R.egionaal
Economie en besluitvorming
over grote projecten
Bij het opzetten van groteprojecten ontbreekt het vaak aan een systematische evaluatie van de economische voor- en tegenargumenten.
Ook kan de a/stemming met de betrokkenen dikwijls veel beter.
Een economische effectrapportage
De Lely’s van de jaren negentig worden met geheel andere problemen
geconfronteerd dan de plannenmakers van voor en vlak na de tweede
wereldoorlog. Bij het realiseren van
grote projecten is de technische haalbaarheid van een project in de schaduw komen te staan van maatschappelijke haalbaarheden. Dat geldt
voor alle grote projecten, of het nu
gaat om infrastructuur, afvalverwijdering of stedelijke bouwplannen. Vele
formele en informele procedures getuigen hiervan. Wettelijk verplichte
milieu- en ruimtelijke afwegingen
zijn van belang, omdat grote projecten vaak fors ingrijpen in de omgeving, maar er gaat veel tijd inzitten.
Bergen papier, vele uren overleg
met een groot aantal partijen en een
langdurig afwegingsproces zijn nodig alvorens een definitief besluit
over een project kan worden genomen. De economic, waar het toch
vaak om is begonnen, dreigt daardoor op de achtergrond te raken.
Bij het Integraal Plan Noordrand Rotterdam (IPNR), een van de grootste
projecten die in Nederland op stapel
staan, is daar op een bijzondere manier mee omgegaan. Op aandringen
van de gemeenteraad is een aparte
plaats ingeruimd voor het versterken
van de economic in de discussie en
de besluitvorming. Dit artikel zet het
gekozen middel, namelijk een zogenoemde economische effectrapportage (EER), uiteen en geeft enige resultaten weer bij het IPNR.
IPNR
De T van IPNR staat voor integraal.
Of voor ingewikkeld, zo wordt soms
gegrapt. Immers het plan, te realiseren in het gebied dat ruwweg de huidige luchthaven Zestienhoven en
omgeving beslaat, bevat meerdere ingrijpende componenten. Ten eerste
gaat het om de bouw van een nieuw
stedelijk gebied met circa 5.500 woningen, 250.000 m~ kantooropper-
ESB 7-8-1991
biedt uitkomst.
vlak en circa 60 hectare bedrijventerrein. Ten tweede is een nieuwe rijkswegverbinding aan de orde in aansluiting op de Van Brienenoordbrug
en in de derde plaats bevat het plan
een nieuwe, naar het noorden opgeschoven luchthaven ter vervanging
van het zorgenkindje Zestienhoven.
‘Nieuw Rotterdam Airport’ moet zich
richten op het sterk groeiende Europees-regionale vliegverkeer en is de
blikvanger van het IPNR.
Drie deelprojecten dus, waarin de
gemeente Rotterdam, de Directie
Zuid-Holland van Rijkswaterstaat, en
de NV Luchthaven Schiphol samen
optrekken. Daarnaast is er ook nog
een consortium van vier private bedrijven betrokken bij de financiering
van het plan. De totale investeringen
voor het IPNR bedragen circa/ 4,5
miljard.
Voor elk van de drie componenten
van het IPNR moet een zogenoemde
hoofdprocedure worden doorlopen:
het structuurplan, de projectnota
rijksweg en de aanwijzing luchthaven. Voorts moet voor elke component een milieu-effectrapport (MER)
worden opgesteld.
Bij het complexe project IPNR is
veel energie gestoken in een goede
coordinatie van procedures, inspraak en besluitvorming. De kans
op nare verrassingen in het traject
naar definitieve besluitvorming, die
naar verwachting pas in 1993 zal
plaatsvinden, is daardoor een stuk
kleiner geworden. En er wordt recht
gedaan aan het maatschappelijke besef dat steeds schaarser wordende
ruimte en het milieu niet gedachtenloos kunnen worden opgeofferd aan
de economische vooruitgang.
aal-economische motieven die een
grote rol spelen in de totstandkoming van een plan. In het geval van
Rotterdam kunnen projecten als het
IPNR en de Kop van Zuid worden gezien als de fysieke componenten van
de sociale en economische vernieuwing in het kader van het zogenoemde ‘Nieuwe Rotterdam’. Om te voorkomen dat dergelijke motieven in
het proceduregeweld uit het beeld
verdwijnen, hebben de initiatiefnemers van het IPNR gekozen voor
een afzonderlijke plaats voor de
economische afweging: de economische effectrapportage (EER). Het is
natuurlijk niet de bedoeling dat deze
procedure verwordt tot een extra belasting van de besluitvorming. Maar,
waar de MER bij voorbeeld gedetailleerd ingaat op verschillende milieueffecten van de planvarianten, dienen ook de te verwachten economische effecten in een gelijkwaardige
discussie en besluitvorming een rol
te spelen.
Een economische effectrapportage
in samenhang met de MER- en structuurplan-procedure is bedoeld om
de economic in de besluitvorming
over het IPNR een rol te laten spelen. Dit is redelijk uniek in Nederland . De EER is als begrip zelfs
Filosofie
En de economic?
De EER is een combinatie van economisch onderzoek en een proces van
argumentuitwisseling daarover tussen bestuur en burgers. De bedoeling is te komen tot een discussie op
basis van feiten en deugdelijke argumenten en daardoor tot een soort
‘Rationalitat durch Diskurs’. Daaraan
is bij het IPNR op twee manieren inhoud gegeven. De eerste betreft de
keuze van de onderzoeksonderwerpen. Daarvoor is aansluiting gezocht
bij de strategische beleidsthema’s,
zoals door het bestuur gedefinieerd,
en bij de onderwerpen die in de discussie over het IPNR centraal staan.
Ten tweede heeft de vormgeving
van het proces van studie, informeren en overleg bijzondere aandacht
gekregen. Een bestuurlijk gefiatteerde startnotitie vervulde een belangrijke functie. Hierin werd het probleem geanalyseerd en de aanpak
beschreven, zodat een toetsing van
het eindprodukt mogelijk is. Voorts
is als waarborg voor de kwaliteit van
Maar niet alleen een goed milieu en
ruimte zijn schaars in Nederland.
Ook op economisch terrein zijn er
nog vele problemen op te lossen.
Sterker nog, het zijn vaak juist soci-
1. Inmiddels vindt het concept navolging
bij onder meer het Scheveningen-Havenproject en de uitbreiding van Schiphol.
797
Ftguur 1. Structuur economische effectrapportage
consultatie functioneert als een praktische toets voor de onderzoeksresultaten en is bovendien een middel
dat de betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de besluitvorming
over het IPNR vergroot. Verder zijn
de analytische deelprodukten intensief besproken in bijeenkomsten in
deel- en buurgemeenten.
IPNR
Berekening van
kwantitatieve
effecten
sr
n
Enkele resultaten
In het jaar 2010 zal maximaal tien
procent van de potentiele reizigers
via Nieuw Rotterdam Airport de HSL
prefereren boven het vliegtuig. Dat
Telefonische NlPO-enquete, gevolg door diepte-interviews
is bij een optimaal Europees HSLnet. Komt het HSL-net minder voortvarend tot stand dan bedraagt het
passagiersverlies voor de luchthaven
circa vijf procent . De HSL is vooral
een alternatief voor het ‘city-to-cityverkeer’ over afstanden van niet
meer dan circa 500 kilometer. De situatie in andere Europese steden en
het eindprodukt, conform de MER-
Conform de MER-methodiek worden
procedure, voorzien in een toetsing
verschillende planvarianten van het
door een onafhankelijke ‘commissie
van wijze mannen’. Op weg naar het
eindprodukt is in zogenoemde klank-
IPNR op deze citeria beoordeeld.
Voor de EER is daarbij vooral de
vraag over de vestiging van de lucht-
bordbijeenkomsten met de betrokke-
haven van belang.
de consultatie van het regionale bedrijfsleven geven aan dat de HSL
Inhoud (deel)onderzoeken
niet als vervanging van maar als aanvulling op de nieuwe luchthaven
dient te worden beschouwd.
Trendanalyses geven aan dat de
luchthaven een belangrijk voordeel
is bij het aantrekken van die typen
van bedrijvigheid waarop het beleid
nen over de onderzoeksuitkomsten
overleg gepleegd. Een praktische benadering dus, die steun vindt in de
magere theoretische en modelmatige
resultaten die de wetenschap heeft
te bieden over de relatie tussen infrastructuur en economie .
Het beoordelingskader
De startnotitie-EER heeft het scala
van criteria waaraan de verschillende planalternatieven getoetst kunnen worden beperkt tot die hoofd-
punten die zowel in de discussie
over het IPNR als in het gemeentelijke beleid een belangrijke rol spelen:
– de mate waarin de elementen van
het IPNR tegemoet komen aan
maatschappelijke behoeften en
trends. Dit is uiteraard een voorwaarde om van positieve economische uitstraling te kunnen spreken;
– de invloed van het IPNR op het
vestigingsklimaat in stad en regio.
Het bedrijfsleven moet optimaal
worden geaccommodeerd en de
gemeente mikt op het aantrekken
van meer bedrijvigheid in de zakelijke dienstverlening en de hoofdvestigingen van internationaal/Europees georienteerde bedrijven;
– het werkgelegenheidseffect van
de verschillende IPNR-varianten;
– de IPNR-bijdrage aan de positie
van Rotterdam in de internationale concurrentie tussen economische regie’s.
Na een inhoudelijke verkenning in
de startnotitie zijn de onderwerpen
geinventariseerd waarover meer ge-
gevens gewenst zijn ten einde de besluitvorming over het IPNR zo goed
mogelijk te voeden met informatie.
Figuur 1 geeft een beeld van de deelonderzoeken in het kader van de
EER en hun onderlinge samenhang.
In de eerste plaats en juist omdat de
vraag in de discussie steeds naar voren komt, is onderzocht of een aansluiting op de hoge-snelheidslijn
(HSL) in de plaats zou kunnen komen van een nieuwe luchthaven. Indien de HSL dezelfde economische
functie heeft als een luchthaven, dan
zou een IPNR zonder luchthaven
voor het vestigingsklimaat in Rotterdam net zo gunstig zijn als de lucht-
havenvariant. De invloeden van een
IPNR met respectievelijk zonder
luchthaven op het vestigingsklimaat
en het concurrentieprofiel van Rotterdam vormen een tweede blok van
onderzoeken. De onderzoeken in dit
kader van het Grondbedrijf Rotterdam/Nederlands Economisch Instituut en van de Erasmus Universiteit
indiceren waarom en in welke mate
door de verschillende IPNR-varian-
ten wordt bijgedragen aan vestiging
door bedrijven in de Rotterdamse regio. Zij vormen daarmee belangrijke
bouwstenen voor kwantificering van
de economische effecten.
Daarbij is er ook de kwestie van de
schaalniveaus. Een project als het
IPNR heeft naast stedelijke ook regionale en nationale betekenis.
798
Er is een uitgebreide consultatie gehouden onder het regionale bedrijfsleven, door middel van een NIPO-enquete en diepte-interviews. De
zich steeds sterker richt: (regionale)
hoofdkantoren van internationaal
opererende bedrijven, zakelijke
dienstverlening, beurs- en congreswezen, industriele serviceverlening
en R&D. Sluiting van de luchthaven
wordt door het reeds gevestigde bedrijfsleven als een negatief signaal
opgevat, in het bijzonder voor het
behoud en aantrekken van interna-
tionale bedrijven3. Een en ander vertaalt zich in de variant met luchthaven naar een snellere afzet van
bedrijvenfaciliteiten in het plangebied, Rotterdam-centrum en de om-
geving dan in de variant zonder
luchthaven .
2. Zie P. Rietveld, De economische uitstraling van infrastructuur, Openbare Uitgaven, nr. 2, 1991.
3. Rotterdam Transport Center, Gevolgen
van een bogesnelheidslijn voor Rotterdam Airport, Rotterdam, 1990.
4. Nederlands Economisch Instituut, Bedrijvenfaciliteiten plan noordrand Rotterdam. Een lange-termijn-marktverkenning, Rotterdam, 1990.
5. Bureau voor Economische Argumenta-
tie, Projectteam EER, Hoe denkt het regionale bedrijfsleven over het IPNR?, Rotterdam, 1990.
6. Grondbedrijf Rotterdam, Bedrijvenfaciliteiten IPNR, Rotterdam, 1990.
Kwantificering
Figuur 2. Samenvatting en invulltng beoordelingskader
De kwantificeringen van Regioplan
en NEI/ETAS laten zien welke stedelijke en regionale effecten – met het
accent op werkgelegenheidscreatie mogen worden verwacht van de
IPNR-varianten met en zonder luchthaven.
IPNR met
luchthaven
IPNR zonder
luchthaven
Nationale
betekenis
IPNR met
luchthaven
In termen van werkgelegenheidscreatie scoren beide varianten goed,
IPNR zonder
luchthaven
Regionale
uitstraling
maar de luchthavenvariant beter. Dat
geldt zeker wanneer ook de effecten
buiten het plangebied door middel
IPNR met
luchthaven
van input-outputanalyse in de bere-
Perspectief
kening worden betrokken (zie label
Intern, positie
Rotterdam
+
Werkgelegenheid:
– kwantitatief
++
– kwalitatief
+/0
luchthaven
Vestigingsklimaat ++
1). Het blijkt ook dat de luchthavenvariant binnen het plangebied meer
werkgelegenheid voor laag- en ongeschoolden creeert en juist daar zitten
de grootste problemen in de Rotterdamse arbeidsmarktsituatie. Meer
dan tachtig procent van de Rotterdamse werklozen is lager- en ongeschoold.
De investeringskosten van beide varianten ontlopen elkaar nauwelijks.
IPNR zonder
++
O/-
Economische beoordeling
Tot slot
De sociaal-economische afwegingen
Maatschappelijke afwegingen bepalen per geval of een groot project
nog realiseerbaar is in Nederland.
Het is dus van belang dat die afwegingen evenwichtig zijn, waarbij ook
economische waarden op gestructu-
van verschillende invullingen van
het IPNR wijzen in de richting van
een voorkeur voor de variant met
Regionale en nationale effecten
luchthaven, goede rijkswegontslui-
Regionaal wordt de IPNR-uitstraling
ting, een hoogwaardige woonwijk
in hoofdzaak bepaald door de voor
Met luchthaven strekt de positieve
en de geprojecteerde bedrijvenfaciliteiten. De mix van elementen kan
ten goede komen aan het Rotterdamse vestigingsklimaat. De regionale
uitstraling van het IPNR zich uit tot
en nationale uitstraling is gunstiger
de centrumlocaties van Rotterdam
zelf en tot de acquisitiemogelijkheden van de andere economische centra in de zuidvleugel van de Randstad. Zonder luchthaven is het IPNR
vooral te beoordelen als een locatie
die in concurrentie staat met andere
dan bij de variant zonder luchthaven. Figuur 2 vat de onderzoeksresultaten globaal samen aan de hand
van het beoordelingskader.
Maar de EER geeft ook aan dat er
voorwaarden verbonden zijn aan de
economische voorkeur voor een IPNR
den gebracht. In het geval van de
EER bij het IPNR is bewust niet voor
een zwaar theoretische benadering
gekozen, zo die al iets zou kunnen
opleveren. Er is gekozen voor een
praktische en communicatieve benadering, aansluitend bij de onderwerpen die de discussie bepalen en in
procedurele zin passend bij de gedemocratiseerde afwegingsprocedures.
De pro- en contra-argumenten in bij
ontwikkelingsprojecten in de Rand-
met luchthaven. Het gaat bij voorbeeld om de planologische inrichting
voorbeeld de klankbordbijeenkomsten worden daardoor gestructu-
ten gunste van de kwaliteit van het
stedelijke gebied en om de relatie met
Schiphol. Voor de nieuwe luchthaven
bestaan goede vooruitzichten, maar
zij moet wel de ruimte krijgen om de
markt te veroveren, conform het profiel van de luchthaven. Dat wil zeg-
reerd en inhoudelijk gestimuleerd,
hetgeen de bestuurlijke afwegingen
en daardoor het draagvlak voor de
uiteindelijke besluitvorming ten goede kan komen.
Zuid-Holland unieke combinatie van
luchthaven en rijksweg.
stad.
Op nationale schaal mag het IPNR
met luchthaven en rijksweg in de
eerste plaats worden gezien als een
versterking van de mainportfunctie
van Rotterdam. Daarnaast biedt de
betrokkenheid van Schiphol mogelijkheden voor de verdelings- en uitwijkfunctie van een nieuwe luchthaven in Rotterdam, die ook aan
Schiphol ten goede komt.
Europese, regionale verkeer.
Voorts maakt de analyse duidelijk dat
Een rechtstreeks nationaal effect is
er sprake dient te zijn van een actief
dat tegenwicht wordt geboden aan
de aantrekkingskracht van Zaventem
op reizigers uit de zuidvleugel.
arbeidsmarktbeleid, om de te creeren
banen ook werkelijk aan Rotterdammers ten goede te laten komen.
reerde wijze voor het voetlicht wor-
Hans de Boer en Frank Brouwer
gen sterk gericht op het zakelijke en
De auteurs zijn respectievelijk verbonden
aan het Bureau voor Economische Argumentatie en de gemeente Rotterdam en
zijn secretaris respectievelijk voorzitter
van het projectteam Economische Effectrapportage voor het IPNR.
Tabel 1. Integrate, blijvende effecten voor Zuid-Holland, perjaar
IPNR
met luchthaven
Produktie (mln. gld)
Toegevoegde waarde (mln. gld)
Werkgelegenheid (arbeidsjaren)
ESB 7-8-1991
4.740
2.620
28.620
IPNR
zonder luchthaven
3.420
2.060
21.950
7. Regioplan BV, Werkgelegenheidseffecten integraalplan noordrand Rotterdam.
Prognose voor twee varianten, Amsterdam, 1990.
8. NEI/Economisch Technologisch Adviesbureau Strankinga, Kwantificering economische effecten integraal plan noordrand Rotterdam, Rotterdam/Hilversum,
1991.
799
I