Een evenwichtiger depisitogarantiestelsel

Het depositogarantiestelsel moet worden herzien wanneer
de grootste turbulenties in de bankensector voorbij zijn. Het
moet zich beperken tot bancaire spaarproducten en alleen
deposito’s van particulieren en kleine ondernemers dekken.
Daarnaast moet het de juiste prikkels bevatten om moreel
gevaar en misbruik te ontmoedigen.

E

en depositogarantiestelsel (DGS) biedt
spaarders een verzekering voor hun
deposito’s bij een bankfaillissement. Het
hoofddoel van een DGS is dan ook het
borgen van vertrouwen bij particuliere spaarders in
de stabiliteit van het financiële bestel. Vooral onder
invloed van grote onrust in de mondiale bancaire
sector en ter voorkoming van grote verschuivingen
van spaargelden tussen banken is de ­ ekkingslimiet
d
tijdelijk opgetrokken van veertigduizend euro naar
honderdduizend euro, en is het eigen risico voor
de spaarders afgeschaft. In Nederland draaien
bij een bankfaillissement de resterende banken
a
­ chteraf voor de DGS-kosten op, naar rato van hun
spaargeldmarktaandeel.
Het vigererende DGS moet worden herzien wanneer
de grootste turbulenties in de bankensector voorbij
zijn. Met name beleidsmakers en onderzoekers
moeten hierbij een aantal principiële uitgangspunten
voor ogen houden. Ten eerste kan een DGS nooit
verantwoord gedrag van banken en goed banken­
toezicht vervangen. Een DGS is ook nooit bedoeld
om een systeemcrisis op te vangen, maar als vangnet
voor incidentele, kleine bankdeconfitures. Voorts kan
een DGS pas effectief zijn als depositohouders de
reikwijdte en de beperkingen ervan begrijpen. Wat
betreft de reikwijdte moet een DGS zich beperken
tot bancaire spaarproducten en alleen deposito’s
van particulieren en kleine ondernemers dekken.
Tot slot moet een nieuw DGS de juiste prikkels voor
deposito­ ouders en banken bevatten om moreel
h
gevaar en misbruik te ontmoedigen.

beleid

Een evenwichtiger
depositogarantiestelsel
bij deze failliete bank niet opbrengen, omdat zij dan
direct zelf in grote financiële problemen komen.
Financiële instabiliteit is dan het gevolg. Om dit te
voorkomen moet de potentiële jaarlijkse bijdrage
aan een DGS per individuele bankdeelnemer worden
gemaximeerd. Alle kosten boven deze gezamenlijke
jaarlijkse bijdragen moeten ten laste van de algemene middelen van de staat komen.

Prikkels bij spaarders
Een DGS moet voor spaarders prikkels bevatten die
moreel gevaar beperken en eigen verantwoordelijkheid stimuleren. Bij volledige of zeer hoge dekking
worden spaarders aangemoedigd hun middelen bij
de meest risicovolle banken te plaatsen, die vaak de
hoogste rentes bieden. Tegen deze achtergrond is de
huidige dekking van honderdduizend euro te hoog en
is een limiet van vijftigduizend euro te prefereren.
Bij deze lagere grens is volgens berekeningen van de
Europese Commissie maar liefst tachtig procent van
het spaargeld gedekt. Ten tweede zou het introduceren van een eigen risico van tien procent over het
hele bedrag tot aan de limiet het risicobewustzijn
stimuleren. Ten derde vormt een wat vertraagde en
gefaseerde uitbetaling van het ingelegde bedrag, dus
exclusief de opgebouwde rente, een nuttige prikkel
om het risicobewustzijn bij spaarders te verhogen.
Deze drie suggesties sluiten niet aan bij actuele
d
­ iscussies in Europa; de Europese Raad van
regerings­eiders stuurt aan op een maximum
l
dekking van honderdduizend euro, het eigen risico
is afgeschaft en een maximale uitbetalingstermijn
van slechts twintig dagen wordt voorgesteld. Deze
voorstellen of besluiten stellen spaarders weliswaar
bijna maximaal gerust, maar nodigen uit tot het
nemen van meer risico’s. De snelle uitbetalings­
termijn plaatst banken ook voor grote aanpassingen
in de ICT-systemen en kan ten koste gaan van de
zorgvuldigheid bij het bepalen van de rechtmatigheid
van eventuele claims bij activering van een DGS.

Financiële stabiliteit

Hans Groeneveld,
Adjunctdirecteur bij Rabobank Nederland

Prikkels bij banken

Door een DGS kan worden voorkomen dat spaarders
in onzekere tijden massaal hun geld via een bank run
gaan opvragen en dat banken juist daardoor failliet
gaan. Toch is het feitelijke vermogen van een DGS
om schokken op te vangen beperkt. Bij een deconfiture van een middelgrote bank kan de rekening van
een DGS maar voor een klein deel door de andere
banken worden opgebracht, zeker bij de huidige dekkingslimiet van honderdduizend euro. De resterende
banken kunnen de miljarden euro’s aan spaargelden

Een dekkingslimiet van honderdduizend euro ondersteunt risicovolle banken die op de kapitaalmarkt
een hoge risico-opslag zouden moeten betalen
voor het aantrekken van vreemd vermogen. Deze
banken hoeven deze extra premieopslag bij een
ruimhartig DGS niet te betalen in de spaarmarkt.
Hoe hoger de limiet, hoe meer risico’s deze banken
dus op de minder risicovolle concurrentie en belastingbetaler afwentelen. Risicovollere banken zijn
bovendien ­ ikwijls bereid hogere spaarrentes te
d

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

ESB

94(4557) 3 april 2009

205

bieden om kapitaal aan te trekken en drijven met hun hogere spaarrentes ook
de ­ arkttarieven voor minder risicovolle banken op. Om moreel gevaar te beperm
ken wordt gesuggereerd om individuele banken een risicoafhankelijke bijdrage
aan het DGS te laten leveren (Garcia, 2005). Hoe hoger het risicoprofiel van
de bank, hoe duurder DGS-deelname. Tot dusverre is de premiedifferentiatie
tussen banken niet significant om de gewenste prikkels te introduceren. In acht
onderzochte Europese DGS-stelsels lopen de verschillen slechts marginaal op
van een minimumbijdrage van 75 procent tot een maximum van 140 procent
van het standaardbedrag (EC, 2008). Nadeel is bovendien dat veranderingen
in risicoprofielen door de toezichthouders moeten worden gecommuniceerd om
kenbaar te maken welke banken veiliger zijn geworden dan andere. Bij een neerwaartse aanpassing kan dit direct tot een afvloeiing van spaargelden bij risico­
vollere banken leiden, die daarmee als self fulfilling prophecy in de problemen
kunnen komen. Door het optrekken van de limiet tot honderdduizend euro lopen
Europese overheden zeer grote financiële risico’s. Aangezien banken de even­
tuele financiële lasten van een DGS met een hoge spaargelddekking niet kunnen
opbrengen, zal de overheid altijd moeten bijspringen of ingrijpen. Door dit vooruitzicht kan de kredietwaardigheid van de staat afnemen en wordt de kredietwaardering mogelijk negatief beïnvloed. Ongunstigere financierings­ oorwaarden
v
zijn dan het gevolg. Het garanderen van alle spaartegoeden door bijvoorbeeld de
Ierse overheid heeft grote repercussies voor haar kredietwaardigheid.

Concurrentie-aspecten
Een DGS egaliseert deels de concurrentieverhoudingen tussen grote en kleinere
banken. Vanwege hun omvang hebben grote banken een onbedoeld concurrentie­
voordeel omdat zij te-groot-om-failliet-te-gaan worden geacht, getuige ook de
nationalisaties van Fortis en ABN-Amro. Een DGS ondersteunt kleinere banken
in de concurrentieslag met de grote spelers. Deze ondersteuning is overigens
groter naarmate het garantiebedrag geringer is. Een lagere vergoedingslimiet zet
spaarders ertoe aan hun tegoeden over meer banken te spreiden, wat concur­
rentie bevorderend werkt. Een DGS mag geen banken subsidiëren die zonder
zo’n regeling geen levensvatbaar bedrijfsmodel zouden hebben en moeilijk,
of alleen tegen hoge tarieven middelen op de openbare kapitaalmarkt kunnen
aantrekken. Daarnaast wordt de marktwerking ernstig verstoord als banken
meeliften op een DGS dat ruimhartiger is dan in het eigen thuisland. In het geval
van Icesave vielen in Nederland aangetrokken spaargelden tot een bedrag van
twintigduizend euro onder het IJslandse DGS, terwijl in het Nederlandse DGS
destijds een limiet van veertigduizend euro met tien procent eigen risico vanaf
twintigduizend euro werd gehanteerd. Het Nederlandse DGS was ruimer dan het
IJslandse. Icesave heeft verzocht voor dat extra deel aan het Nederlandse DGS
te mogen deelnemen, wat door DNB is gehonoreerd. Hiermee heeft Icesave van
de zogenoemde Europese topping-up-regeling gebruikgemaakt.
Ook verdient de concurrentiekwestie rond buitenlands bankieren via bijkantoren
of dochterondernemingen aandacht. Wanneer overheden zouden besluiten het
DGS alleen van toepassing op ingezetenen te laten zijn, dan wordt de vrijheid
van de bancaire dienstverlening binnen Europa belemmerd. Buitenlands bankieren via bijkantoren wordt dan onaantrekkelijk omdat de daar aangetrokken
spaargelden niet gegarandeerd zijn, waardoor de concurrentie afneemt. Het
gastland zal de garanties niet willen overnemen, omdat het geen toezicht op
de buitenlandse bijkantoren uitoefent. Het nadeel van de blootstelling van de
nationale belastingbetaler aan risico’s van het aantrekken van spaarmiddelen in
het buitenland moet derhalve worden afgezet tegen het potentieel nadelige effect
op de bancaire concurrentie. Een mogelijke oplossing kan zijn om buitenlandse
bijkantoren van banken om te zetten in buitenlandse dochterondernemingen,
die dan in het gastland onder toezicht komen en waarvan de deposito’s dan ook
onder het DGS van het gastland gaan vallen (Arnold, 2008).

ders mogelijk een rustgevende gedachte uit: er
is van te voren al wat geld gereserveerd. Maar in
landen met een fonds bedraagt de dekkingsgraad
gemiddeld slechts een procent van alle deposito’s.
Dit is meestal niet voldoende om alle spaarders
te kunnen uitkeren bij een faillissement, waardoor
de Staat al snel moet bijspringen. Nadeel van een
omslagstelsel is dat de veroorzaker van de activering
van het DGS niet meebetaalt, wat bij een fonds wel
het geval is. De bijdrage van deze partij vooraf aan
het fonds zal overigens waarschijnlijk bescheiden
zijn geweest ten opzichte van de kosten van haar
faillissement. Voordeel van een omslagstelsel is
dat alle middelen beschikbaar blijven voor risicodragende investeringen en kredietverlening. In een
fonds­ telsel kunnen de middelen alleen tegen laag
s
risico worden belegd. Alles overwegend gaat de
voorkeur uit naar het huidige Nederlandse ex post
stelsel, maar wel met significante premiedifferentiatie naar risicograad en maximering van de potentiële
jaarlijkse lasten per deelnemende bank. Als banken
een bankvergunning in een lidstaat hebben dan
mogen zij vrij opereren in de andere EU-lidstaten.
Het toezicht wordt uitgeoefend door het land waar
de vergunning is verstrekt. De huidige verschillen
in nationale garantieregelingen en toezichtregimes
worden echter misbruikt en lokken meeliftersgedrag
uit. Europese DGS-harmonisatie wat betreft de
hoogte en reikwijdte lost niet de problemen rond het
bankentoezicht en de internationale coördinatie van
toezicht op. Op basis van de Icesave-casus moet
het nationale toezicht op het aantrekken van spaargelden en op de daaraan ten grondslag liggende
bedrijfsmodel van bijkantoren van buitenlandse
banken worden geïntensiveerd. De Icesave-casus
heeft aangetoond dat de positie van de toezicht­
houder in het land waar bijkantoren van buitenlandse
banken zijn gevestigd, moet worden versterkt.

Tot slot
Als de situatie in de bankensector enigszins is
genormaliseerd moet in Europees verband een DGS
worden ingevoerd dat helder is voor spaarders, geen
concurrentievervalsing tussen Europese banken
teweegbrengt, en geen ruimte voor misbruik laat. De
Europese voorstellen gaan in de goede richting, maar
neigen helaas naar het creëren van volledige zekerheid en minimaal risicobewustzijn bij ­ paarders. Op
s
termijn zijn financiële stabiliteit en gezonde concurrentieverhoudingen het meest gediend bij een substantieel lagere dekkingslimiet. De huidige honderd­
duizend euro lokt risicovol gedrag bij spaarders en
bij banken uit en brengt tevens de kredietwaardigheid van nationale overheden in gevaar.
Literatuur
Arnold, I. (2008) Beperk de depositogarantie tot ingezetenen.

Financieringsaspecten

ESB, 93(4546), 667–668.

Er zijn ruwweg twee systemen voor financiering van een DGS: ex ante via een
fonds en ex post met omslag achteraf. De meeste EU-lidstaten hebben een
fonds. Beide systemen hebben voor- en nadelen. Van een fonds gaat bij spaar-

206

ESB

94(4557) 3 april 2009

EC (2008) Risk-based contributions in EU deposit guarantee schemes:
current practices, Brussel: Europese Commissie.
Garcia, G. (2005) Deposit insurance: risk-adjusted pricing. EMG
werkdocument. Brussel: Emerging markets group.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.