Doelstellingen van overheidsbeleid en verantwoording over prestaties
Aute ur(s ):
J.K.T. Postma (auteur)
De auteur was in 2004 voorzitter van de onafhankelijke b egeleidingscommissie bij de VBTB-evaluatie. Hij is eerder directeur-generaal van de
rijksb egroting en secretaris-generaal van het ministerie van Financin geweest en vervult nu adviserende functies in de pub lieke sector.
wittesingel@planet.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 90e jaargang, nr. 4457, pagina 152, 8 april 2005 (datum)
Rubrie k :
Openbare financi‘n
Tre fw oord(e n):
Het verbeteren van de informatiewaarde van de begrotings- en verantwoordingsstukken van de rijksoverheid krijgt een nieuwe
impuls. Naar aanleiding van een evaluatie is onlangs besloten tot een meer pragmatische en stimulerender aanpak. Deze zal nog veel
inspanningen vergen van de politiek en het ambtelijke apparaat.
Er bestaat ontevredenheid over de informatiewaarde en toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsdocumenten van de
rijksoverheid. In 1999 is een verbeteringsoperatie gestart. Deze wordt aangeduid met het moeilijk uit te spreken acroniem VBTB: van
beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Dit is de aanduiding van het instrumentarium, dat is gericht op de verwezenlijking van een
duidelijke presentatie van doelstellingen, prestaties en effecten van overheidsbeleid. Deze doelstellingenorintatie is in de plaats gekomen
van een indeling naar financile middelen. Vervolgens is daar beleidsonderzoek ‘over de hele linie’ aan gekoppeld.
Met VBTB wordt niet alleen beoogd de informatiewaarde van begroting en verantwoording te vergroten, maar ook om prikkels in te
bouwen om het beleid te verbeteren. Vijf jaar na de start van de VBTB-operatie is met een evaluatie de balans opgemaakt. Is deze VBTBoperatie gelukt, wat zijn de resultaten daarvan geweest en hoe moet het verder?
Nadere schets van VBTB
VBTB is in enkele jaren uitgegroeid tot een belangrijk instrument voor een doelmatiger opererende overheid. De nieuwe structuur voor
de inhoud van de begrotings- en verantwoordingsdocumenten moet antwoord geven op de drie vragen: wat willen we bereiken? Wat
gaan we daarvoor doen? Wat mag dat kosten? Naast een begroting nieuwe stijl die antwoord geeft op deze drie W-vragen is er een
verantwoording nieuwe stijl gekomen – het jaarverslag – met een spiegelbeeldige indeling. Alle begrotingen moeten een beknopte
departementale beleidsagenda bevatten waarin de beleidsprioriteiten worden aangegeven. De beleidsartikelen zijn het hart gaan vormen
van de begroting nieuwe stijl. Per beleidsartikel moet onder meer worden toegelicht: de algemene beleidsdoelstelling, de operationele
beleidsdoelstellingen, prestatiegegevens en maatschappelijke effecten. Bij de toelichting dienen ook de resultaten van het
voorgeschreven evaluatie-onderzoek te worden opgenomen.
Vervolgens heeft VBTB gaandeweg een bredere werking gekregen. De bestaande verplichtingen om beleidsonderdelen periodiek te
evalueren, zijn aangescherpt en tot een wezenlijk onderdeel gemaakt van VBTB. Om het belang van deze richtlijnen nadruk te geven,
werden ze in 2002 vastgelegd in een Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek (RPE). Deze schrijft onder meer een dekkende
programmering van beleidsonderzoek van staand beleid voor, die eens in de vijf jaar moet plaatsvinden (ex
-post evaluatie).
Compact en toegankelijk
In de recente evaluatie van de VBTB-operatie is de conclusie getrokken dat er door de toepassing van het VBTB-gedachtegoed
weliswaar verbeteringen tot stand zijn gebracht, maar dat het nog steeds moeilijk is om de doeltreffendheid van het beleid uit de
begrotings- en verantwoordingsdocumenten af te leiden. De evaluatie is gebaseerd op een analyse van begrotings- en
verantwoordingsstukken en van beleidsonderzoeken, waarbij ook externe deskundigen zijn ingeschakeld, terwijl daarnaast interviews
met een groot aantal betrokkenen zijn gehouden.
Wat de opzet en inhoud van begrotings- en verantwoordingsstukken betreft, stelt de evaluatie vast dat deze in de evaluatieperiode 19972004 aanzienlijk meer VBTB-elementen zijn gaan bevatten. Het betreft hier echter wel een mechanische registratie en dat is meteen de crux
van de beoordeling. Tegelijkertijd wordt namelijk geconstateerd dat de informatiewaarde en toegankelijkheid van de documenten nog
veel te wensen overlaat. De evaluatie wijst op een fictie die in de regelgeving ligt opgesloten: de fictie dat volledigheid synoniem is met
transparantie. Het streven naar volledige informatie kan echter juist ten koste kan gaan van de toegankelijkheid. Met andere woorden:
men is doorgeslagen in het verzamelen van informatie en het kwantificeren. In de discussie hierover is het sprekende begrip
cijferfetisjisme gebruikt.
Om tot verdere verbeteringen te komen, zijn in een kabinetsstandpunt (bij IOFEZ, 2004) voorstellen geformuleerd. Het verbeteren van de
overzichtelijkheid door uitdunning en stroomlijning van de begrotings- en verantwoordingsdocumenten staat daarin voorop. Het streven
naar compacte (dunnere) begrotingen met een nog sterkere doelenorintatie moet leiden tot een strengere selectie van de informatie die in
de schriftelijke documenten wordt gepresenteerd. Compactere documenten moeten tot verbetering van de kwaliteit van de informatie
leiden. De doelorintatie dient nog te worden versterkt door doelstellingen en prestatie-indicatoren zo concreet mogelijk te maken. Er is
een kritische selectie van doelstellingen nodig, met name van de operationele doelstellingen. Nu is er te vaak sprake van vage
doelstellingen en is onduidelijk welke bijdrage de overheid levert aan het bereiken ervan. Teksten met overbodige informatie over
procedures dienen te worden vermeden, evenals wollig taalgebruik.
Hopelijk wordt op het punt van uitdunning en stroomlijning een verstandige keuze gemaakt en vervalt men hier niet in een andere vorm
van cijferfetisjisme, namelijk dat van het maximaal aantal geschrapte pagina’s ofwel de dunste begroting per ministerie. Hier is een
waarschuwing op haar plaats om niet door te slaan en alleen te letten op dunnere begrotingen. Het gaat immers voor alles om een
duidelijke presentatie.
Prestatie-indicatoren
Met nadruk zal in de toekomst als uitgangspunt worden gehanteerd, dat prestatie-indicatoren wel zinvol en relevant dienen te zijn. Indien
in sommige gevallen alleen zeer gekunstelde prestatie-indicatoren kunnen worden geformuleerd, dan is het beter deze weg te laten. Om
dat laatste echter weer niet al te gemakkelijk toe te staan, is wel een toelichting vereist volgens de regel ‘pas toe of leg uit’. Iedere minister
zal uitleg moeten geven in die gevallen waar het niet zinvol en relevant wordt geacht om het VBTB-instrumentarium volledig toe te
passen.
Om overlap met informatie in beleidsnota’s te vermijden, is een verwijzing naar deze nota’s mogelijk en gewenst. Sterker nog, er kan
sprake zijn van een tweelagensysteem. In de beleidsnota’s kan een verfijnder en uitgewerkter systeem van prestatie-indicatoren worden
toegepast dan in de begroting. Bij het verwijzen kan een adequate toepassing van internet goede diensten bewijzen.
Ook andere informatie kan naar internet verhuizen. Zo kan een overzicht van moties en toezeggingen door publicatie op internet steeds
actueel worden gehouden. Het gebruik van internet zal in de komende jaren stapsgewijs worden uitgebreid, maar een adequate
toepassing zal nog veel inspanning vergen.
Beleidsonderzoek
Uitdunning van de begrotings- en verantwoordingsdocumenten wil men ook bereiken door de weergave van de resultaten van
beleidsonderzoek naar een ander traject te verwijzen, namelijk naar het domein van de beleidsnota’s. Dat betekent zeker niet dat daarmee
het belang van beleidsonderzoek wordt verminderd. Uitdrukkelijk is namelijk bevestigd, dat het beleidsonderzoek wel een vast onderdeel
in ieder beleidsproces blijft. Dat is ook terecht, omdat voor een goede weergave van de maatschappelijke effecten van beleid vaak de
resultaten van beleidsonderzoek nodig zijn.
Bij de VBTB-evaluatie is geconstateerd dat de kwaliteit van de beleidsonderzoeken in het kader van de hierboven genoemde RPEregeling bedroevend is (IOFEZ, 2004). Bij toepassing van deze regeling is erg formalistisch met de kwaliteitsbepaling omgegaan. Er heeft
zich een praktijk ontwikkeld van het afvinken van de criteria die weinig te maken hebben met kwaliteitshandhaving en daardoor niet zo
relevant zijn. De VBTB-evaluatie spreekt zelfs van “een administratieve aanpak zonder toegevoegde waarde” (IOFEZ, 2004). Goed
ingevoerde deskundigen zijn veel beter in staat de kwaliteit van onderzoek te beoordelen zonder een dergelijke gedetailleerde set van
criteria. Voor de wijziging van aanpak en methodiek bij beleidsonderzoeken zal dan ook nog een aangepaste regeling worden gemaakt.
Rol overheid
In de voorstellen wordt vastgesteld dat naast de beantwoording van de zogenaamde drie W-vragen, er meer aandacht moet worden
besteed aan de probleemanalyse van het beleid en aan de onderbouwing van de rol van de overheid. Ook hier bemerkt men echter een
meer pragmatische en stimulerender benadering. Erkend wordt dat diepgaand onderzoek naar de effecten van overheidsbeleid niet altijd
mogelijk is. In die gevallen moet dan aan de hand van een aantal kernvragen wel ‘nut en noodzaak’ van bestaand of voorgenomen beleid
worden nagegaan. Men wil in elk geval komen tot eenvoudige beleidsevaluaties per beleidsterrein. Daarnaast wil men een programmering
van een beperkt aantal kwalitatief hoogwaardige evaluatieonderzoeken naar de effecten van beleid tot stand brengen. De kwaliteit dient
te worden bewaakt door aan anderen dan de verantwoordelijke beleidsmakers een toetsende functie te geven. Daarvoor zou men onder
meer een beroep kunnen doen op de goed ingevoerde en min of meer onafhankelijke deskundigen, afkomstig uit de kring van
planbureaus en adviesraden die de rijksdienst omringen. Vreemde ogen dwingen, is hier het adagium.
Ondanks al deze voornemens vormt het beleidsonderzoek op dit moment nog een witte vlek in het geheel. In formele zin krijgt het de
nodige nadruk, maar precieze vorm en functie ervan moeten nog worden ingevuld. Zo blijft de concrete aanpak van de programmering
nog onduidelijk. Daarvoor wordt in het kabinetsstandpunt verwezen naar de komende ontwerpbegrotingen voor het jaar 2006.
Drie voorwaarden voor succes
Zal de nieuwe aanpak om de informatiewaarde en toegankelijkheid van begrotings- en verantwoordingsdocumenten te verbeteren,
aangevuld met een onderbouwing door beleidsonderzoek, succes hebben? Met andere woorden: zal de situatie over vijf jaar sterk zijn
verbeterd? Mijns inziens hangt dat af van drie voorwaarden. In de eerste plaats is er een breed draagvlak nodig. Directe betrokkenen als
parlementsleden en ministers moeten het belang van VBTB blijven inzien. In de tweede plaats moet de operatie niet als een op zichzelf
staande exercitie worden beschouwd. Er moet een verbinding worden gelegd met andere elementen van planning en control bij de
overheid. In de derde plaats moet worden erkend dat het instrumentarium aan veranderingen onderhevig zal zijn. In de praktijk ziet men
het toepassen van het VBTB-instrumentarium te vaak als een eenmalige verbouwing. De begroting is echter geen statisch bouwwerk.
Met andere woorden: op dit terrein zal geen rust aan het front te bereiken zijn, maar is een continue inspanning nodig.
Draagvlak
De betekenis van de eerste voorwaarde, het verkrijgen en behouden van een breed draagvlak, kan worden aangetoond door naar de
historie van soortgelijke operaties te kijken. Het VBTB-gedachtegoed is weliswaar pas in 1999 ge»ntroduceerd, maar de wortels zijn
aanzienlijk ouder. Eerder zijn verwante systemen nooit goed van de grond gekomen door het ontbreken van een stevig draagvlak. Zo
werd al in 1971 besloten om de zogenoemde prestatiebegroting in te voeren en werd in de tweede helft van de jaren zeventig een poging
gedaan dit instrument te verbreden. Daartoe werd de Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA) ingesteld. Deze
COBA-exercitie werd te veel vanuit uitsluitend het belang van het ministerie van Financin opgezet om te kunnen slagen. Het was alleen
een ‘speeltje’ van financile specialisten.
De ervaringen met de Operatie Comptabel Bestel in de jaren tachtig hebben laten zien, dat parlementaire impulsen en vervolgens
gezamenlijke steun van Parlement, minister van Financin en Algemene Rekenkamer, alsmede een breed draagvlak bij vakministers en
lijnmanagement van vakdepartementen van groot belang zijn voor een succesvol verloop (Postma, 2005).
In de tweede helft van de jaren negentig was er een parlementaire impuls waaruit de VBTB is voortgekomen. Er ontstond forse kritiek op
de kwaliteit van de informatie in de begrotings- en verantwoordingsdocumenten. In 1997 deed de Tweede Kamer een voorstel voor een
verbetering van de kwaliteit van de financile verantwoordingen. Na enige discussie tussen kabinet en kamer volgde daarna in mei 1999
de regeringsnota Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording.
In de afgelopen weken is opnieuw gebleken dat het samenspel tussen Commissie voor de Rijksuitgaven, ministerie van Financin en
Algemene Rekenkamer van veel belang is. Een discussie en briefwisseling tussen de drie instanties over het kabinetsstandpunt ten
aanzien van de VBTB hebben tot het wegnemen van een aantal onduidelijkheden geleid. Bovendien is het belang van een versterkte
voortzetting van de VBTB-operatie bevestigd. Voor de toekomstige parlementaire ondersteuning is van betekenis, dat in dit opzicht in
een recent document van de Commissie voor de Rijksuitgaven een paar harde noten zijn gekraakt over de geringe belangstelling van de
Kamer. Het ter beschikking staande middel van begrotingsonderzoeken wordt door de kamerleden te weinig gebruikt om de kwaliteit van
het toegepaste VBTB-instrumentarium per departement te beoordelen. De Commissie voor de Rijksuitgaven acht dit een gemiste kans.
De Commissie geeft duidelijk aan, dat zij ook voor zichzelf een taak ziet weggelegd om in de toekomst bij de kamerleden op een actievere
rol aan te dringen. Zij ziet terecht het verantwoordingsdebat in de derde week van mei, de daaropvolgende overleggen over de
afzonderlijke verantwoordingsstukken en de afzonderlijke overleggen over de begrotingen als een noodzakelijke inspanning van kamer,
kabinet, vakministers en vakcommissies om de VBTB-operatie een nieuwe impuls te geven.
Inbedding
De meer pragmatische en stimulerender aanpak van VBTB, zoals in het kabinetsstandpunt gepresenteerd, vergt bij uitstek een politieke
afweging na een goede ambtelijke voorbereiding. Binnen de departementen is dit zeker niet alleen een zaak van financile ambtenaren, aan
wie de operatie nu nog te veel wordt overgelaten. In het verlengde hiervan is een tweede voorwaarde voor het slagen van de
verbeteringsoperatie VBTB, dat er een relatie wordt gelegd met andere onderdelen van de begrotingsinfrastructuur die in discussie zijn.
Een bredere betrokkenheid is nodig en kan over en weer bevruchtend werken. Vanaf het begin heeft de VBTB-operatie voorzien in een
mededeling over de stand van de bedrijfsvoering in elk departement. Onlangs heeft het kabinet in het kader van een verbetering van het
controlebestel besloten, dat het management van een ministerie een belangrijke plaats moet toekennen aan het risicomanagement. De
essentile vraag bij dit instrument is welke risico’s worden gelopen bij de verwezenlijking van de doeleinden van het overheidsbeleid en
hoe deze risico’s te beheersen. Deze vraag is ook zeer relevant bij de VBTB-aanpak. Uit een verbinding tussen de VBTB-operatie en de
strakkere eisen in het controlebestel kunnen vruchtbare resultaten voor beide exercities voortvloeien.
Risico’s liggen vaak in de uitvoering van het beleid, die in handen is van agentschappen en zelfstandige bestuursorganen. In dit verband
is de relatie van de kerndepartementen met agentschappen, maar ook met zbo’s relevant. Hoe zijn aansturing, terugkoppeling en toezicht
geregeld? Het beter in kaart brengen van de gewenste relatie tussen kerndepartementen en verzelfstandigde organisaties, voor wat
betreft taakvervulling en levering van prestaties, kan een bijdrage leveren aan het vaststellen en beheersen van risico’s.
Het kabinet wil benchmarks voor risicomanagement en de aanpak van de verantwoording via audits. Dat roept de vraag op waarom niet
ook de aanpak van VBTB gebenchmarkt wordt. Dat kan in de vorm van het ‘leren door best practices’. Daarnaast biedt deze weg de
gelegenheid een betrokkenheid van gebruikers van publieke voorzieningen tot stand te brengen. Externe prikkels kunnen de – vaak
onvermijdelijk als monopolisten opererende – publieke instellingen scherp houden (De Groot, 2002).
Permanente verandering
Dat brengt ons ten slotte op de derde voorwaarde voor het slagen van de verbeteroperatie VBTB. Ingezien moet worden dat er nog veel
inspanningen nodig zijn, zowel op korte als op langere termijn. In de praktijk is er de neiging om de toepassing van het VBTBinstrumentarium als een eenmalige operatie te zien. VBTB is echter een zaak van lange adem. Juist hier zijn continue inspanningen nodig
om het instrumentarium bij de tijd te houden. Instrumenten als VBTB en beleidsonderzoek zijn gericht op het verbeteren van het beleid
en dus op het veranderen van beleid, dat bovendien de invloed ondergaat van externe factoren. Dat betekent dat ook de begrotings- en
verantwoordingstukken in beweging moeten zijn, niet alleen qua inhoud, maar ook qua opzet. Het transparant en toegankelijk houden
van begrotings- en verantwoordingsstukken vergt een continue inspanning.
Jan Postma
Literatuur
Algemene Rekenkamer (2005) Regeldruk en controletoren. Brief met reactie op kabinetsstandpunten VBTB-evaluatie en IBO, Den Haag.
Commissie voor de rijksuitgaven (2005) Brief over Evaluatie VBTB. Kamerstukken II, 2004-2005, 29949-3.
Groot, H. de (2002) Resultaten van rijksbeleid beter in beeld, ESB, 19 april, 304-307.
IOFEZ (2004) Eindrapport VBTB-evaluatie, alsmede kabinetsstandpunt bij de VBTB-evaluatie. Kamerstukken II, 2004-2005, 29949-1. Den
Haag: ministerie van Financin.
Minister van Financin (1999) Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Den Haag: SDU.
Minister van Financin (2005) Brief inzake VBTB. Kamerstukken II, 2004-2005, 29949-4, Den Haag.
Postma, J.K.T. (2005) Vernieuwing van de begrotingsinfrastructuur. ESB, 28 januari, 28-30.
Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)