Deregulering
Na een lange periode waarin de invloed van de overheid op het economische proces
voortdurend toenam, is er nu alom sprake van een herwaardering van de markt als
ordenend beginsel in de economie. Dit komt tot uitdrukking in politieke slogans als
deregulering en privatisering. De ervaring wijst echter uit dat het afschaffen van regels niet
zomaar gaat. De kunst is een nieuwe, aanvaardbare verhouding tussen marktwerking en
regulering te vinden. De economische theorie kan daarvoor aanknopingspunten bieden.
Dit artikel beoogt de theoretische achtergrond te schetsen waartegen de
dereguleringsdiscussie plaatsvindt. Aan de hand daarvan wordt ingegaan op
(de)regulering van de arbeidsmarkt, produktmarkten en financiele markten. De directe
aanleiding tot het schrijven van dit artikel is het 18de Vlaams Wetenschappelijk
Economisch Congres dat op 8 en 9 mei in Brussel plaatsvindt en geheel aan sociaaleconomische deregulering is gewijd.
DRS. L. VAN DER GEEST – DRS. M.A. LANGMAN*
Inleiding
Het economisch denken en de maatschappelijke ontwikkeling vertonen een opmerkelijke parallel. Enerzijds
zijn, zoals Keynes reeds opmerkte 1), de ideeen van economische en politieke denkers invloedrijker dan vaak
wordt gedacht. Anderzijds is de economische-theorievorming niet los te zien van ontwikkelingen die zich in de
samenleving afspelen. De publieke opinie is terug te vinden in accenten die in de economische-wetenschapsbeoefening worden gelegd.
Deze wisselwerking vinden we terug op het terrein van
de invloed van de overheid op het maatschappelijk (even.
In de periode na de tweede wereldoorlog is sprake van een
steeds sterkere greep van de overheid op het maatschappelijk proces. In de wetenschappelijke economiebeoefening viert in deze periode de neoklassieke synthese,
waarin de overheid een belangrijke rol is toebedacht,
hoogtij. In de jaren zeventig echter, waarin een ernstige
economische recessie inzet, neemt het vertrouwen in de
overheid als dienares van het algemeen belang sterk af.
Op economisch terrein wordt de neoklassieke synthese in
het nauw gebracht door het monetarisme, de economische theorie van de politieke besluitvorming en de aanbodeconomie, die alle de effectiviteit van het overheidsoptreden in twijfel trekken.
Er is sprake van een herwaardering van het particuliere
initiatief, van de markt als ordeningsprincipe. Niet het
marktfalen staat meer in het middelpunt van de belangstelling, maar het overheidsfalen. Weliswaar is men het er nog
steeds over eens dat het vrije spel der maatschappelijke
krachten in goede banen moet worden geleid, maar daarbij is het besef gegroeid dat een teveel aan leiding vrij spel
onmogelijk maakt. Deze veranderde opvatting heeft gefeid
tot uitgebreide discussies over de wenselijke rol van de
overheid in het maatschappelijke (even.
In Nederland worden deze discussies gevoerd in het kader van de zogeheten grote operaties: decentralisatie, privatisering, deregulering en reorganisatie rijksdienst. In
Belgie komen ze onder andere aan de orde op het achttiende Vlaams Wetenschappelijk Economisch Congres,
412
dat op 8 en 9 mei in Brussel wordt gehouden. De referaten
voor dit congres zijn uitgegeven onder de titel Sociaaleconomische deregulering; deregulering of herregulering
2). Hierbij is het begrip deregulering ruim opgevat. Onder
regulering valt in feite alles wat met het uitschakelen van
de markt te maken heeft. Het gaat dus niet alleen om wetten en regels, maar ook om andere vormen van overheidsinterventie, zoals de sociale zekerheid, de belastingheffing en de subsidieverstrekking. Bovendien wordt niet
alleen ingegaan op overheidsregulering, maar ook op regulering door marktpartijen zelf. Niet alleen het algemeen
belang, ook het eigen belang kan het uitschakelen van de
markt aantrekkelijk maken.
In dit artikel wordt de Vlaamse benadering van het dereguleringsverschijnsel gevolgd. De bedoeling is de economische aspecten van de dereguleringsdiscussie in kaart te
brengen. We gaan dus zowel in op de ontstaansgronden
van regulering als op de argumenten die voor deregulering
pleiten. Het uitgangspunt daarbij is de economische theorie, voor zover die op dit onderwerp betrekking heeft.
Eerst wordt ingegaan op de neoklassieke synthese,
waarin wordt geconcludeerd dat de markt kan zorgen voor
een optimale coordinate van de economische activiteiten
in een samenleving. In deze theorie is overheidsregulering
alleen gewenst om de voorwaarden voor een goede marktwerking te scheppen en om maatschappelijk ongewenste
marktuitkomsten te corrigeren. Vervolgens wordt ingegaan op de transactie- en informatiekostenbenadering van
Williamson, waaruit redenen af te leiden zijn waarom
marktpartijen de markt omzeilen en produktie en verdeling
regelen door middel van lange-termijncontracten en (hierarchische) organisatie. Ten slotte komen twee theorieen
aan de orde die meer aandacht schenken aan de negatieve effecten van overheidsoptreden, en waaraan dan ook
argumenten voor deregulering kunnen worden ontleend.
* De auteurs zijn verbonden aan de redactie van ESB.
1) J.M. Keynes, The general theory of employment, interest and money, MacMillan, Londen, 1936, biz. 383-384.
2) Vereniging voor Economie, Sociaal-economische deregulering;
deregulering of herregulering, referaten voor het achttiende Vlaams
Wetenschappelijk Economisch Congres, Brussel, 1987.
Dit zijn de economische theorie van de politieke besluitvorming en de aanbodeconomie.
De inzichten die de verschillende theorieen bieden worden vervolgens toegepast op respectievelijk de arbeidsmarkt, produktmarkten en financiele markten. Daarbij
streven we uiteraard niet naar volledigheid; als die in het
kader van een artikel bereikbaarwas, zou het met de overregulering wel meevallen. Het gaat ons er om de achtergrond te schetsen waartegen de dereguleringsdiscussie
zich afspeelt.
Neoklassieke synthese
Arbeidsverdeling maakt coordinatie noodzakelijk. Als
de verschillende werkzaamheden niet goed op elkaar worden afgestemd, wordt het een chaos. In markteconomieen
wordt de coordinatie voor een groot deel verzorgd door de
markt. Het marktmechanisme stemt als met een onzichtbare hand de verschillende onderdelen van de maatschappelijke produktie op elkaar af. De neoklassieke
synthese, een combinatie van de keynesiaanse macroeconomie, de neoklassieke micro-economie en de Paretiaanse welvaartstheorie, levert een rechtvaardiging van de
markt als ordeningsprincipe. Uit de theorie kan worden afgeleid dat het marktmechanisme in het algemeen zorg
draagt voor een efficient gebruik van middelen, dat wil zeggen dat er wordt geproduceerd wat consumenten hebben
willen, en wel op de goedkoopst mogelijke wijze.
Uit de theorie kan echter ook worden afgeleid dat aan
een aantal voorwaarden moet worden voldaan wil het
marktmechanisme goed kunnen functioneren, en dat zelfs
dan de onzichtbare hand nog wel eens misgrijpt. Hier is
sprake van maatschappelijke problemen. De oplossing ervan wordt dan ook gezien als een taak van de overheid als
hoedster van het algemeen belang.
De belangrijkste voorwaarde voor het goed functioneren
van de markt is het bestaan van particulier eigendom. Alle
handel is handel in eigendomsrechten, en zonder particulier eigendom zouden er dus geen markten bestaan. De
taak van de overheid in dezen is een juridisch apparaat in
stand te houden om het eigendom te beschermen en naleving van marktovereenkomsten af te dwingen.
Een tweede voorwaarde voor het bestaan van een
markteconomie is de beschikbaarheid van een algemeen
aanvaard ruilmiddel, waarvan de waarde enigszins stabiel
is. Ook hier ligt een taak voor de overheid, die die stabiliteit
door regulering van de financiele markten moet garanderen.
In de derde plaats is een goede werking van het marktmechanisme afhankelijk van het bestaan van concurrentie. De toetredingsbarrieres voor nieuwe aanbieders en
vragers mogen niet te hoog zijn en er mag geen sprake zijn
van informatiemonopolies. De overheid moet haar macht
aanwenden om te voorkomen dat marktpartijen een
machtspositie kunnen opbouwen en daarvan misbruik
maken.
Naast het scheppen van voorwaarden voor een goed
functioneren van het marktmechanisme moet de overheid
in de neoklassieke synthese ingrijpen in de gevallen waarin het marktmechanisme niet voor een optimaal resultaat
zorgt. Dit is in de eerste plaats het geval op markten waar
sprake is van afnemende marginale kosten, bemoeigoederen, externe effecten of collectieve goederen. In de
tweede plaats is er reden voor overheidsingrijpen op de arbeidsmarkt, waarde inkomensverdeling die het marktmechanisme genereert kan afwljken van de maatschappelijk
gewenste. Ten slotte heeft de overheid een stabiliserende
functie op macro-niveau, aangezien de particuliere sector
volgens de keynesiaanse theorie in bepaalde omstandigheden niet in staat is te zorgen voor optimale benutting van
de produktiefactoren.
Regulering door marktpartijen
Naast de markt speelt echter ook hierarchische organisatie een belangrijke rol in het economische leven. Bedrijven bij voorbeeld zijn hierarchisch georganiseerd. Organisatie, dat wil zeggen regulering, vervangt hier de markt
als coordinatiemechanisme. In zijn standaardwerk over
markten en organisaties probeert Williamson de vraag te
beantwoorden waarom er (hierarchische) organisaties
bestaan, en waarom niet alle economische transacties via
markten tot stand komen 3). Williamsons antwoord is dat
transactie- en informatiekosten een succesvolle afwikkeling van transacties via de markt kunnen verhinderen.
Deze factoren maken coordinatie van het economisch
handelen door middel van organisatie in bepaalde gevallen een zinvol alternatief.
Het probleem is dat de wereld onophoudelijk verandert
en dat er in die wereld oneindig veel factoren zijn die van
invloed kunnen zijn op de economische keuzen die men
wil maken. Het menselijk vermogen, zo stelt Williamson in
navolging van Simon 4), om complexe vraagstukken te
overzien en op te lossen is zeer beperkt in vergelijking met
de omvang van de problemen die om een oplossing vragen. Het individu is niet in staat om alle informatie die in dit
verband relevant is te verzamelen en te verwerken. Anders
dan in de neoklassieke theorie wel wordt aangenomen, is
op markten dus geen sprake van perfecte informatie. Er is
onzekerheid.
Een manier om deze onzekerheid te verminderen is
meer informatie te verzamelen omtrent de factoren die op
de uitkomst van de transactie van invloed kunnen zijn. Dit
brengt echter informatiekosten met zich mee. Een andere
manier om de onzekerheid te verminderen is zo exact en
volledig mogelijk te specificeren welke prestatie onder
welke omstandigheden door de contractpartner moet worden geleverd. Dit leidt echter al snel tot bijzonder omvangrijke en gecompliceerde contracten, en daarmee tot zeer
hogetransactiekosten. Het kan dan zinvol zijn een globaal
contract aan te gaan waarvan de invulling naar gelang van
de omstandigheden plaatsvindt. In dat geval verklaart een
van de marktpartijen zich bereid om tijdens de contractduur – binnen vastgestelde grenzen – de prestatie te leveren die de andere partij van hem verlangt. Er ontstaat
een hierarchische relatie. Denk bij voorbeeld aan een
arbeidsrelatie, waarbij werkgever en werknemer overeenkomen dat de eerste, binnen de grenzen van het arbeidscontract, aan de laatste kan opdragen welke werkzaamheden dienen te worden verricht. De werkgever neemt dan
de coordinerende taak van het marktmechanisme over.
Het is ook mogelijk dat partijen een afspraak maken om de
kosten van onzekerheid te verminderen zonder dat er van
ondergeschiktheid sprake is. Dit is bij voorbeeld het geval
bij een kartel.
Het vermijden van transactiekosten door een contract
voor lange termijn te sluiten kan echter weer nieuwe problemen oproepen. In dit verband is van belang wat Williamson noemt het ‘opportunistische gedrag’ van individuen. Daaronder verstaat hij allerlei vormen van gedrag
waarbij individuen op basis van eigen belang aan hun contractpartner(s) selectieve of verdraaide informatie verstrekken omtrent de prestatie die zij zullen leveren, of loze
beloften doen omtrent hun gedrag in de toekomst. De contractanten zijn er dus niet zeker van wat zij precies van
elkaar kunnen verwachten. Dit is bij een lange-termijncontract uiteraard een groter probleem dan bij een afzonderlijke transactie. De mogelijkheid tot opportunistisch
gedrag wordt beperkt door de mate van concurrentie in de
markt. Immers, wanneer er meer aanbieders zijn zullen
degenen die in het verleden opportunistisch gedrag hebben vertoond na afloop van de contractperiode niet voor
een nieuw contract in aanmerking komen.
3) O.E. Williamson, Markets and hierarchies; analysis and antitrust
implications, The Free Press, New York, 1975.
4) H.A. Simon, Models of man, Wiley, New York, 1957.
Een tweede probleem van contracten is dat ze ‘starheden’ met zich meebrengen. Dit is een directe implicatie
van het contract. De bedoeling is immers de onzekerheid
te verminderen door de toekomst ten dele vast te leggen.
Er kunnen echter veranderingen van omstandigheden optreden waardoor het contract voor een van de contractanten minder aantrekkelijk wordt dan het was. Deze zit er dan
echter aan vast. Om bij het voorbeeld van de arbeidsrelatie
te blijven: de werkgever neemt de werknemer in dienst om
over arbeidskracht te beschikken wanneer de produktie
dat vereist. De duur van het contract staat hem echter niet
toe onmiddellijk tot ontslag over te gaan wanneer de vraag
inzakt. Oe marge die in het contract is ingebouwd om op
veranderende omstandigheden te kunnen inspelen blijkt
een inefficientie wanneer de omstandigheden zich in een
andere richting wijzigen dan was verwacht. Reductie van
onzekerheid en starheid zijn aldus keerzijden van een
medaille.
Economische theorie van de politieke
besluitvorming
In de neoklassieke synthese wordt de overheid opgevat
als een homogene organisatie die het algemeen belang
dient. Dit betekent in de eerste plaats dat men uitgaat van
het primaat van de politiek. Politici maken in de overheid
de dienst uit en ambtenaren zijn neutrale, plichtsgetrouwe
uitvoerders van regeringsbeslissingen. In de tweede
plaats impliceert de neoklassieke synthese dat de democratic ervoor zorgt dat politici precies de wensen van het
volk ten uitvoer brengen.
In de economische theorie van de politieke besluitvorming, die in de jaren vijftig en zestig in de VS is ontstaan,
wordt het uitgangspunt van de homogene overheidsorganisatie verworpen. De overheid wordt beschouwd als een
heterogene organisatie, waarin de participanten, politici
en ambtenaren, heteigen belang nastreven. Hiermeesluit
de theorie aan bij het methodologisch individualisme van
de neoklassieke theorie. Kernvraag in de economische
theorie van de politieke besluitvorming is of de overheidsorganisatie borg staat voor een doelmatige voortbrenging
van collectieve goederen en diensten.
Voor collectieve goederen bestaat geen markt. Dat is inherent aan het karakter ervan: de baten zijn niet aan individuele burgers toe te rekenen, en de burgers zijn dan ook
niet bereid individueel de lasten te dragen. In principe zijn
mensen bereid een bijdrage te leveren voor collectieve
voorzieningen, zolang tenminste iedereen een bijdrage levert. Nog liever zou men uiteraard zien dat de collectieve
voorzieningen tot stand komen zonder dat men zelf hoeft
mee te betalen. Mensen hebben de neiging ‘liftersgedrag’
te vertonen.
Hier is sprake van een dilemma. Als iedereen staat te liften rijden er geen auto’s meer en komt niemand op de
plaats van bestemming. Zo is het ook met collectieve voorzieningen: als niemand eraan meebetaalt komen ze ook
niet tot stand. Dit dilemma is op te lossen door ‘democratische aanvaarding van dwang’ 5). Burgers kiezen vertegenwoordigers die beslissen welke collectieve voorzieningen worden geleverd, en hoeveel. Om deze voorzieningen te financieren dwingen ze de burgers belastingen te
betalen. De werkelijkheid wijkt echter van dit ideaalbeeld
af. Dit heeft te maken met de specialisatie binnen de overheid en met het optreden van belangengroepen.
Specialisatie in de collectieve sector leidt ertoe dat het
overheidsbeleid niet als geheel wordt gezien, maar dat politici en ambtenaren worden beoordeeld op de beleidsdaden in nun eigen sector. De behoefte aan collectieve
voorzieningen is, net als de behoefte aan individuele goederen, in principe oneindig. Het kan altijd beter dan het is.
De baten van extra voorzieningen zijn dus heel duidelijk.
De kosten zijn voor beleidsmakers minder expliciet aanwezig. Ze doen zich voor in de vorm van bezuinigingen op
andere terreinen of in de vorm van hogere belastingen.
Omdat dit mechanisme op alle terreinen van de politiek
414
De regelkamer
(foto ANP)
werkzaam is zal het aanbod van collectieve voorzieningen
al gauw hoger uitvallen dan de bedoeling is.
Niet alleen binnen de collectieve sector is sprake van
specialisatie, ook daarbuiten. Burgers hebben verschillende belangen, en dus ook verschillende wensen ten aanzien van collectieve voorzieningen. Om deze wensen
vervuld te krijgen verenigen burgers zich in belangengroepen. Ook bij belangengroepen is geen sprake van een
goede afweging van kosten en baten; er wordt gepleit voor
bepaalde voorzieningen omdat de baten hiervan de participanten van de belangengroep ten goede komen, terwijl
de lasten door de gemeenschap als geheel worden gedragen, en dus vrij onzichtbaar zijn 6).
Specialisatie in de collectieve sector en het bestaan van
belangengroepen zijn dus van invloed op de besluitvorming van de overheid. Doorgaans leidt deze invloed tot extra voorzieningen, omdat de baten ervan specifiek kunnen
worden toegerekend, terwijl de kosten worden gespreid.
Er zijn echter uitzonderingen. Juist de laatste jaren krijgt
een lastenverlichtinglobby bij de regering voet aan de
grond. Uit de moeite die het kost om bezuinigingen doorgevoerd te krijgen blijkt overigens wel hoe moeilijk het is
.specifieke voorzieningen af te schaffen ten behoeve van
een algemeen doel als lastenverlichting.
Aanbodeconomie
In de neoklassieke synthese wordt de keynesiaanse
macro-economie, die de nadruk legt op het kringloopkarakter van de economie, gehanteerd om de omvang van
het maatschappelijk produkt te verklaren. De neoklassieke micro-economie, die de nadruk legt op het voortbrengingskarakter van de economie, wordt gehanteerd om de
allocatie van de produktiefactoren te bepalen. Deze taakverdeling heeft belangrijke consequenties voor de visie op
de omvang van de collectieve sector. Volgens de keynesiaanse macro-economie zal de overheid geen verstorende
5) Vgl. J. van den Doel, Demokratie en welvaartstheorie, 2e druk, Alphen aan den Rijn, 1978, biz. 86.
6) Voor een meer omvattende uitwerking zie M. Olson, The logic of
collective action, Harvard University Press, Cambridge, 1971.
invloed op het functioneren van de marktsector hebben zolang ze net zoveel middelen in de kringloop brengt in de
vorm van overheidsbestedingen, als ze eraan onttrekt in
de vorm van belastingen.
Deze visie wordt bestreden door de aanbodeconomen.
De aanbodeconomie is gegroeid uit de zogenaamde Laffercurve. De essentie van deze curve is dat de totale
belastingopbrengsten niet alleen nul zijn bij een belastingtarief van nul procent, maar ook bij een belastingtarief van
honderd procent. Dit komt doordat mensen kijken naar de
netto beloning die ze voor hun werk krijgen. Bij een belastingtarief van honderd procent krijgen ze niks en doen
ze dus ook niks. Tussen de nul en honderd procent ligt dus
een belastingtarief waarbij de belastingopbrengsten maximaal zijn.
De Laffercurve is een holle theorie; het optimale belastingtarief is niet empirisch vast te stellen. De gedachte
dat economische prikkels niet alleen van belang zijn voor
de allocatie, maar ook voor het niveau van economische
activiteit blijkt echter vruchtbaar te zijn. Deze gedachte is
verder uitgewerkt in het ‘wig’-model. Dit is een vraag- en
aanbodmodel waarin rekening is gehouden met overheidsinterventie. De overheidsinterventie leidt er toe dat
vragers en aanbieders bij een transactie op de markt met
een verschillende prijs rekenen. Vragers kijken naar wat
de transactie hen bruto kost en aanbieders kijken naar wat
de transactie hen netto oplevert.
De bekendste toepassing van het wigmodel is de analyse van de arbeidsmarkt, waar de wig wel het ‘bruto-nettotraject’ wordt genoemd. Hierbij wordt niet alleen rekening
gehouden met belastingen en sociale lasten, maar ook
met inkomensafhankelijke regelingen. Ook op de goederenmarkt is het wigmodel van toepassing. Als gevolg van
de belastingheffing wordt het aantrekkelijk buiten de officiele markt om in behoeften te voorzien. Hoge belastingen
werken dus doe-het-zelfwerk en het ontstaan van een
zwart circuit in de hand.
In de visie van aanbodeconomen kan overheidsregulering ook als een vorm van belastingheffing worden gezien.
Regels brengen namelijk ‘verborgen beleidskosten’ met
zich mee, dat zijn kosten die niet door de schatkist worden
gedragen, maar door de burgers of bedrijven voor wie de
regels gelden. Hierbij kan worden gedacht aan de kosten
voor het gedeelte van de bedrijfsbureaucratie dat zich bezighoudt met het loskrijgen van vergunningen en subsidies en het verschaffen van de door de overheid gewenste
informatie. Daarnaast zijn er verborgen beleidskosten verbonden aan het voldoen aan de bepalingen die worden
gesteld aan produktieproces en produkten.
Arbeidsmarkt
Op de arbeidsmarkt is geen sprake van volkomen concurrentie. De loonontwikkeling wordt grotendeels bepaald
door middel van onderhandelingen tussen vakbonden en
werkgevers. In sommige gevallen worden zelfs deze onderhandelingen vervangen door regels, zoals de automatische prijscompensatie. Onderhandelingen en regels zijn
gunstig voor de werknemers; op deze manier kunnen ze
voorkomen dat ze door de werkgevers tegen elkaar worden uitgespeeld. Aan de andere kant staan ze een flexibele loonvorming in de weg, waardoor de werking van de
arbeidsmarkt wordt bemoeilijkt 7).
Niet alleen collectieve, maar ook individuele arbeidsovereenkomsten worden in contracten geregeld. In een
ontwikkelde samenleving met verregaande arbeidsdeling
en specialisatie is het onmogelijk te werken met dagloners. Werkgevers hebben er belang bij om goede krachten
aan zich te binden, omdat het werven, selecteren, opleiden en inwerken van nieuwe mensen duur is, en het bovendien onzeker is of ze goed zullen functioneren. Zoals
hierboven uiteengezet, kunnen werkgevers deze transactiekosten en onzekerheid vermijden door werknemers aan
zich te binden. Zij zullen werknemers dus, als ze hun
proeftijd hebben doorstaan, lange-termijncontracten aan-
bieden tegen een goed loon. Rationeel economisch handelen van werkgevers is aldus mede oorzaak van starre
lonen, die onvoldoende reageren op de marktverhoudingen 8).
Behalve het loon is vaak ook de arbeidstijd contractueel
vastgelegd. Te zamen met de restrictieve ontslagwetgeving die werknemers voor willekeur behoedt, betekent dit
voor de werkgever dat hij vastzit aan een bepaald arbeidsvolume. Deze starheid proberen werkgevers te doorbreken door, naast hun vaste werknemers, een aantal mensen flexibel aan te stellen. Hierbij kan men denken aan uitzendkrachten en oproepkrachten. Het bedrijfsrisico van
een fluctuerende afzet wordt aldus voor een deel afgewenteld op het personeel. Consequentie van deze tendens is
dat de werkgelegenheid in de vorm van ‘vaste’ banen kleiner is dan bij een flexibele arbeidsmarkt, met als gevolg
dat een deel van de beroepsbevolking zich moet behelpen
met los-vastwerk.
Behalve de marktpartijen heeft ook de overheid invloed
op de gang van zaken op de arbeidsmarkt. De wetgever
heeft zich nogal ingespannen om werknemers te beschermen tegen de willekeur van werkgevers. Er is wetgeving
met betrekking tot de arbeidsomstandigheden, ontslagwetgeving en een wettelijk minimumloon. Deze wetgeving
brengt verborgen beleidskosten met zich mee. Er bestaat
gevaar voor een slechte afweging van kosten en baten,
omdat de baten veel duidelijker zijn dan de kosten. De ontslagwetgeving en de minimumloonwetgeving blijken zich
ten dele tegen de werknemers, voor wie ze bedoeld waren,
te hebben gekeerd. Door de problemen die ontslag met
zich meebrengt zijn werkgevers voorzichtiger geworden
met het aannemen van personeel. Het minimumloon lijkt
er uiteindelijk niet toe te hebben geleid dat de laagste lonen zijn verhoogd, maar dat ongeschoolden zich uit de
markt hebben geprijsd. De hoogste werkloosheidscijfers
zijn te vinden onder de laagst geschoolden.
Ook indirect heeft de overheid een sterke invloed op de
arbeidsmarkt. Men kan hierbij denken aan het stelsel van
sociale zekerheid, dat is ingevoerd als vangnet voor mensen die buiten hun schuld uit het produktieproces zijn gevallen 9). Uitkeringen hebben echter een belangrijk
neveneffect: ze zijn van invloed op de afweging die aanbieders op de arbeidsmarkt maken. Deze wegen bij de beslissing om te gaan werken het loon dat ze gaan verdienen af
tegen de uitkering die ze krijgen, terwijl uit maatschappelijk oogpunt het loon zou moeten worden afgewogen tegen
het arbeidsloon van een werkloze, zijnde niets.
Het stelsel van sociale zekerheid is bovendien aan de
premiekant van invloed op de afweging van vragers en
aanbieders op de arbeidsmarkt. De sociale premies vormen samen met de belastingen de zogenaamde wig. Uit
maatschappelijk oogpunt zou de werkgever de marginale
produktiviteit van de werknemer moeten afwegen tegen
het loon dat hij hem moet betalen, en zou de werknemer
hetzelfde loon moeten afwegen tegen de arbeidsinspanning die hij moet leveren. In feite weegt de werkgever echter de marginale produktiviteit af tegen het bruto loon en
weegt de werknemer de arbeidsinspanning af tegen het
netto loon. Hierdoor vallen werkgelegenheid en produktie
lager uit dan zonder stelsel van sociale zekerheid het geval
zou zijn geweest.
De economische prikkels worden ten slotte nog aangetast door het stelsel van inkomensafhankelijke regelingen,
zoals de individuele huursubsidie en de progressiviteit van
de belastingen. Deze regelingen zijn bedoeld om een
rechtvaardiger inkomensverdeling te bewerkstelligen. Te
zamen hebben ze echter tot gevolg dat het marginale
lastentarief in sommige gevallen meer dan honderd procent wordt. En dan wordt het de arbeidsmarkt natuurlijk
wel heel moeilijk gemaakt om goed te functioneren.
7) Indexatie en vakbondsmacht worden behandeld in: G. de Bruyne,
Indexering, in: Sociaal-economische deregulering, op.cit., biz. 249.
8) Vgl.G. Poulmans, Arbeidsflexibiliteit, in: Sociaal-economische deregulering, op.cit., biz. 229.
9) Vgl. F. Spinnewyn, Sociale zekerheid, in: Sociaal-economische
deregulering, op.cit., biz. 305.
We kunnen concluderen dat de markt voor arbeid voor
een groot deel is vervangen door institutionele regelingen.
Hieraan lagen zowel economische motieven ten grondslag als een streven naar rechtvaardigheid. Als gevolg van
deze ontwikkeling zijn de flexibiliteit van de lonen en de arbeidsmobiliteit afgenomen. Dit heeft bijgedragen tot de
werkloosheid en tot fricties op de arbeidsmarkt.
Produktmarkten ____ ___________
Net als op de arbeidsmarkt is op produktmarkten sprake
van regulering door zowel de marktpartijen als de overheid, Deze regulering werkt prijsstarheid en een suboptimale benutting van het produktiepotentieel in de hand.
Bovendien wordt het aanpassingsvermogen van de economie erdoor beperkt, wat vaak als een van de belangrijkste oorzaken van de scherpte van recessies wordt
gezien. In deze paragraaf wordt een aantal vormen van regulering behandeld.
In de ideale markteconomie is iedere markt een veilingmarkt, waarop de prijzen door vraag en aanbod tot stand
komen. In de werkelijkheid is dit niet het geval; er is voornamelijk sprake van klantenmarkten 10). Op klantenmarkten worden de prijzen door producenten vastgesteld en
besluiten consumenten of ze tegen die prijs al dan niet tot
een transactie willen overgaan. Dit heeft twee belangrijke
consequenties. In de eerste plaats ontbreekt het producenten aan informatie over een optimale prijs. Dit leidt ertoe dat bij de vaststelling van de prijzen vuistregels worden
gehanteerd, zoals bij voorbeeld een opslag op de kosten.
In de tweede plaats wordt het aantrekkelijk de prijzen zo
min mogelijk te laten fluctueren. Dit beperkt de kosten die
gemaakt moeten worden om de consumenten over die
prijswijzigingen te informeren. Als gevolg hiervan reageren de prijzen niet meer adequaat op veranderingen in de
marktverhoudingen. Er treden starheden op.
Een tweede vorm van regulering door marktpartijen
vloeit voort uit de nadelige consequenties van concurrentie voor marktpartijen. Concurrentie noopt tot hard werken, efficient produceren en het laag houden van de prijs.
Afspraken met de concurrentie maken een rustiger leven
en hogere winstmarges mogelijk. De kosten van dit gedrag
komen voor rekening van de consument, die de hogere
prijs moet betalen. Tegen kartelvorming zijn twee krachten
werkzaam. In de eerste plaats is de stabiliteit van kartels
beperkt, omdat het in het belang van elk van de participanten is de afspraak niet na te leven. In de tweede plaats is er
overheidsregulering om kartelvorming tegen te gaan. Het
mededingingsbeleid blijkt in de praktijk echter vaak niet
erg effectief. De overheid sanctioneert op allerlei manieren afspraken die de concurrentie aan banden leggen 11).
In andere opzichten worden de produktmarkten wel in
sterke mate door de overheid gereguleerd. Een aantal
markten, zoals die voor het openbaar vervoer en de energievoorziening, is geheel door de overheid gemonopoliseerd. Op andere markten stuurt de overheid de allocatie
van produktiefactoren bij door middel van voorschriften,
vergunningen, heffingen en subsidies.
De voorschriften en vergunningen zijn bedoeld om de
economische ontwikkeling bij te sturen. De feitelijke ontwikkeling maakt dat regels al snel als ontoereikend worden ervaren. Er zijn altijd belangen, die op zich
rechtvaardig zijn, die voor een uitbreiding en verfijning van
de regelgeving pleiten 12). Door dit proces worden de regels echter zo complex, dat alleen experts er nog de weg
in weten. Dit jaagt de overheid op kosten omdat een uitgebreid apparaat nodig is om naleving van de regels te garanderen. Bovendien jaagt het de bedrijven en de burgers
op kosten, omdat er veel werk gaat zitten in het doorgronden van de voorschriften en het verkrijgen van vergunningen. Ten slotte belemmert de regulering de flexibiliteit.
Wie iets wil ondernemen blijkt met bepaalde regelgeving
in aanvaring te komen. Vooral bij vestigings- en uitbreidingsbeslissingen en de introductie van nieuwe produkten
en produktieprocessen brengt de overheidsregulering ho-
416
ge kosten met zich mee.
Een andere manier waarop de overheid poogt het economisch gedrag te bei’nvloeden is door het verstrekken
van allerlei subsidies. De bedoeling van deze subsidies is
een bepaald, in maatschappelijk opzicht wenselijk, gedrag
van bedrijven uit te lokken. De subsidieregelingen zijn
echter vaak zo onbekend dat tal van ondernemers niet weten dat ze subsidiabel zijn. Bovendien is veel expertise nodig om subsidie-aanvragen goed op te stellen. Het werk
dat hier in gaat zitten is uit maatschappelijk oogpunt verspild, omdat het niet bijdraagt aan de maatschappelijke
produktie. Alweer geldt echter dat de baten van subsidieregelingen bij een duidelijk aan te wijzen belangengroep
terechtkomen, terwijl de kosten over de gemeenschap als
geheel worden verspreid.
In het algemeen blijkt dat er maar weinig produktmarkten zijn die niet op een of andere manier voor een deel door
regulering zijn uitgeschakeld. Net als op de arbeidsmarkt
liggen aan deze regulering zowel economische motieven
van marktpartijen zelf ten grondslag als overwegingen om
het algemeen belang te laten prevaleren boven het particulier belang. Het gevolg van de regulering is een verstarring van produktmarkten en een vermindering van het
aanpassingsvermogen van de economie aan veranderende omstandigheden.
Financiele markten
Financiele markten vervullen een vitale rol in de economie. Hun functie is het bewerkstelligen van een optimale
allocatie van kapitaal. Omdat kapitaal in een ontwikkelde
samenleving een onmisbaar ingredient is bij de produktie
van goederen en diensten is een goede werking van financiele markten van wezenlijk belang voor het welvaartsniveau dat een samenleving bereikt. Het produkt ‘kapitaal’
dat op financiele markten wordt verhandeld heeft echter
een bijzonder karakter. ‘Geld’ of ‘kapitaal’ heeft geen
waarde op zichzelf, maar ontleent zijn waarde slechts aan
de goederen of diensten die ermee kunnen worden verkregen. De handel op financiele markten is een handel in
claims. Dit impliceert dat het op financiele markten van essentieel belang is dat een marktpartij er een zeker vertrouwen in heeft dat zijn claim op enig tijdstip in de toekomst
kan worden uitgeoefend. Absolute zekerheid is er nooit. Er
is altijd een risico dat de claim op het tijdstip van uitoefening een andere waarde heeft dan op voorhand was gedacht. Dit risico wordt op de markt geprijsd. Aangezien
een voldoende mate van vertrouwen essentieel is voor het
functioneren van financiele markten, kennen bijna alle
financiele deelmarkten een netwerk van regels dat dit vertrouwen moet waarborgen. Deze regulering kan zowel
door marktpartijen zelf als door de overheid zijn ingesteld.
De laatste tien, twintig jaar hebben de financiele mark’ten een stormachtige ontwikkeling doorgemaakt. Internationale geldstromen zijn spectaculair in omvang gegroeid.
Technologische ontwikkelingen hebben de transactie- en
informatiekosten sterk verminderd waardoor het karakter
van de markten grondig is veranderd. Tal van nieuwe financiele produkten zijn geYntroduceerd. De traditionele
scheidslijnen tussen financiele sectoren zijn vervaagd.
Vele vormen van regulering op financiele markten zijn
door deze ontwikkelingen achterhaald. Sommige regels
zijn als ontoereikend ervaren, andere als knellend of overbodig. De laatste jaren is er wereldwijd een roep om deregulering en liberalisatie van financiele markten ontstaan.
10) Vgl. A.M. Okun, Prices and quantities, a macroeconomic analysis, Oxford, 1981.
11) Zie: A.P.J. ‘t Glide en D.J. Haank; De praktijk van de Wet economische mededinging, onderzoeksrapport nr. 37, SWOKA, ‘sGravenhage, 1985 en H.W. de Jong, Mededingingspolitiek, ficties en
feiten, ESB, 1 januari 1986, biz. 3.
12) Vgl. Deregulering van overheidsregelingen, Eindbericht van de
commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelin-
gen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984,17 931, nr.9, biz. 10.
Tegelijkertijd echter leeft het besef dat financiele markten
niet zonder bepaalde regels kunnen om het vertrouwen
van marktpartijen te behouden. Op vele financiele deelmarkten is men daarom zoekende naareen nieuwdoelmatig evenwicht tussen regulering en deregulering.
Dit is bij voorbeeld het geval op de Internationale kapitaalmarkt. De neoklassieke theorie belicht hoe een optimale internationale allocatie van kapitaal tot stand komt
wanneer geen enkele restrictie aan kapitaalbewegingen
wordt opgelegd. Niettemin leert de nionetaire geschiedenis dat het internationale kapitaalverkeer bijna altijd aan
banden is gelegd. In de literatuur worden verschillende
theoretische argumenten aangevoerd om restricties op internationale kapitaalbewegingen te verdedigen 13). In de
praktijk is dikwijls een belangrijk motief geweest dat nationale overheden door middel van beperkingen op het internationale kapitaalverkeer probeerden externe verstoringen op het binnenlandse economische beleid te voorkomen. Zij waren met andere woorden niet bereid nationale
autonomie prijs te geven om internationale welvaartsvoordelen te bereiken. De ervaring heeft echter geleerd dat bij
ernstige externe evenwichtsverstoringen het binnenlandse economische beleid uiteindelijk toch moest worden
aangepast. Waar beperkingen van de internationale kapitaalbewegingen aanvankelijk tot uitstel van het aanpassingsproces leidden, bleek dikwijls dat de aanpassingskosten uiteindelijk veel hoger uitvielen dan bij eerdere aanpassing het geval zou zijn geweest. Daarnaast bleek de
doelmatigheid van de restricties ook om een andere reden
beperkt. De vindingrijkheid van marktpartijen om bestaande regels te ontwijken bleek nogal eens groter dan die van
autoriteiten om nieuwe te verzinnen. In vele landen is
thans het bewustzijn van de kosten die aan regulering van
het kapitaalverkeer zijn verbonden, toegenomen. Er is momenteel dan ook een duidelijke internationale tendens tot
deregulering van het internationale kapitaalverkeer waarneembaar.
Zo’n tendens tot deregulering is niet op alle financiele
markten aanwezig. Zo zijn in veel landen de regels van het
bedrijfseconomisch toezicht op het bankwezen de laatste
jaren juist verscherpt. Gezien de centrale rol van banken in
de economie, het feit dat er met andermans geld gewerkt
wordt en de monetaire effecten van bancaire activiteiten
bestaat er vrijwel overal een vorm van toezicht op het
bankwezen. De grote veranderingen die zich in de afgelopen jaren op de financiele markten hebben voltrokken
hebben de toezichthouders echter voor problemen gesteld. De sterke internationalisering van het bankwezen
maakte dat een groot deel van de bankactiviteiten zich aan
hun zicht begon te onttrekken. Financiele innovaties
brachten nieuwe typen risico’s met zich, waarop de oude
regels van het toezicht niet waren berekend. De scheidslijnen tussen banken, verzekeraars en andere instellingen
die op de geld- en kapitaalmarkt opereren, vervaagden.
Daar kwam nog bij dat zich aan het eind van de jaren
zeventig internationale schuldproblemen openbaarden
van een zodanige omvang dat ze een reele bedreiging
voor de hele wereldeconomie vormden. Al deze factoren
maken dat toezichthouders zich voor nieuwe uitdagingen
gesteld zien. Enerzijds dient het toezicht voldoende ruimte
te laten voor ondernemerschap bij banken, anderzijds
dient het ervoor te zorgen dat de risico’s voor het systeem
als geheel binnen de perken blijven.
Was hierboven sprake van regulering door centrale
overheden c.q. centrale banken die op armlengte van de
overheid functioneren, er zijn ook financiele markten waar
de marktpartijen zelf voor bepaalde vormen van regulering
zorgen. Een voorbeeld is de aandelenmarkt. Het is voor de
werking van deze markt – en daarmee voor de allocatie
van risicodragend vermogen – essentieel dat de koersvorming op betrouwbare wijze plaatsvindt. Het vertrouwen
in de aandelenmarkt wordt echter ondergraven wanneer
blijkt dat er ingewijden op de markt opereren die dank zij
voorkennis van koersgevoelige informatie een bovennormaal rendement weten te realiseren. Dit gebruik van
voorkennis verstoort het geloof in de correcte werking van
de markt en kan er toe leiden dat beleggers die een informatieachterstand hebben zich van de markt afwenden. De
efficientie van de markt wordt daardoor ondergraven.
Vooral de laatste tijd zijn er internationaal diverse affaires
aan het licht gekomen waarbij op grote schaal misbruik
van voorkennis bleek te zijn gemaakt. Vrijwel overal heeft
men zich dan ook gebogen over mogelijkheden om dit
kwaad zoveel mogelijk uit te bannen. De aanpak die daarbij wordt gevolgd verschilt van land tot land. In sommige
landen hebben overheden wettelijke voorschriften uitgevaardigd, in andere landen – o.a. Zweden, West-Duitsland en Nederland – treedt de beurs zelfregulerend op. In
die gevallen moeten effectenhandelaren om tot de beurs
te worden toegelaten een code onderschrijven die door het
beursbestuur is opgesteld en die misbruik van voorwetenschap uitsluit. Bij schending van deze code wordt de betrokken handelaar de toegang tot de beurs ontzegd. Ondanks deze vormen van regulering blijft misbruik van voorwetenschap een moeilijk uit te bannen kwaad, vooral omdat het bewijs ervan zeer moeilijk te leveren is. Regulering
noch deregulering leiden op dit gebied tot een volledig bevredigend resultaat.
13) Voor een bespreking daarvan zie P. van den Bergh, Deregulering
van de internationale financiele stromen en valutastelsel, in: Sociaaleconomische deregulating, op.cit., biz. 843.
Slot_______________________
Regulering komt niet uit de lucht vallen. De perfecte
markt die volgens de neoklassieke theorie voor de optimale allocatie van produktiefactoren zorgt en aldus de voorwaarde schept voor het bereiken van maximale welvaart,
komt in werkelijkheid niet voor. In het reele leven gaan economische transacties gepaard met transactie- en informatiekosten. Deze kosten kunnen zo hoog oplopen dat het
voor marktpartijen doelmatig is de onderlinge afstemming
van economische beslissingen niet aan de onzichtbare
hand van het marktmechanisme over te laten, maar te kiezen voor een of andere vorm van organisatie, c.q. regulering. Hierbij kunnen marktpartijen de coordinate zelf ter
hand nemen dan wel deze in handen leggen van een cocrdinerende autoriteit, in veel gevallen de overheid. Een
kwestie van efficiency dus.
Daarmee is het verhaal echter nog niet af. Beide vormen
van organisatie – zelfregulering en regulering door de
overheid – brengen weer nieuwe kosten met zich. Deze
kosten worden vaak aangeduid als ‘starheden’ of inefficienties. Want terwijl de wereld verandert blijft het contract, de afspraak, de maatregel, de wet, voor welke vorm
van regulering ook is gekozen, ongewijzigd. En daarmee
ontoereikend. Bovendien moeten kosten worden gemaakt
om na te gaan of de regulering door marktpartijen wordt
nageleefd en conform de bedoelingen van de opstellers
functioneert.
Behalve deze bezwaren kleeft er aan coordinate door
middel van organisatie nog een ander probleem. Organisatie impliceert dat meer dan een actor – een individu of
economische eenheid – in het geding is. Elke actor heeft
zijn eigen preferences. Die hoeven niet te stroken met het
doel van de organisatie als zodanig. De theorie van de politieke besluitvorming heeft licht geworpen op het heterogene karakter van de overheidsorganisatie, maar evenzeer
kan men wijzen op het heterogene karakter van organisaties in de particuliere sector. Wie de heterogeniteit van belangen uit het oog verliest, koestert vaak te hoge verwachtingen van organisatie, c.q. regulering.
Toch weer terug naar de markt dan? Dat hangt er van af.
Als we met dit artikel iets duidelijk hebben willen maken, is
het dat algemeen geldende uitspraken over sociaaleconomische regulering of deregulering onmogelijk zijn.
De situatie verschilt van geval tot geval en verandert voortdurend. Dat wil echter niet zeggen dat de econoom voiledig met lege handen staat. De ontwikkeling van de economische theorie, zoals wij die hierboven heel beknopt
hebben geschetst, heeft hem instrumenten in handen gegeven om het economische gedrag op markten en in organisaties te analyseren en verklaren. Het 18de Vlaams
Wetenschappelijk Economisch Congres levert talrijke
voorbeelden van de bruikbaarheid van dit instrumentariumop. Een waarschuwing is echter op haarplaats. Laatde
econoom niet denken dat hij weet hoe het moet. Zijn theorie is geen objectieve waarheid die stand houdt in de tijd.
Het economisch denken en de maatschappelijke ontwikkeling vertonen vaak een opmerkelijke parallel.
L. van der Geest
M. A. Langman
418