Een regulerende heffing
in het mestbeleid
FJ. Dietz*
M
omenteel geeft de overheid exact aan wat een boer moet doen en laten om zijn
fosfaat- en stikstofemissies te verminderen. Maar het mestbeleid staat voor een
opmerkelijke verandering: vanaf 1997 moet warden betaald voor de vervuiling die in
het milieu terechtkomt. Boeren mogen dan zelfbepalen of, en zoja op welke wijze de
emissies worden teruggebracht. Het alternatief van een heffing op de inputfactoren
kunstmest en veevoer is daarmee terzijde geschoven. Hoewel de literatuur anders doet
vermoeden, is deze keuze goed verdedigbaar.
Nederland behoort tot de grootste netto exporteurs
van landbouwprodukten in de wereld. Deze voor
een klein en dichtbevolkt land opmerkelijke positie
is het gevolg van een intensief agrarisch produktieproces. De sterke intensivering heeft echter niet alleen tot hogere produktieniveaus geleid; de milieubelasting is ook toegenomen. In deze bijdrage beperken we ons tot het probleem van de overbemesting.
Boeren brengen rrieer nutrienten (fosfaat, stikstof) in
de vorm van kunstmest en dierlijke mest op het land
dan de gewassen kunnen opnemen. De resulterende
emissies dragen belangrijk bij aan ten minste drie milieuproblemen: de eutrofiering van het oppervlaktewater, de verontreiniging van het grondwater en de
verzuring.
Ten einde de milieu-effecten te bestrijden, heeft
de Nederlandse overheid een mestbeleid ontwikkeld.
Het beleidsdoel is geformuleerd als het bereiken van
evenwichtsbemesting voor de nutrienten fosfaat en
stikstof in het jaar 2000. Dit houdt in dat de nutrientengift in de vorm van kunstmest en dierlijke mest
(en minder gebruikelijke vormen zoals compost en
slib) niet groter mag zijn dan de som van de nutrientenonttrekking door de gewassen en de landbouwkundig onvermijdelijke en milieuhygienisch acceptabele verliezen.
Tot op heden is de beleidsinspanning uitsluitend
gericht op de geleidelijke vermindering van de overtollige dierlijke mest. Daartoe zijn bemestingsnormen
vastgesteld die de maximale dierlijke mestgift per
hectare landbouwgrond aangeven. Als bij de invoering van de mestwetgeving in 1987 meteen de fosfaatonttrekking van gewassen tot bemestingsnorm was
verheven, zou er landelijk gezien een enorm mestoverschot zijn ontstaan. *Om dit te voorkomen voorziet de wetgeving in een gefaseerde aanscherping
van de normen. Voor de eerste fase (1987-1990) zijn
de normen zo gekozen dat er alleen regionaal mestoverschotten ontstonden. Landelijk was er geen over-
ESB3-H-1993
schot, hetgeen betekent dat de mestoverschotten uit
de gebieden waar de intensieve veehouderij is geconcentreerd in beginsel elders in het land konden worden afgezet.
In de tweede fase (1991-1994) zijn de fosfaatbemestingsnormen verder aangescherpt. Nu ontstond
er wel een landelijk mestoverschot, wat onder andere leidde tot het initiatief overtollige mest industrieel
te gaan verwerken.
Nieuw mestbeleid
De eerste twee fasen van het mestbeleid zijn niet erg
succesvol geweest. De genomen maatregelen hebben de agrarische produktieprocessen nog maar
mondjesmaat in de richting van het uiteindelijke doel
van evenwichtsbemesting kunnen brengen .
Inmiddels erkent ook de Minister van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (LNV) dat de huidige regelgeving niet doeltreffend is. In de Notitie mest- en ammoniakbeleid derdefase van juni 1993 (in het vervolg
Notitie derde fase genoemd) kondigt hij aan de nutrientenemissies drastisch te willen verminderen door
milieu-eisen te stellen aan elk nutrientengebruik in
de landbouw. De bemestingsnormen die alleen fosfaat uit dierlijke mest betreffen, komen te vervallen.
In plaats daarvan zal in de derde fase (1995-2000)
per grondsoort worden aangegeven hoeveel fosfaat
of stikstof maximaal verloren mag gaan per hectare
landbouwgrond. In de Notitie derde fase kondigt de
overheid een jaarlijkse aanscherping van de verlies* De auteur is verbonden aan de vakgroep Bestuurskunde
van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij dankt N.J.P.
Hoogervorst, H.R.J. Vollebergh en DJ. Wolfson voor commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1. Zie RIVM, Nationale Milieuverkenning 1990-2010,
RIVM/Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn,
1991, biz. 312-312.
normen aan totdat deze in het jaar 2000 overeenkomen met de som van de landbouwkundig onvermijdelijke en de milieuhygienisch acceptabele verliezen.
De opmerkelijkste beleidswijziging betreft echter
niet de in verliesnormen geformuleerde doelvoorschriften, maar de instrumenten. In de Notitie derde
fase wordt erkend dat het huidige beleidsinstrumentarium niet kosteneffectief is. Dat wordt veroorzaakt
door de eenzijdige keuze voor directe regulering, dat
wil zeggen voorschriften en verboden op bedrijfsniveau. De kosten die de overheid hierbij moet maken
voor het verzamelen van de benodigde informatie en
de handhaving van de regels (kortweg uitvoeringskosten genoemd), zijn hoog. Daarnaast heeft de complexe regelgeving een verstarrende invloed op de
agrarische sector, omdat de vele centraal uitgevaardigde middelvoorschriften een belemmering zijn om
worden nog eens vergroot door de lange oorzaakgevolg-ketens in natuurlijke processen . Zolang enigszins betrouwbare schattingen-van de (marginale) baten van emissiereducties ontbreken, is optimaliseren
geen reele beleidsoptie. Wel kan worden gezocht
naar een heffing die een exogeen gespecificeerd niveau van nutrientenemissies tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten realiseert.
De grondslag van een dergelijke heffing lijkt op
het eerste gezicht eenvoudig: elke nutrientenemisie
dient te worden belast. Nutrientenemissies komen
echter zeer verspreid voor. Daadwerkelijke meting
de bedrijfsvoering op de lokale omstandigheden af te
zou tot bijzonder hoge uitvoeringskosten leiden. Alle
stemmen. Bovendien ontbreekt een prikkel de nutrientenemissies eerder te reduceren dan het tijdpad
van de steeds lager wordende verliesnormen aangeeft. Ten einde deze efficientienadelen te vermijden,
hebben verschillende milieu-economen reeds gepleit
voor het gebruik van marktconforme instrumenten2.
De keuze voor een regulerende heffing op nutrientenemissies is opmerkelijk in het licht van de dominante opvatting in de internationale literatuur dat een
heffing op het gebruik van nutrienten (vaak inputheffing genoemd) te verkiezen is boven een heffing op
emissies. In de literatuur wordt erkend dat een emissieheffing allocatief superieur is aan de inputheffing.
Maar het algemene beeld heerst dat in de agrarische
ongeveer 120.000 agrarische bedrijven zouden immers op nutrientenemissies moeten worden gecontroleerd. De kosten hiervoor vallen aanzienlijk lager uit
als de emissieheffing wordt vervangen door een heffing op het nutrientengehalte van verhandeld veevoer en kunstmest. Het aantal heffingsplichtigen
daalt dan tot ruim duizend producenten en handelaren. Gelet op de kleine winstmarges van de aanbieders van veevoeders en kunstmest, zal de heffing aan
de boeren worden doorberekend waardoor deze produktheffing ook als een inputheffing voor boeren
kan worden geinterpreteerd. Met het doel de uitvoe-
sector dit voordeel meer dan teniet wordt gedaan
2. Zie bij voorbeeld A. Nentjes, De economic van het mestoverschot, Milieu, nr. 5, 1988, biz. 159-163; N.J.P. Hooger-
door de hoge uitvoeringskosten die positief samenhangen met het grote aantal emissiebronnen en hun
verspreide voorkomen .
De Notitie derde fase maakt geen melding van
het alternatief van de inputheffing en gaat bijgevolg
niet in op de argumenten die hebben geleid tot verwerping van de inputheffing en de keuze voor de
emissieheffing. Gelet op de heersende opvatting in
de internationale literatuur roept dit de vraag op of
deze keuze is te verdedigen op grond van maatschappelijke efficientie. Deze bijdrage beoogt argumenten
te leveren voor een bevestigend antwoord. Beslissend hiervoor blijkt de mate waarin een inputheffing
verkeerde prikkels genereert, alsmede de mate waarin de uitvoeringskosten van een emissieheffing kunnen worden gedrukt. De heffingshoogte blijft in deze
bijdrage buiten beschouwing .
Heffing op input of emissie?
Nutrientenemissies uit de landbouw veroorzaken negatieve externe effecten in de vorm van toenemende
produktiekosten voor andere producenten (bij voorbeeld de drinkwaterbedrijven) en welvaartsverlies
van burgers (bij voorbeeld door de verminderde kwaliteit van het oppervlaktewater en door de vitaliteitsvermindering van de bossen). Pigou beval reeds aan
externe kosten te internaliseren door, in dit geval, op
de emissie van nutrienten een zodanige heffing te
leggen dat de netto maatschappelijke welvaart wordt
gemaximaliseerd5. Echter, in deze optimaliseringsbe-
nadering is het bepalen van de (marginale) baten van
een vermindering van de nutrientenemissie problematisch. De gebruikelijke moeilijkheden, zoals de aggregatie van individuele voorkeuren en de onbekend-
heid met de preferenties van toekomstige generaties,
vorst e.a., Naar een duurzaam gebruik van meststoffen.
Aanzetten tot een alternatief meststoffenbeleid, LMO,
Utrecht, 1989; FJ. Dietz and N.J.P. Hoogervorst, Towards a
sustainable and efficient use of manure in agriculture: the
Dutch case, Environmental and Resource Economics, jg. 1,
1991, biz. 313-332.
3. Zie bij voorbeeld A. Dubgaard, The need for a common
environmental policy for EC agriculture, in: A. Dubgaard
and A.H. Nielsen (red.), Economic aspects of environmental
regulations in agriculture, Kiel, Wissenschaftsverlag Vauk,
1989, biz. 35-48; N. Hanley, The economics of nitrate pollution, European Review of Agricultural Economics, 1990,
biz. 129-151.
4. Zie voor een indicatie op basis van een econometrisch
model voor zowel een inputheffing als een emissieheffing
P.P. Fontein, G.J. Thijssen, J.R. Magnus enj. van Dijk, Effec-
ten van regulerende heffingen ter reductie van het mineralenoverschot in Nederland, FIT, Tilburg, 1992.
5. A.C. Pigou, The economics oftvelfare, uitgave 1952, MacMillan, 1920, Londen.
6. De effecten van nutrientenverliezen bleven lang verborgen door de aanwezigheid van vertragingen en drempels in
natuurlijke processen. Zo veroorzaken fosfaatverliezen uit
de landbouw pas op grote schaal milieu-aantastingen als de
drempel van het fosfaatbindende vermogen in de grond
wordt overschreden. Evenzo duurt het decennia voordat nitraten het grondwater bereiken en verstrijkt er geruime tijd
voordat nitraten uitspoelen naar het oppervlakte water. Dit
betekent dat zelfs als de stikstofemissies ogenblikkelijk en
volledig stoppen, de grondwatervervuiling nog tientallen jaren zal toenemen. Deze vertraging maakt het ook onmogelijk dat Nederland kan voldoen aan de in 1990 in het Noordzeeverdrag aangegane verplichting om in 1995 de nutrientenemissies naar de Noordzee met 50% ten opzichte van 1985
te verminderen.
ringskosten te verlagen, is inmiddels de grondslag
van de heffing verschoven van de nutrientenemissies
naar de aangekochte nutrienten. De vraag is nu of
deze heffingsgrondslag boeren nog voldoende stimuleert hun nutrientenemissies terug te dringen. Door
nutrienten kunstmatig in prijs te verhogen, nemen
ceteris paribus de produktiekosten in vergelijking tot
de opbrengsten toe. In de literatuur wordt verwacht
dat, mils de heffing hoog genoeg is, de aanwezige
verspilling van nutrienten door overbemesting zal afnemen door een daling van de optimale nutrientengift per produktsoort . Twijfels bestaan echter of met
name de kunstmestheffing boeren werkelijk zal stimuleren tot een betere benutting van de ingezette
nutrienten, aangezien de huidige verspilling kan worden ge’interpreteerd als een (relatief lage) verzekeringspremie voor tegenvallende gewasopbrengsten8.
Maar ook al zou de heffing de benuttingsgraad van
nutrienten substantieel verbeteren, dan nog heeft het
systeem van een heffing op aangekochte nutrienten
belangrijke allocatieve nadelen.
Verkeerde prikkels
Een eerste nadeel is dat een uniforme heffing op nutrienten in kunstmest en veevoeders niet discrimineert tussen nutrienten die worden opgenomen in
agrarische produkten en nutrienten die verloren gaan
en in het milieu terechtkomen. Dit is geen groot pro-
quota’s. Zolang de prijs hiervan lager is dan de heffing op nutrienten, kan doorkruising van het milieubeleid door voortgaande concentratie worden verwacht. Ten tweede, als dergelijke concentraties moeten worden voorkomen, is een verbod op de handel
in nutrientenquota’s vereist. Zo’n verbod zou de uitvoeringskosten van het beleid sterk verhogen, aangezien dit controle vereist op het vervoer van heffingsvrije nutrienten (kunstmest, veevoer).
Het laatste hier genoemde bezwaar tegen de inputheffing betreft het ontbreken van elke prikkel om
nutrientenemissies te vermijden als de nutrienten eenmaal zijn gekocht. Het voorkomen van nutrientenemissies door, bij voorbeeld, een zorgvuldige opslag
van mest buiten het groeiseizoen brengt hoge (extra)
kosten met zich zonder dat daar opbrengsten (in de
vorm van vermeden heffingslasten) tegenover staan.
Een heffing op het nutrientengehalte van veevoeder en kunstmest kent lage uitvoeringskosten. Dit
voordeel wordt echter verkregen ten koste van een
ernstige verzwakking van de relatie tussen vervuilen
en betalen. Die relatie is veel sterker als wordt gekozen voor een heffing op nutrientenemissies. Maar de
hoge uitvoeringskosten hiervan lijken het allocatieve
voordeel onmiddellijk weer te ondergraven. Dit dilemma tussen hoge uitvoeringskosten en verkeerde
prikkels kan worden beslecht als het mogelijk blijkt
de uitvoeringskosten van een emissieheffing aanzienlijk te verlagen.
bleem als de nutrientenverliezen proportioneel varieren met de mate van intensivering van het produktieproces. Maar zoals De Wit aangeeft, bestaat deze
proportionaliteit in de praktijk nauwelijks. Dit betekent dat een boer die intensief boert maar de nutrienten efficient gebruikt, door de inputheffing zwaarder
wordt gestraft dan een extensief producerende boer
die de nutrienten aanzienlijk minder efficient gebruikt9. In dit verband wijst Dubgaard op een vergelijkbaar onbedoeld en ongewenst effect van een inputheffing, namelijk dat de minst vervuilende, maar
relatief veel nutrienten vragende gewassen (wintertarwe en koolzaad) zwaarder worden getroffen dan gewassen waarvan de nutrientenverliezen beduidend
groter zijn maar de teelt minder nutrienten vereist
(erwten en voorjaarsgranen) . Hetzelfde probleem
doet zich voor bij de intensieve veehouderij. Een uniforme heffing op nutrienten in krachtvoer treft veehouders op zandgronden niet harder dan veehouders
Nutrientensurplus als heffingsgrondslag
De uitvoeringskosten van een heffing op nutrientenemissies kunnen sterk worden verlaagd als niet de
overheid de nutrientenemissies probeert te meten,
maar boeren hun nutrientenverliezen bijhouden. Het
principe is eenvoudig en vertoont de trekken van
een boekhouding11. Elke boer houdt bij hoeveel nutrienten het bedrijf binnenkomen in de vorm van bij
voorbeeld kunstmest, veevoeders en dierlijke mest.
Tevens houdt hij bij hoeveel nutrienten in produktvorm het bedrijf weer verlaten, zoals vices, melk,
eieren, diverse gewassen en dierlijke mest. Het
positieve saldo tussen de inkomende en uitgaande
nutrientenstromen is het nutrientenverlies van het
betreffende bedrijf.
die zijn gevestigd op de minder kwetsbare kleigronden, terwijl de uitstoot van nutrienten van deze laatste groep minder schadelijk is. Deze nadelige effecten kunnen worden vermeden als de heffingshoogte
voor verschillende gewassen, produktiemethoden en
locaties wordt gedifferentieerd, bij voorbeeld door de
introductie van een variabele heffingsvrije voet.
Deze optie roept echter ten minste twee samenhangende problemen op. Ten eerste verleidt dit arrangement boeren tot handel in de nutrientenquota’s die
vrijgesteld zijn van de heffing. Dit leidt waarschijnlijk
tot een concentratie van (heffingsvrij) nutrientengebruik in gebieden waar al intensief geboerd wordt. In
deze gebieden kost de heffing boeren veel geld. Zij
zullen proberen de heffing geheel of gedeeltelijk te
ontlopen door aankoop van heffingsvrije nutrienten-
ESB 3-11-1993
7. Zie bij voorbeeld R.A. England, Reducing the nitrogen input on arable farms, Journal of Agricultural Economics,
1986, biz. 14; N. Hanley, op.cit., 1990, biz. 138-140.
8. J.S. Shortle en J.W. Dunn, The relative efficiency of agri-
cultural source water pollution control policies, American
Journal of Agricultural Economics, augustus 1986, biz. 668677; N.J.P. Hoogervorst, International influences on agricultural pollution in the Netherlands, Milieu, 1990, nr. 6, biz.
217-224.
9. C.T. de Wit, Environmental impact of the common agricultural policy, in: F.J. Dietz en W.J.M. Heijman (red.), Environmental policy in a market economy, Pudoc, Wageningen, 1988, biz. 190-204.
10. A. Dubgaard, op.cit., 1989.
11. De nutrientenboekhouding is veel meeromvattend dan
de huidige mestboekhouding waarin alleen de in- en uitgaande dierlijke mest wordt geregistreerd.
Tabel 1. Bemestings- en verliesnormen voorfosfaat
Jaar
Norm
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Grasland
bemestingsnorm
Bouw- en ma’island
verliesnorm
_
55
40
25
15
5
150
135
(120)
(105)
–
in kg per ba
bemestingsnorm
110
90
(80)
(75)
–
verliesnorm
_
30
20
15
10
5
Bron: Notitie derdefase, biz. 26.
Het nutrientenverlies van een bedrijf zou een goe-
de heffingsgrondslag zijn als de veroorzaakte milieubelasting evenredig samenhangt met dit verlies. Echter, niet alle nutrientenverliezen zijn schadelijk voor
het milieu. In de Notitie derde fase is de onschadelijke fosfaatemissie vastgesteld op vijf kg per ha per
jaar. Door jaarlijkse aanscherping van de verliesnormen moet dit emissieniveau in het jaar 2000 zijn be-
reikt (zie voor het tijdpad tabel 1).
De stikstofverliezen zijn onvermijdelijk groter dan
de fosfaatverliezen, omdat gewassen (anders dan bij
fosfaat) slechts een deel van de stikstofgift kunnen
opnemen. Maar niet alle stikstofverliezen belasten
het milieu. Lokale omstandigheden, zoals de hoeveelheid neerslag, de grondwaterstand en de bodemsoort, zijn bepalend voor denitrificatie- en immobili-
satieprocessen, waarmee stikstofverliezen geheel of
gedeeltelijk worden geneutraliseerd.
Verliesnormen voor stikstof zijn in de Notitie derde fase nog niet te vinden. De overheid acht het
“thans nog niet goed mogelijk de acceptabele verliezen op bedrijfsniveau precies te kwantificeren”. Alleen een indicatie voor een aanvaardbaar bemestingsniveau in het jaar 2000 wordt gegeven. Wel kondigt
de overheid aan in 1994 in overleg met het landbouwbedrijfsleven de stikstofverliesnormen voor
1996 te zullen vaststellen.
Met behulp van de (deels nog te bepalen) acceptabele verliesnormen is voor elk bedrijf het eventueel
aanwezige nutrientensurplus te bepalen als het positieve verschil tussen het uit de nutrientenboekhouding blijkende nutrientenverlies dat groter is dan de
verliesnormen toelaten. Het aldus berekende nutrientensurplus is de grondslag voor de beoogde regulerende heffing op schadelijke nutrientenemissies12.
De surplusheffing introduceert een nieuwe ‘tradeoff voor boeren. Enerzijds lokt een kostenbesparing
als het nutrientengebruik wordt verminderd, waardoor de nutrientenverliezen kleiner worden en dus
de kosten van de surplusheffing geheel of gedeeltelijk worden vermeden. Anderzijds vrezen boeren een
reductie van de fysieke opbrengsten als minder nutrienten worden aangewend, waardoor het inkomen
daalt en deze daling mogelijk de vermeden kosten
van de surplusheffing overtreft. Diverse studies geven echter aan dat, gerelateerd aan het huidige (overmatige) gebruik, de gewasopbrengsten nauwelijks dalen na forse vermindering van het stikstofgebruik .
Opgemerkt moet worden dat een heffing op basis van het nutrientensurplus schadelijke nutrientenemissies niet elimineert. Wel levert dit systeem een
permanente prikkel schadelijke nutrientenverliezen
te verminderen. Het tot op heden gevoerde mestbeleid mist deze prikkel. Dit geldt in mindere mate ook
voor een regulerende inputheffing. Als onder invloed
van de surplusheffing de overbemesting na enige tijd
aanzienlijk is afgenomen, valt te overwegen de surplusheffing zodanig te verhogen dat deze een prohibitief karakter krijgt.
Verlaging van de uitvoerlngskosten
Een belangrijk bezwaar dat tegen de surplusheffing
kan worden aangevoerd is dat de uitvoeringskosten
hoog zijn. Drie categorieen van kosten springen daarbij in het oog:
• de kosten voor het verzamelen van informatie.
Vooral de noodzaak voor elk van de ruim 120.000
agrarische bedrijven het nutrientensurplus te bepalen jaagt de heffende instantie op kosten;
• de kosten voor het controleren van de nutrientenboekhouding. Omdat aan de nutrientenboekhouding een systeem van financiele prikkels wordt ge-
koppeld, is meer controle nodig dan enkel boekhoudkundige controle. De werkelijke nutrientenstromen dienen ook steekproefsgewijs te worden
gecontroleerd;
• de handhavingskosten. Centraal staat hier de fraudegevoeligheid van de regeling. In het algemeen
geldt dat hoe gevoeliger de regeling voor fraude
is, hoe hoger de handhavingskosten zijn. In dit geval gaat het om de mate waarin boeren hun nutrientensurplus op kunstmatige wijze zouden kunnen verlagen.
Informatie en controle
Bij nader inzien blijkt de hoogte van de informatieen controlekosten sterk afhankelijk te zijn van de wijze waarop het arrangement van de surplusheffing
wordt vormgegeven. Gebruikelijk is een aanpak die
inderdaad tot hoge kosten leidt. Om dit in te zien,
12. In het systeem van surplusheffingen zoals dat in NJ.P.
Hoogervorst e.a., op.cit., 1989 en F.J. Dietz en NJ.P. Hoogervorst, op.cit., 1991, is ontwikkeld, is ervoor gekozen de
onschadelijke emissies onbelast te laten. Dit lijkt aanvechtbaar omdat de onschadelijke emissies beslag leggen op de
relatief schaarse milieugebruiksruimte. Een groot deel van
de onschadelijke emissies is echter grondgebonden, zodat
mag worden aangenomen dat het beslag op de milieugebruiksruimte in de grondprijs tot uitdrukking komt. Dit gaat
echter niet op voor het onschadelijke deel van de ammoniakemissies. Deze zouden in principe als emissierechten
kunnen worden verkocht aan de hoogst biedende.
13. BJ.M. Meyer en P.p. Lalkens, Economische analyse van
de bedrijfssystemen op het proefbedrijf OBS, in Themadag
geintegreerde bedrijfssystemen, PAGV, Lelystad, 1988; P.B.
Tinker, Efficiency of agricultural industry in relation to the
environment, in: J.R. Park (red.), Environmental manage-
ment in agriculture; European perspectives, Belhaven, Londen, 1988, biz. 7-20; J.J. Neeteson, Evaluation of the performance of three advisory methods for nitrogen fertilization
of sugar beet and potatoes, Netherlands Journal of Agricultural Science, 1989, biz. 143-155.
dienen we te beseffen dat de verliesnormen uit tabel
1 een forfaitair karakter hebben. Zo zijn de acceptabele stikstofverliezen sterk afhankelijk van de stikstofdepositie afkomstig van andere bronnen (de zogenaamde achtergronddepositie) en de grondsoort
waarop deze depositie samen met de stikstof afkomstig van kunstmest, dierlijke mest of ander organisch
materiaal (bij voorbeeld gewasresten) terecht komt.
met nutrienten omgaat boekhoudplichtig te maken
(brede boekhoudplicht), kunnen de meest voor de
hand liggende vormen van fraude eenvoudig worden
voorkomen. Akkerbouwers, veehouders, kunstmestfabrikanten, mengvoederbedrijven, mestfabrieken en
verwerkende bedrijven hebben dan allemaal de
plicht de nutrientenstromen te registreren. De boekhoudplicht en dus het potentiele kostenbedrag van
Voor de achtergronddepositie wordt doorgaans het
de surplusheffing maakt dat de partijen bij elke trans-
landelijk gemiddelde gebruikt, hoewel de regionale
verschillen aanzienlijk zijn. Het aantal grondsoorten
waar verliesnormen voor worden opgesteld, blijft
meestal beperkt tot twee: zand en klei. Veel bedrijven liggen echter niet enkel op zand- of kleigrond,
maar op een mengvorm. In dergelijke gevallen leiden de verliesnormen die voor pure klei of puur
zand zijn ontwikkeld tot hetzij milieu-aantasting, hetzij een onredelijke toename van de produktiekosten.
Bovendien kunnen veel boeren claimen dat het feitelijke nutrientensurplus lager ligt dan het berekende
nutrientensurplus vanwege voor hun bedrijf geldende specifieke lokale omstandigheden (minder dan
gemiddelde neerslag, een laag grondwaterpeil, een
lager dan gemiddelde achtergronddepositie) en speciaal getroffen maatregelen in de bedrijfsvoering (bij
voorbeeld het gebruik van groenbemesters, of de
teelt van gewasvarianten die meer stikstof en fosfaat
opnemen dan die de overheid heeft opgesteld ter bepaling van het nutrientensurplus). Als al deze in beginsel redelijke claims moeten worden beoordeeld,
zullen de uitvoeringskosten snel toenemen. De facto
gaat het arrangement van de surplusheffing dan karaktertrekken vertonen die bij de huidige mestwetgeving zo heftig worden bekritiseerd: boeren voelen
zich afhankelijk van regelgeving die in hun ogen onredelijk is, omdat de bedrijfsvoering onnodig veel beperkingen wordt opgelegd. De tegenwerking die dit
oproept zal de regelgeving sterk frustreren.
Het is echter mogelijk de informatie- en controlekosten laag te houden en tegelijkertijd de medewer-
actie waar nutrienten mee gemoeid zijn, tegengestel-
de belangen hebben. Een intensieve veehouder bij
voorbeeld zal graag een hoge nutrienteninhoud registreren van de mest die hij aan een akkerbouwer levert. De akkerbouwer zal daarentegen een zo laag
mogelijke nutrienteninhoud van de aangevoerde
mest in zijn boekhouding willen opnemen. Gelet op
de tegengestelde belangen zullen de onderhandelende partijen een nutrienteninhoud overeenkomen die
heel dicht in de buurt ligt van, of zelfs precies overeenkomt met de feitelijke nutrienteninhoud. Hierdoor kunnen de handhavingskosten beperkt blijven.
Hoewel dat niet expliciet vermeld is, vindt de goede verstaander het principe van de wederzijdse controle terug in de Notitie derde fase. Niet alleen veehouders moeten vanaf 1997 aangifte doen van nutrienten, een jaar later worden ook akkerbouwers
hiertoe verplicht. Helaas verzuimt de overheid ook
toeleveranciers en afnemers van nutrienten boekhoudplichtig te maken, waardoor de potentie van het
principe van de wederzijdse controle onvolledig
wordt benut en de fraudemogelijkheden toenemen.
Conclusie
Een effectief nutrientenbeleid vereist ten minste een
verzameling van duurzame verliesnormen voor fosfaten, stikstof en in de toekomst mogelijk ook kalium.
Ten einde de overgang van de huidige situatie van
mestdumping en overbemesting naar een situatie van
duurzaam nutrientengebruik zo efficient mogelijk te
king van boeren te verwerven. Om dat te bereiken
laten verlopen, zijn financiele prikkels onontbeerlijk.
moet de bewijslast bij de individuele boer worden gelegd. Een boer die een lager nutrientensurplus claimt
dan is berekend, dient dit aan te tonen, bij voorbeeld
door een onafhankelijk laboratorium grond- en mestmonsters te laten analyseren. Natuurlijk houdt een
verschuiving van de. bewijslast ook een verschuiving
van de kosten in. Maar zolang de kosten van de monsteranalyses in redelijke verhouding staan tot de vermeden heffingskosten door een bijstelling van het
eerder bepaalde nutrientensurplus, lijkt dit geen bezwaar. Bovendien verdwijnt de prikkel tegen de vaststelling van het nutrientensurplus in beroep te gaan
als op basis van onafhankelijke meting geen substantieel lager nutrientensurplus kan worden aangetoond.
Het instrument van de heffing op de aanschaf van nutrienten lijkt in de literatuur overgewaardeerd. De inputheffing genereert belangrijke allocatieve nadelen,
die de heffing op nutrientenemissies in beginsel niet
heeft. De potentieel hoge uitvoeringskosten van de
emissieheffing kunnen tot redelijke properties worden beperkt als wordt gekozen voor het nutrientensurplus als heffingsgrondslag, een brede boekhoudplicht geldt en de bewijslast bij de heffingsplichtige
wordt gelegd. In de Notitie derde fase heeft de overheid zich een voorstander getoond van een regulerende heffing op nutrientenemissies. Zij laat echter
een goede kans liggen om het mestbeleid minder
fraudegevoelig te maken door de boekhoudplicht te
beperken tot agrariers (veehouders, akkerbouwers,
tuinbouwers). Dit betekent dat het bereiken van
Fraude
evenwichtsbemesting in het jaar 2000 een grotere
Op het eerste gezicht lijkt de heffingsgrondslag, het
nutrientensurplus op individuele bedrijven, bijzonder
gevoelig voor fraude. De Verleiding is groot het nutrientensurplus kunstmatig te verlagen door een ge-
handhavingsinspanning vereist dan bij een brede
boekhoudplicht nodig is.
ringer kunstmestgebruik, minder uitgereden mest en
Frank Dietz
een lager nutrientengehalte van mest te registreren
dan feitelijk het geval is. Door echter elk bedrijf dat
ESB 3-11-1993