwaliteit waartegen een onderneming produceert die op winst gericht is. Als voorbeeld mag
wellicht gelden de prijs, beschikbaarheid of kwaliteit van ver-
Excessen zijn wellicht te vermijden door hierover in het jaar-
lijks af te sluiten contract afspraken op te nemen. Met name
voor de factor kwaliteit zal dit echter niet altijd eenvoudig zijn.
Ten tweede wordt voorgesteld om bij voorbeeld 50% van de
winst van een dienst in de beloning te betrekken. Naar analogic
van wat we eerder hebben gezien, houdt een beloning op grond
van winst ook een toedeling van risico in, aangezien de winst ook
bepaald wordt door onzekere externe omstandigheden. Men kan
zich nu afvragen welk percentage van de winst optimaal zou zijn,
of meer algemeen, welke gedeelte van de variatie in de output
aan de dienst dient te worden toegekend. Het volgende voorbeeld is instructief. Veronderstellen we dat de gelastigde risiconeutraal is, of wel dat hij slechts gei’nteresseerd is in de verwachte
waarde van een zekere opbrengst en onverschillig staat tegenover de waarschijnlijkheidsverdeling hiervan. Voor dit geval
kan een Pareto-optimaal contract worden gespecificeerd. Daarbij krijgt de principaal een vast bedrag en de gelastigde het varia-
verschillende typen externe omstandigheden een bepaalde belo-
ning in het vooruitzicht gesteld, plus een beloning welke afhankelijk is van de mate waarin de werkelijke output afwijkt van de
standaard output. In aansluiting op het rapport Zelfbeheer kan
dus worden opgemerkt dat het wellicht interessant is om andere
indicatoren van de inspanning dan die op output gericht zijn, op
hun merites te beoordelen met betrekking tot een nieuwe beloningsstructuur voor ambtenaren.
beledeel van de output. Het effect van de inspanning op de out-
put komt dus volledig bij de gelastigde terecht. Deze heeft daardoor optimale prikkels om te presteren. Daarnaast komt het effect van de externe omstandigheden voor zijn rekening. Aangezien de gelastigde echter risiconeutraal is, waardeert hij dat risico niet negatief. Het contract is dus Pareto-optimaal omdat het
de gelastigden optimale prikkels geeft tot presteren en het risico
niet aantrekkelijker kan worden verdeeld 7).
Het zojuist gegeven voorbeeld geeft een extreem aan. Over het
algemeen zullen individuen risico-avers zijn. In dit geval, met de
beloningsstructuur gebaseerd op output als enige informatie
over de inspanningen, zal het voor de overheid over het algemeen niet optimaal zijn de ambtenaar het volledige risico van de
output te laten dragen. Er lijkt dus geen Pareto-optimaal contract mogelijk. De vraag blijft echter welke variatie in de beloning van de ambtenaar en de daarbij horende toedeling van risico optimaal is.
510
7) M. Harris en A. Raviv, Some results on incentive contracts with appli-
cations to education and employment, health insurance, and law enforcement, American Economic Review, jg. 68, maart 1978, biz. 20 — 30.
Ter vermijding van misverstand dient overigens opgemerkt dat indien we
spreken van het contract van de ambtenaar we een contract in economische zin bedoelen. In juridische zin heeft de ambtenaar over het algemeen
geen contract, maar wordt hij benoemd of aangesleld.
8) Het begrip ,,te kwader trouw” wordt in de engelstalige verzekeringsliteratuur wel aangeduid met „moral hazard”.
9) J.A. Mirlees, Notes on welfare economics, information and uncertainty, in: M.S. Blach, D.L. McFadden en S.Y. Wu (red.), Contributions
to economic analysis, North Holland, Amsterdam, 1974.
10) Zie bij voorbeeld B. Holmstrom, Moral hazard and observability,
Bel/Journal ofEconomics, jg. 10,1979, nr. 1, biz. 74-91 en T.R. Lewis,
Bonuses and penalties in incentive contracting, Bell Journal of Economics, jg. 11, 1980, nr. 1, biz. 292-301.
11) Zie voor een bewijs Holmstrom, op.cit.
We hebben ons tot nu toe geconcentreerd op de keuze van de
informatie waarop een beloningsstructuur kan worden gespecificeerd, alsmede op de wijze waarop deze informatie in de beloningsstructuur wordt gebruikt. Bezien we, ten vijfde, de vorm
waarin deze prestatieprikkels aldus het rapport Zelfbeheer die-
zijn dit resultaat langzamer te verbeteren dan door de overheid
als wenselijk wordt gezien. Ten eerste omdat een forse verbete-
nen te worden verschaft. Voorgesteld wordt deze prikkels te ge-
ring van het resultaat in het begin weliswaar aanvankelijk een
nereren door middel van het uitkeren van extra middelen, bij
voorbeeld extra apparatuur en extra personeel, of door het verbeteren van de secundaire arbeidsvoorwaarden. Wellicht verdient het aanbeveling uitvoeriger te onderzoeken in welke mate
de voorgestelde beloningen inderdaad prestatieprikkels verschaffen, bij voorbeeld de prikkels die uitgaan van het uitkeren
van e^tra apparatuur of personeel. Ook zou het misschien aanbeveling verdienen alternatieve middelen tot het genereren van
aantrekkelijke winst oplevert, maar door verhoging van de norm
de potentiele beloning in latere jaren drukt. Ten tweede omdat
een goed resultaat in het begin ge’interpreteerd wordt als een
structurele winst en daarmee aan het departement ten goede
komt in plaats van aan de dienst. Met deze verschijnselen zal bij
een verandering van de beloningsstructuur wellicht rekening gehouden dienen te worden 15).
echter ambtenaren de verwachte winst over een aantal jaren
maximaliseren en de norm met betrekking tot winst afhankelijk
is van hun resultaat uit het verleden, zullen zij wellicht geneigd
prikkels op hun merites te beoordelen.
Ten zesde wordt voorgesteld om in geval van winst een gedeelte hiervan te doen toekomen aan de dienst. De beloning wordt
dus verstrekt aan een collectief. Stel nu dat n individuen een vast
salaris hebben en daarnaast gelijkelijk delen in deze collectieve
ningsstructuren onderscheiden. Een waarbij de gelastigde de va-
beloning. leder individu krijgt dan slechts 1/n van de beloning
riatie in de output draagt. Hij is dus residuele-inkomenstrekker.
die op grond van zijn inspanning aan de dienst wordt verleend.
Stel verder dat een individu rationeel handelt in die zin dat hij
zijn inspanning opvoert tot het marginale nut van zijn beloning
gelijk is aan het marginale ,,onnut” van zijn inspanning. Individuen zullen dan hun inspanning tot een relatief laag niveau opvoeren, aangezien het punt waar het marginale nut van hun beloning gelijk is aan het marginale nut van hun inspanning relatief
snel wordt bereikt. Dit lage inspanningsniveau is dus het gevolg
van het koppelen van individuele prestaties aan collectieve beloningen 12). We komen hier later nog op terug.
Ten zevende bezien we het voorstel om in jaren van winst een
gedeelte hiervan uit te keren aan de dienst en de rest op een centrale rekening te storten. Van deze centrale rekening dient in
slechtere jaren het verlies te worden afgeboekt. Onder bepaalde
condities 13) valt te voorspellen dat de dienst haar beloning zal
verhogen door activiteiten op hun variantie te selecteren, wat ten
koste gaat van de verwachte opbrengst voor het departement.
Gaan we er bij voorbeeld vanuit dat de dienst kan kiezen uit twee
activiteiten met een gelijk verwacht resultaat, waarbij de variantie van de uitkomst van activiteit 1 hoger is dan die van activiteit
2. Activiteit 1 heeft dan zowel meer kans op verlies als op een relatief hoge winst. Het door de dienst gemaakte verlies wordt
door het departement gedragen. De dienst zal daarom geneigd
zijn de activiteiten met de hoogste variantie te selecteren, aangezien de verhoogde kans op verlies niet ten nadele van haar is, ter-
Er blijft dan voor de principaal een vast bedrag over. En omdat
de principaal verzekerd is van dit vaste inkomen, heeft hij geen
behoefte aan informatie over de gelastigde. Een tweede type beloningsstructuur vereist wel informatie over de output of andere
variabelen welke relevant zijn met betrekking tot de inspanning.
De verzameling van deze informatie, als onderdeel van controle,
staat echter niet los van de organisatiestructuur. Welke van de
twee typen, beloning op grond van controle of door toekenning
van het residueel inkomen, aanbeveling verdient hangt o.a. van
het volgende af. Ten eerste de kosten van controle. Bij voorbeeld
indien het uitvoeren van een taak zeer specialistische kennis
De organisatie
In het bovenstaande werden impliciet twee typen belo-
vergt, zal het over het algemeen kostbaar zijn dit te controleren.
Ten tweede de voordelen welke verband houden met het niet
noodzakelijk afhankelijk hoeven zijn van het residuele inkomen
en het daarmee samenhangende niet hoeven dragen van risico als
functie van het eigen functioneren 16).
Bovenstaande inzichten passen we eerst toe op de organisatiestructuur van de dienst. Ontvangt een ambtenaar niet het residuele inkomen van zijn prestaties, dan dient hij gecontroleerd te
worden, bij voorbeeld door het diensthoofd. Dit heeft voordelen
indien de kosten van controle relatief laag zijn. Deze sterkere
controle wordt ook in het rapport Zelfbeheer bepleit. Zijn de
kosten van controle echter relatief hoog, of de nadelen verbonden aan het dragen van residueel inkomen relatief gering, dan
Het bovenstaande illustreert twee belangrijke punten. Ten
eerste kan de aanbeveling uit het rapport Zelfbeheer resulteren
in een selectie van activiteiten op grond van hun variantie, wat
ten koste gaat van de opbrengsten voor de centrale overheid. Ten
zou kunnen worden overwogen de disciplinerende functie van
controle te vervangen door toekenning van het residuele inkomen. Een extreem voorbeeld van dit laatste zou zijn: het
zelfstandig laten uitvoeren van een bepaalde taak door een professional uit de particuliere sector, waarbij voor de verrichte
prestatie wordt betaald. Een belangrijke overweging hierbij is
tweede relativeert het de wijdverbreide mening, die ook in het
echter of de verhoogde efficientie door wijziging van de vorm
rapport aan te treffen is, dat ambtenaren risicomijdend zouden
zijn. Immers, in bij voorbeeld het boven omschreven geval zal de
ambtenaar aangezet worden tot risicozoekend gedrag.
In het bovenstaande voorbeeld is uitgegaan van twee activiteiten met gelijk verwacht resultaat. Het belang van de beloningsstructuur geldt echter a forteriori indien het verwacht resultaat van een project geringer is dan dat van een alternative activiteit, maar de variantie zo groot dat selectie hiervan de beloning
voor de dienst maximaliseert. Het departement zou in dit geval
nog meer benadeeld worden. Prikkels tot beide gevallen van
,,uitbuiting” van het departement door de dienst, met name
van disciplinering niet ten koste gaat van bepaalde doelstellingen
die de overheid ten aanzien van de taakuitvoering heeft.
wijl zij wel meedeelt in de mogelijke hoge winst.
voor het tweede geval waarin de dienst kiest voor een ongunstig
verwacht resultaat, zijn echter te verminderen door de beloning
niet te baseren op alleen het laatste budgetjaar, maar op grond
van een gemiddeld resultaat over een aantal jaren.
Een voorbeeld van een dergelijke beloningsstructuur is het
volgende 14). Specificeer een bepaalde norm. Overtreft het ge-
middelde resultaat over een zeker aantal afgelopen jaren deze
norm, keer dan een premie uit. Wordt deze norm niet gehaald,
keer dan niets uit of deel zelfs een boete uit.
Ten achtste, en ten slotte, wordt in het rapport verondersteld
dat onder het voorgestelde systeem de eerste jaren forse structurele winsten te verwachten zijn, welke in de vorm van overwinst
ten goede zouden kunnen komen aan het departement. Indien
ESB 6-6-1984
12) M. Olson, The logic of collective action, Public goods and the theory
of groups, Cambridge (mass.), 1965.
13) Voor deze condities zie een analoge, op de ,,option pricing”-theorie
gebaseerde redenering met betrekking tot aandeelhouders en obligatiehouders: M.C. Jensen en W.H. Meckling, Theory of the firm: manageri-
al behavior, agency-costs and ownership structure, Journal of Financial
Economics, jg. 3, 1976, biz. 305-360.
14) A. Rubinstein en M.E. Yaari, Repeated insurance contracts and moral hazard, Journal of Economic Literature, jg. 30, 1983, biz. 74 — 97.
15) Voor een analyse van dit probleem in termen van een multi-periode
stochastisch optimalisatiemodel zie M.L. Weitzman, The ,,ratchet prin-
ciple” and performance incentives, Bell Journal of Economics, jg. 11,
1980, nr. 1, biz. 302-308.
16) Voor een overeenkomstige redenering met betrekking tot eigen-
schappen van beslissingsstructuren welke overleven (in Darwinistische
zin), zie: E.F. Fama en M.C. Jensen, Separation of ownership and control, Journal of Law and Economics, jg. 26, nr. 2, biz. 301 – 326 en van
dezelfde auteurs in hetzelfde tijdschrift, Agency problems and residual
claims, biz. 326-351.
511
In het bovenstaande stelden we dat ambtenaren, niet geconfronteerd met een residueel inkomen, prestatieprikkels ontleenden aan het onder controle staan van bij voorbeeld een diensthoofd. Dit hoeft niet nadelig te zijn voor de gecontroleerde ambtenaren, naar analogic van het volgende uit de literatuur bekende voorbeeld 17). Beschouw een produktieteam waarbij de individuele output van de teamleden niet meetbaar is daar deze sterk
onderling afhankelijk is. Veronderstel dat de output gelijkelijk
over de n teamleden wordt verdeeld. Als eerder uiteengezet zullen teamleden, omdat ze slechts 1/n van het resultaat van hun gezamenlijke prestatie ontvangen, geen sterke prikkel tot individu-
ele prestatie ondervinden. Daardoor zal het niveau van hun inspanningen en dus van hun beloning laag liggen. Indien teamle-
den geinteresseerd zijn in een hoger inkomen en zich hiervoor
meer willen inspannen, dan zullen ze belang hebben bij een controlerende instantie welke hen beloont op grond van informatie
over hun individuele inspanning en het recht heeft minder ijverige teamleden te ontslaan en betere aan te nemen. In het geval van
de dienst kan het dus in het voordeel zijn van ambtenaren van
wie het inkomen afhankelijk is van de output van het team, om
onder controle te staan van een diensthoofd met vergaande personele bevoegdheden. Het is voor deze ver(der)gaande bevoegdheden, bij voorbeeld met betrekking tot aanstelling en ontslag,
waarvoor ook in het rapport Zelfbeheer wordt gepleit.
Tot nu toe interesseerden we ons voor het diensthoofd voor
zover deze prestatieprikkels genereerde. Waaraan ontleent het
diensthoofd echter zelf zijn prestatieprikkels? Indien zijn inkomen niet varieert met het residuele inkomen van de dienst, zou
hij deze dienen te ontlenen aan controle. Dergelijke controle van
het diensthoofd, bij voorbeeld door Financieel-Economische
Zaken (FEZ), wordt ook in het rapport Zelfbeheer bepleit, liever
dan dat FEZ zelf de beslissing moet nemen over allerlei kleine in-
vesteringen als een nieuwe bureaustoel e.d. Zouden de kosten
van toezicht op het diensthoofd echter zeer hoog uitvallen, dan
verdient het wellicht aanbeveling het diensthoofd te confronteren met het residuele inkomen van de dienst. Een extreem voorbeeld hiervan is privatisering van de betreffende dienst. Zover
zal de overheid echter maar in een beperkt aantal gevallen willen
gaan, wederom omdat wellicht andere overheidsdoelstellingen
in het gedrang dreigen te komen.
Ook voor hogere niveaus in de organisatie speelt het probleem
van de generatie van prestatieprikkels een rol, bij voorbeeld wie
controleert FEZ? Op het hoogste niveau van de organisatie dienen we op grond van de inzichten in deze sectie een instantie te
vinden die nog wel controleert, maar zelf niet meer gecontroleerd wordt en daarom residuele inkomenstrekker is. Het valt te
betogen dat dit de ,,gewone” burger is; immers, hij draait via bij
voorbeeld de belastingen uiteindelijk op voor het resultaat van
tiet departement in het bijzonder en van de centrale overheid in
het algemeen. Een probleem is dat de gewone burger weinig prikkels krijgt om de top van een departement te controleren, omdat
hij de opbrengsten van deze controle, bij voorbeeld via lagere belastingen, met miljoenen anderen deelt. Het loont daarom een
volksvertegenwoordiging in te stellen, welke het geaggregeerde
belang van de burgers vertegenwoordigt 18).
De markt
Eerder introduceerden we al impliciet de arbeidsmarkt met betrekking tot de bevoegdheden van het diensthoofd om personeel
aan te trekken of te ontslaan. We gaan nu expliciet op de arbeidsmarkt in, waarbij we beginnen met de voor de centrale
overheid externe markt. Wenst de centrale overheid, en dus ook
de dienst, op die externe markt individuen aan te trekken, dan
dient het nut dat een individu aan het aangeboden contract ontleent, ten minste gelijk te zijn aan een bepaalde waarde, zeg een
marktbeperking. Daarbij zijn de volgende overwegingen
relevant:
a. indien individuen risico-avers zijn en de overheid biedt meer
zekerheid dan het bedrijfsleven, dan zou de geldelijke waarde van het contract dat de overheid aanbiedt lager kunnen
zijn. Introduceert de overheid echter, bij voorbeeld op grond
van aanbevelingen uit het rapport Zelfbeheer, een nieuwe beloningsstructuur met een variabel element en daarmee risico,
512
dan dient de verwachte geldelijke waarde van het door de
overheid aangeboden contract hoger te zijn dan voorheen
om aan de marktbeperking te voldoen;
b. prestatieprikkels kunnen ook worden gegenereerd door de
mobiliteit van ambtenaren ten opzichte van de externe markt
te verhogen, bij voorbeeld door de mogelijkheden tot ontslag
te verruimen. Het gevolg is een sterkere disciplinering door
de arbeidsmarkt, daar anderen om deze plaats kunnen concurreren 19). Voor een verhoogde mobiliteit, bij voorbeeld
door ontslag, wordt ook in het rapport Zelfbeheer gepleit.
Een andere mogelijkheid tot verhoging van de mobiliteit is
het versterken van het selectiekarakter van de proefperiode.
Het gevolg van hogere mobiliteit is echter, naast een verhoogde efficientie van de dienst, een grotere mate van onze-
kerheid voor de ambtenaar. Ook om deze reden dient dus de
verwachte geldelijke waarde van het door de overheid aangeboden contract hoger te zijn dan voorheen om aan de marktbeperking te voldoen;
c. het verschil in geldelijke waarde dat de overheid op de arbeidsmarkt in vergelijking met andere vragers moet bieden
om aan personeel te komen is daarnaast afhankelijk van het
(on)nut van de door het individu te leveren inspanning.
Wordt een individu op grond van de nieuwe beloningsstructuur geprikkeld tot een hoger inspanningsniveau dan zal, indien individuen inspanning negatief waarderen, de geldelijke
waarde van dit contract hoger dienen te liggen dan voorheen;
d. we gingen tot nu toe uit van ,,de” externe markt. Door het
gedifferentieerde karakter van de gevraagde arbeid kan men
echter spreken van verscheidene deelmarkten. Met betrekking tot al deze deelmarkten dient de overheid aan een
marktbeperking te voldoen, wil ze concurrerend zijn. Indien
dus bij voorbeeld de overheid de neiging heeft met betrekking tot inkomens een sterkere nivellering door te voeren dan
andere vragers van arbeid, dan valt te voorspellen dat de
overheid problemen zal ondervinden bij het aantrekken van
personeel voor de hogere functies;
e. de centrale overheid, en daarmee de dienst, dient dus reke-
ning te houden met het marktmechanisme. In de praktijk zal
de overheid echter, bij voorbeeld op grond van sociale overwegingen, niet geneigd zijn zich bij het ontslaaij en aannemen van individuen volledig door het marktmechanisme te
laten leiden. Streeft een diensthoofd daarentegen, op grond
van zijn beloningsstructuur, naar maximale winst, dan zal
hij geneigd zijn om indien zich voor een vacature verscheidene individuen aanbieden, diegene te kiezen met de hoogste
gepercipieerde produktiviteit. Deze gepercipieerde produktiviteit hoeft uiteraard niet gelijk te zijn aan de ,,werkelijke”
produktiviteit. Een dergelijk beleid kan leiden tot een relatief
hoge efficientie. Een neveneffect zou echter kunnen zijn dat
bepaalde groepen op grond van hun lager gepercipieerde
produktiviteit een geringere kans op werkgelegenheid bij de
overheid hebben. En dat is wellicht weer in strijd met andere
sociale overwegingen van de overheid. Een remedie hiertegen
zou kunnen zijn om hierover precieze afspraken te maken in
het jaarlijks met het diensthoofd af te sluiten contract met
betrekking tot het budget dat hem ten dienste wordt gesteld.
Bezien we vervolgens de interne markt van de centrale overheid. Via deze interne markt kunnen nu prestatieprikkels gecreeerd worden door ambtenaren om bepaalde posities te laten
concurreren. Met betrekking tot mobiliteit op deze markt speelt
17) A.A. Alchian en H. Demsetz, Production, information costs, and
economic organization, American Economic Review, jg. 62, 1972, nr. 5,
biz. 777-795.
18) Deze volksvertegenwoordiging wordt weer door de burgers gecontroleerd, waarbij bij voorbeeld beloond of gestraft wordt door via stemgedrag de onderlinge hierarchic van vertegenwoordigers te wijzigen. Bij
deze controle speelt informatie die de individuele burger bereikt op grond
van informatieverzameling door instellingen die het geaggregeerde belang van burgers op grond van hun individuele, directe betaling vertegenwoordigen, bij voorbeeld de kranten, een belangrijke rol.
19) De positie van de volksvertegenwoordiging ten opzichte van de bur-
ger vertoont hiermee overeenkomsten met die van de raad van commissarissen ten aanzien van de aandeelhouders.
informatie over het betreffende individu een belangrijke rol 20).
Deze informatie kan gebaseerd zijn op de output of op een andere met betrekking tot de inspanning relevante variabele. In geval
van een diensthoofd, of een andere ambtenaar binnen de dienst,
zou deze informatie bij voorbeeld gebaseerd kunnen zijn op het
jaar na jaar winst maken van de betreffende dienst. Afgezien
van eventuele directe prikkels tot het nastreven van winst op
grond van zijn beloningsstructuur, kan een ambtenaar dus ook
worden geprikkeld tot het streven naar winst door de mogelijkheid om op de interne arbeidsmarkt zijn positie te verbeteren.
Daarbij kan de situatie optreden dat informatie die met betrekking tot mobiliteit relevant is, gebaseerd is op een variabele
die niet alleen van de eigen inspanning afhankelijk is, maar ook
van die van anderen. Een voorbeeld van een dergelijke variabele
is de door de dienst gemaakte winst 21). In dit geval zal een ambtenaar niet alleen geneigd zijn te concurreren om een positie met
een aantrekkelijke beloningsstructuur, maar ook om een omgeving die de met betrekking tot de mobiliteit relevante variabele(n) positief be’invloedt. In het eerste geval zal bij voorbeeld het
diensthoofd trachten promotie te maken. In het tweede geval zal
hij trachten zijn omgeving te verbeteren door of van omgeving te
veranderen door bij voorbeeld hoofd te worden van een dienst
waar meer winst wordt gemaakt, of zijn eigen omgeving te verbeteren door bij voorbeeld zijn personeelsbeleid.
Mobiliteit brengt voor de overheid echter ook kosten met zich
mee. Met betrekking tot overplaatsing kunnen bij voorbeeld de
volgende kosten worden onderscheiden. Ten eerste kosten die
samen gaan met de overplaatsing van een type functie naar een
andere, bij voorbeeld hertrainingskosten 22). Ten tweede kosten
die verband houden met ruimtelijke mobiliteit. De overplaatsing
van de centrale directie van de PTT van Den Haag naar Groningen is van dit laatste een sprekend voorbeeld.
Besluit
In dit artikel is ingegaan op aanbevelingen uit het rapport
Zelfbeheer, waarbij op grond van de agency-theorie een aanzet
is gegeven tot een analyse van aspecten van de beloningsstruc,
tuur, de organisatie en de arbeidsmarkt in hun onderlinge samenhang. We kunnen ons nu afvragen wat de praktische waarde
is van deze analyse.
Aan de ene kant wordt deze waarde beperkt doordat een betrekkelijk monodisciplinaire benadering wordt gegeven van een
multidisciplinair probleem. Daarnaast gaat het om een theorie
die nog niet als volwassen is te beschouwen. Ten eerste is de onderlinge afstemming tussen theorievelden als enerzijds dat met
betrekking tot de beloningsstructuur en anderzijds in relatie tot
I
de organisatie nog weinig gevorderd. Ten tweede mist de theorie
| nog voldoende empirische ondersteuning.
Aan de andere kant is de agency-theorie gebaseerd op een
,,realistischer” set veronderstellingen dan traditioneleeconomische theorieen; er wordt immers niet noodzakelijk verondersteld
dat kosten van het specificeren van contracten en van het verzamelen van de hiervoor relevante informatie gelijk zijn aan nul.
Daarnaast is gedrag dat we op grond van agency-theoretische inzichten voorspellen, consistent met gedrag dat bij de huidige
centrale overheid wordt waargenomen. Op grond van agencytheoretische inzichten valt immers te voorspellen, dat als gevolg
van een vaste beloning en geringe mobiliteit dit gedrag zich zal
kenmerken door een relatief laag inspanningsniveau en een relatief hoog consumptieniveau. Dit voorspelde gedrag is consistent
met waargenomen gedrag als gesignaleerd in het rapport Zelfbe-
heer. Hierin wordt, zoals we eerder zagen, gesproken van
,,knabbelen aan werktijden”, verstarring, inflexibiliteit, risicomijdend gedrag en een overmatig gebruik van overheidsmiddelen, bij voorbeeld koeriersdiensten.
In het licht van bovenstaande overwegingen dienen uitspraken
op grond van de agency-theorie dus met enige voorzichtigheid
naar een praktische context te worden vertaald, bij voorbeeld in
termen van kanttekeningen welke instrumenteel zouden kunnen
zijn ten aanzien van een eventueel vervolg op het rapport Zelfbeheer. Verdere analyse lijkt uiterst zinvol gezien de besparingen
die bij de centrale overheid mogelijk zijn; zo wordt in het rapport gesproken van een besparing van f. 125 mln. bij een verbetering van de bedrijfsvoering van 1 %.
Een laatste suggestie met betrekking tot een aspect waarmee in
een volgend rapport meer rekening zou kunnen worden gehouden betreft het volgende. Niet alleen zoals in het rapport wordt
benadrukt, be’invloedt de structuur van de organisatie haar cultuur, maar omgekeerd ook de cultuur haar structuur, bij voorbeeld veranderingen in deze structuur. Met betrekking tot de invloed die een cultuur op haar opgelegde veranderingen kan hebben is wederom de verhuizing van de centrale directie van de
PTT van Den Haag naar Groningen een sprekend voorbeeld. En
wat geldt voor een centrale directie, kan a forteriori gelden voor
de gehele centrale overheid.
Harry Barkema
20) Het is juist om reden van deze informatie dat de interne arbeidsmarkt veelal beter functioneert dan de externe arbeidsmarkt. Zie bij
voorbeeld O.E. Williamson, Organizational form, residual claimants
and corporate control, Journal of Law and Economics, jg. 26, 1983, nr.
2, biz. 351-366.
21) E.F. Fama, Agency problems and the theory of the firm, Journal of
Political Economy, jg. 88, 1980, biz. 288-307.
22) F.H. Clarke en N. Darrough, Optimal employment contracts in a
principal-agent relationship, Journal of Economic Behavior and Organization, 1983, nr. 4, biz. 69-90.