Economen over
ontwikkeling
Ter gelegenheid van het twintigjarig
bestaan van het Centrum voor Ontwikkelingsprogrammering aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam is op 7 oktober
1988 in samenwerking met de Studiekring Post-Keynesiaanse Economie
een conferentie georganiseerd over
veertig jaar ontwikkelingsproblematiek.
Het centrale paper1 van professor H.W.
Singer (Institute of Development Studies, Sussex) werd in twee thema-papers uitgewerkt, ten aanzien van de
‘newly industrialising countries’ (nic’s)
door professor C.I. Bradford (Yale University/Wereldbank), en ten aanzien
van de Vierde wereld’ door professor
N.P. Moyo (University of Harare). Elk
van de drie papers werd gecomplementeerd door twee discussiepapers, van
professor S. Chakravarty (Delhi School
of Economics) en van Belgische en Nederlandse onderzoekers. De conferentie bracht een aantal voor economen en
beleidsmakers betrekkelijk nieuwe en
interessante inzichten naar voren. Wij
geven hiervan slechts een selectie,
waarbij we ook gebruik maken van
ideeen die op een op de conferentie
aansluitende workshop van het Tinbergen Instituut, met Bradford en Chakravarty als sprekers, werden uitgewerkt2.
Leerproces
Uitgangspunt van Singers provocerende paper is dat de theorievorming
over economische ontwikkeling – en
vaak ook het desbetreffende beleid het beste is op te vatten als een leerproces, dat onvermijdelijk met een zekere
vertraging op feitelijke ervaringen reageert. Het is echter belangrijk om nieuwe ervaringen sneller om te zetten in
nieuwe inzichten om problemen aan te
pakken. Zo beschrijft Singer hoe de
voorkeur voor geplande ontwikkeling in
de jaren vijftig aansloot bij de goede ervaringen opgedaan met planning tijdens de tweede wereldoorlog, met
name in Engeland, en nadien onder het
Marshallplan in geheel West-Europa.
Toen was immers gebleken dat door
macro-economische planning en effectieve overheidsinterventie, gericht op
1. H.W. Singer, Lessons of post-war development experience, 1945-1988, conferentiepaper.
2. De papers van deze workshop zijn bij het
Centrum voor Ontwikkelingsprogrammering
(EUR) te bestellen (tel.010-4082173), terwijl
die van de conferentie rond de zomer van
1989 in boekvorm verschijnen.
herstel en uitbouw van de produktie,
volledige werkgelegenheid, geringe inflatie en een gelijkere verdeling van het
inkomen konden worden gerealiseerd.
De ontwikkelingen in de ‘gouden jaren’
vijftig en zestig gaven de pleitbezorgers
voor planning gelijk. De produktie en
de handel groeiden over de hele wereld
en ook de ontwikkelingslanden profiteerden hiervan, zij het in relatief beperkte mate.
Met het begin van de recessie, in de
eerste helft van de jaren zeventig, veranderde de situatie. De stijging van de
wereldmarktprijzen van olie in 1973-74
en 1979-80 leidde tot een economische
teruggang in het geTndustrialiseerde
westen die voortduurde tot het midden
van de jaren tachtig. Samen met het opkomende protectionisme resulteerde
die economische teruggang voor de
meeste ontwikkelingslanden in een verslechtering van de ruilvoet- en betalingsbalanssituatie, een toenemende
schuldenlast en geringe – soms zelfs
negatieve – economische groei. In de
jaren tachtig dock in de literatuur voor
het eerst de term Vierde wereld’ op,
waarmee de landen werden bedoeld
die het zwaarst door de crisis werden
getroff en3 – zoals de Af rikaanse landen
ten zuiden van de Sahara, waar het inkomen per hoofd van de bevolking in de
periode 1982-1986 met maar liefst
16,5% afnam . Moyo4 beschouwt deze
teruggang, eerder dan de schuldenproblematiek, als de echte ‘Afrikaanse crisis’, die naar zijn mening wordt veroorzaakt door de te eenzijdige verbondenheid van de Afrikaanse landen en hun
elites met de wereldeconomie. Met verwijzing naar de jaren tachtig spreekt
Singer van “een verloren decennium”.
orienteerd beleid. In meerderheid benadrukken ontwikkelingseconomen te-
genwoordig de beperkingen van economische planning en overheidspolitiek.
Een deel van de economen gelooft
zelfs helemaal niet meer in overheidssturing en is voorstander van een strategie van marktgeleide ontwikkeling7.
Uit de discussie op en rond de conferentie blijkt dat er reden is te betwijfelen
of deze stellingname wel in overeenstemming is metde feiten. Volgens Singer is er hier opnieuw sprake van een
vertraagde, en wellicht doorgeschoten,
reactie van de theorie op praktijkervaringen.
De nic’s
Bradford analyseert in zijn paper8 de
gevolgen van de opkomst van de nic’s
voor de wereldeconomie in de jaren negentig. Naast de bekende 4 Oostaziatische nic’s onderscheidt Bradford nog 4
groepen nic’s op basis van het hoge
groeipercentage van de uitvoer van nijverheidsprodukten, te weten 4 andere
landen in Azie, 3 Latijnsamerikaanse
landen, de 3 nieuwe Zuideuropese EGleden, en 4 andere mediterrane landen.
Zijn analyse is gebaseerd op een wereldhandelsmodel waarmee toekomstige handelsstromen tussen 12 handelsblokken op basis van de huidige handelsstructuur, de toekomstige economische groei van de blokken en hun toekomstige handelsstrategieen kunnen
worden geextrapoleerd. De modelresultaten tonen aan dat de groep van de
armste landen – uitgaande van het huidige handelsscenario – ook in de jaren
negentig weinig zal profiteren van de
groei van de wereldhandel in tegenstelling tot de nic’s. De discussie naar aanNieuwe orthodoxie
leiding van Bradfords paper over de positie van de nic’s in de wereldeconomie
Zoals Singer beargumenteert, leidde concentreerde zich op de volgende
de teleurstelling over de resultaten van twee vragen:
ontwikkelingsplanning – in termen van – welke factoren verklaren het succes
groei nade jaren zestig, maar in termen
van met name de Oostaziatische
van werkgelegenheid en armoedebenic’s?;
strijding ook al voordien – in toenemen- – in hoeverre vormen de ervaringen
de mate tot kritiek. Onder invloed van
van deze nic’s een voorbeeld voor
andere ontwikkelingslanden, met anvooral Wereldbankstudies5 vond er in
het begin van de jaren tachtig een herdere woorden: in hoeverre vormt het
orientatie op het ontwikkelingsbeleid
succes van de nic’s voldoende rechtplaats, gebaseerd op de snelle groei
vaardiging voor een algemeen pleivan landen – met name de nic’s – die
dooi voor een marktgeleide ontwikkelingsstrategie?
een exportgericht industrialisatie- en
handelsbeleid voerden, dat door het opheffen van een aantal beperkende
maatregelen vooral ten aanzien van
Oorzaken van het succes van de
buitenlandse bedrijven als liberaal en
nic’s
marktgeleid werd geihterpreteerd. Op
grand van deze studies ontstond een
Economen als Bhagwati, Krueger,
‘nieuwe orthodoxie’ binnen de ontwikkelingseconomie6, die een herwaarde- Srinivasan en Balassa 9 schrijven het
ring van de marktwerking inhield, en succes van Korea, Taiwan, Hongkong
meer nadruk legde op een exportge- en Singapore – de bekendste nic’s die
ESB 9-11-1988
wel de ‘gang of four’ worden genoemd
– toe aan de door hen gevoerde marktgerichte ontwikkelingsstrategie, gekenmerkt door de volgende drie factoren:
– de exportorientatie;
– de grate hoeveelheid particuliere buitenlandse investeringen;
– een prijspolitiek gericht op ‘keeping
the prices right’.
Nadere bestudering van de nic’s bewijst echter niet voor alle situaties de
superioriteit van de markt boven overheidsinterventie. Uit onderzoek van
Bradford10 volgt dat met name de overheden een belangrijke factor in het succes van de nic’s zijn geweest. Door een
actief sectorbeleid, een nauwe samenwerking met de particuliere sector en
een subsidiebeleid gericht op investeringsgoederen hebben die overheden
krachtig en doelgericht bijgedragen aan
de snelle groei.
Nadere bestudering van bij voorbeeld Zuid-Korea leert ons dat de snelle groei kan worden verklaard uit een
combinatie van de volgende factoren11:
– lage particuliere besparingen;
– een voortdurend grote instroom van
buitenlands kapitaal;
– een uitgesproken exportorientatie;
– een zeer intensief gebruik van de factor arbeid.
Zuid-Korea kent een systeem van
gedifferentieerde rente: een lage rente
waartegen binnenlandse bedrijven kunnen lenen, en een hogere rente waartegen in het buitenland wordt geleend.
Het verschil wordt door de Koreaanse
overheid gesubsidieerd. Bovendien
3. Zie voor een ruimere interpretatie het conferentiepaper van dr. P. Terhal.
4. N.P. Moyo en N. Amin, The development
experience of post- colonial sub-saharan
Africa: just bad luck or something else ?, conferentiepaper.
5. Zie bij voorbeeld I.M.D. Little, Economic
development: theory, policy and international relations, Basic Books, New York, 1982.
6. Zie H.C. Bos, Ontwikkeiingseconomie ter
discussie, in: A. Nentjes (red.), Keynesianisme vandaag, Jaarboek Studiekring PostKeynesiaanse Economie 1987, Samsom,
Alphen aan den Rijn.
7. D. Lal, De armoede van de ontwikkelingseconomie, SMO-boek, Den Haag, 1984.
8. C.I. Bradford, jr., The nic’s in the world
economy: toward an open economy in the
mid-1990s, conferentiepaper.
9. B. Balassa, Change and challenge in the
world economy, Londen, 1988; J. Bhagwati,
Wealth and poverty, Oxford, 1985; A.O.
Krueger, Trade and employment in developing countries, deel 3, Chicago, 1983; T.N.
Srinivasan, Trade policy for development, in:
Dependence and interdependence, Oxford,
1985.
10. C.I. Bradford jr., Trade and structural
change: nic’s and next tier nic’s as transitional economies, World Development, jg. 15,
1987, nr. 3, biz. 299-316.
11. Zie S. Chakravarty, Marxist economics
and contemporary developing economics,
Cambridge Journal of Economics, 1987.
1067
wordt buitenlands kapitaal aangetrokken via het verlenen van belastingvoordelen. Het zeer intensieve gebruik van
arbeid blijkt uit de gemiddelde lengte
van de werkweek van een Koreaanse
industrie-arbeider, die in 1980 maar
Iiefst59uurbedroeg. Dezelfde arbeider
zou in Taiwan gemiddeld 51 uur per
week werken en in India en Indonesie
35 tot 40 uur. Die lange werkweek is onder andere mogelijk omdat de macht
van de vakbonden in Zu id-Korea aanzienlijk is beperkt in vergelijking met bij
voorbeeld India.
De ervaringen van Taiwan verschillen
niet fundamenteel van die van Korea12.
Beide landen hebben sterke economische banden met Japan en de Verenigde Staten. Beide ondergingen een landhervorming in de jaren vijftig die de basis
legde voor de ontwikkeling van de agrarische sector. Een relatief grote politieke
stabiliteit en vergaande politieke bevoegdheden vergroten de mogelijkheden van de overheden om richting te geven aan structurele veranderingen in beide economieen. Beide beschikken over
grote hoeveelheden buitenlandse hulp.
En beide profiteerden in hun exportgerichte strategie van de overvloedige aanwezigheid van arbeid tegen fiexibele lonen. Kortom, na nadere bestudering behouden de argumenten ter ondersteuning van een actieve overheid hun geldigheid, zij het met meer erkenning van
de waarde van de marktwerking dan
twintig jaar geleden het geval was.
De nic’s als voorbeeld
Wat kunnen ontwikkelingslanden leren van de ervaringen van de nic’s? Het
beantwoorden van deze vraag vereist
ten eerste een scherp onderscheid tussen enerzijds de mate van openheid van
een economie – die voornamelijk afhangt van de omvang van het land – en
anderzijds de mate van exportgerichtheid van het beleid. Verder geldt voor de
Oostaziatische nic’s een aantal specifieke omstandigheden die vergelijking met
andere landen bemoeilijken.
Allereerst betreft het hier relatief kleine, open economieen die in hun ontwikkeling afhankelijker zijn van de wereldconjunctuurdan grote economieen zoals
India. Hongkong en Singapore zijn zelfs
geen landen, maar steden die dienen als
‘export-platform’ voor andere producenten in de regio. Zo beschouwd kan het
zijn dat Bombay en omgeving de groeiprestaties van de twee ‘newly industrialising cities’ evenaart of zelfs overtreft.
Een tweede omstandigheid die specifiek
is voor de nic’s is de aanwezigheid van
Japan als ‘groeipool’. Verder geldt dat
het krachtige economische management door de overheden van de nic’s is
gebaseerd op een sterk economisch na-
1068
tionalisme, waarin consensus over economische doeleinden bestaat, zo mogelijk afgedwongen binnen een autoritaire
politieke structuur. Ten slotte dienen we
ons te realiseren dat Korea en Taiwan de
eerste nic’s zijn en als zodanig van de
toenmalige gunstige conjuncturele factoren konden profiteren. Op dit moment
biedt de groei van de wereldhandel uitgaande van het huidige scenario voor
ontwikkelingslanden minder perspectief
– zoals blijkt uit Bradfords paper.
Deze factoren verhinderen dat het nicmodel zonder meer kan worden gevolgd
door ontwikkelingslanden. Wel is uit het
voorbeeld van de nic’s duidelijk dat planning op een andere wijze zal moeten
worden georganiseerd dan in de jaren
vijftig en zestig gebruikelijk was, wil het
bijdragen tot snellere ontwikkeling. Bovenal toont het succes van de nic’s de
mogelijkheden aan van strategische
planning gericht op een ‘supply-push’,
waarbij de overheid tegelijkertijd doorfiscaal en monetair beleid de investeringen
stimuleert en door een selectief sectorbeleid gericht op de nationale export- en
importmix het proces van structured verandering versnelt. Maar voor landen in
een heel andere fase van ontwikkeling,
zoals bij voorbeeld in Afrika, lijkt dit beleid voorlopig nog niet zonder meer van
toepassing.
Markt versus plan
Op basis van het voorgaande lijkt
ons de recente herwaardering van de
marktwerking ten opzichte van over-
heidssturing meer gebaseerd te zijn op
ideologische factoren dan op feiten.
Hoe bij voorbeeld valt de geconstateerde relatief lagere prijs van investeringsgoederen – ten gevolge van monetair of
direct fiscaal beleid – te rijmen met een
beleid van ‘keeping the prices right’?
Hoe zit het met de belastingvoordelen
voor buitenlandse investeerders? En
hoe valt de beperkte mate van loonstijging – die vaak kleiner was dan de produktiviteitsstijging – te verklaren? Het is
duidelijk dat de op de nieuwe orthodoxie gebaseerde verklaring van exportgeleide groei van open economieen
met concurrerende marktprijzen die
reageren op de wereldmarktvraag, niet
geheel in overeenstemming is met de
feitelijke situatie. Om in termen van Singer te blijven: de nieuwe orthodoxie is
een vertraagde en doorgeschoten reactie van de theorie op feitelijke ontwikkelingsproblemen. Laten we hopen dat de
resultaten van recent en verder onderzoek – zoals dat van Bradford – bijdragen tot een verdieping van het leerproces en daarmee tot een verfijning van
het inzicht in ontwikkelingsprocessen
en -beleid.
Servaas Storm
J. George Waardenburg
De auteurs zijn werkzaam als respectievelijk
assistent-in-opleiding en hoogleraar bij het
Tinbergen Instituut en het Centrum voor Ontwikkelingsprogrammering, Erasmus Univer-
siteit Rotterdam.
———————
12. Idem, blz.11.