de schuld een steeds groter deel van
de uitgaven is gaan vormen: inmiddels beslaan de rente-uitgaven op de
rijksbegroting al ruim 14% van de uitgaven, tegen 4% twintig jaar geleden.
Overheidsfinanciën
Den Haag en Maastricht
Het regeerakkoord
Wil Nederland tijdig voldoen aan de vereisten van het Verdrag van
Maastricht, dan zullen eventuele begrotingsmeevallers ten volle moeten
worden gebruikt voor verdere reductie van hetfinancieringstekort.
kijken: wat is er de afgelopen jaren
gepresteerd op het gebied van de sanering van de overheidsfinanciën? Figuur 1 maakt duidelijk dat, na een
tienjarige periode van voortdurende
stijging van het financieringstekort
van het Rijk, sedert 1983 een reductie
van het tekort heeft plaatsgevonden,
met gemiddeld zo’n half procentpunt
per jaarl.
Minder florissant is het beeld bij de
collectieve lastendruk. Deze is na een
snelle stijging in de jaren zeventig als
gevolg van de uitdijende welvaartsstaat blijven hangen op niveaus tussen de 45 en 50% van het bruto binnenlandse produkt (bbp). Hoewel
het voornemen bestond in de afgelopen kabinetsperiode de lastendruk te
stabiliseren op het voorspelde niveau
van 1990 is men hierin niet geslaagd.
Weinig opwekkend is ook het
beeld bij de schuld van de collectieve
sector. Deze is sedert 1975 aan een
onafgebroken opmars bezig van een
niveau van rond 40% bbp tot niveaus
boven de 80% bbp. Ondanks de reductie van het tekort in de jaren tachtig en negentig is de overheidsschuld
dus blijven oplopen. Hier stuiten we
op het punt dat het lang duurt voordat met correcties in de stromen (het
tekort) problemen in de sfeer van de
voorraden (de schuld) zijn verholpen. Daarbij komt dat de rente over
In het onlangs gepresenteerde regeerakkoord van het kabinet-Kok (Keuzen v.oorde toekomst) en in de Miljoenennota 1995 zijn de beleidsvoornemens voor de komende regeerperiode neergeslagen. Vanuit financieeleconomisch gezichtspunt staan twee
elementen centraal. In de eerste
plaats de behoefte te komen tot een
verlichting van de collectieve lasten,
die in Nederland duidelijk uitgaan boven die in de ons omringende landen. In de tweede plaats de noodzaak tot een verdere reductie van het
financieringstekort en een daling van
de overheidsschuldquote.
Zoals op menig ander gebied staan
ook op financieel-economisch
terrein
de ontwikkelingen steeds sterker in
het teken van de mogelijkheden en
beperkingen die ‘Europa’ schept. Behalve bij de lastenverlichting dient Nederland zich ook bij de tekortreductie
duidelijker rekenschap te geven van
de Europese randvoorwaarden voor
het nationale begrotingsbeleid. In dit
artikel worden deze randvoorwaarden beschreven, en de wijze waarop
ze in de komende periode in acht
kunnen worden genomen.
Terugblik
Voordat de blik naar voren wordt gericht is het zinvol eerst achterom te
Figuur 1. Kerngegevens collectieve sector, in procenten van bet bbp
Financieringstekort
Rijk
Schuld
collectieve
Collectieve-lastendruk
sector
Het regeerakkoord 1994 gaat uit van
het behoedzame macro-economische
scenario van het CPB2. Hieruit rolt
een gematigde economische groei
van circa 2% per jaar, waarmee wordt
voorkomen dat men zich van tevoren
rijk rekent. Het op dit behoedzame
scenario gebaseerde budgettaire kader van het nieuwe kabinet impliceert een reductie van het financieringstekort van het Rijk tot maximaal
2,9% bbp in 19983, hetgeen overeenkomt met een tekort volgens de EMUdefinitie van ruim 2% bbp. Indien
zich meevallers voordoen in de economische groei ten opzichte van het
behoedzame scenario zal eerst het
rijkstekort met 0,2 procentpunt bbp
extra worden teruggebracht. Over de
aanwending van event-uele verdere
meevallers zal tezijnertijd worden besloten, waarbij volgens het regeerakkoord de koopkracht en de economische structuurversterking elementen
zijn die mee in ogenschouw zullen
worden genomen.
De macrolasten kunnen dalen met
zo’nf 9 miljard, waaronder is begrepen de door het voorgaande kabinet
aangekondigde lastenverlichting Cf 2
miljard) voor 1995. Voor het grootste
deel van het bedrag geldt dat over de
omvang van de lastenverlichting en.
de vorm waarin deze wordt gegoten
van jaar op jaar wordt beslist, waarbij
de tekortontwikkeling als randvoorwaarde fungeert. Voor realisatie van
deze voornemens (inclusief een aantal beleidsintensiveringen)
zijn ombuigingen vereist die oplopen tot circa
f 18 miljard in 1998. Dit bedrag
wordt gevonden door onder meer de
koppeling van uitkeringen slechts ge-
1. Waar in dit artikel over tekort wordt gesproken, wordt het financieringstekort
van het Rijk bedoeld, tenzij anders vermeld.
2. Zie de Macro economische verkenning
1995van het CPB, hoofdstuk 4.
3. Het tekortcijfer is conform de definitie
van Financiën. Vanwege het meetellen
van de studieleningen komt het tekort volgens de definitie van het CPB en de Nederlandsche Bank 0,2 procentpunt bbp
hoger uit.
~~ ~IL
lc
10
75
IlO
ss
Bron: Miljoenennota
E5B 19-10-1994
90
9S
10
1995 en MEV 1995
75
80
85
90
‘JS
3ll,5
80
85
90
95
1994
deeltelijk toe te passen, het recht op
kinderbijslag te beperken, de Ziektewet te privatiseren en premiedifferentiatie toe te passen bij de WAO, en
voorts door verhoging van de efficiency, ingrepen in de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren, en het beperken van subsidies, waaronder de
uitgaven voor studiefinanciering. Wat
de invulling van de bezuinigingsmaat regelen betreft kan worden opgemerkt dat het gebruik van de kaasschaafmethode beperkt is gebleven.
In de praktijk zal nog wel moeten blijken of alle maatregelen zullen worden uitgevoerd en of ze het beoogde
(financiële) effect hebben. Dit geldt
vooral voor maatregelen als de verbetering van de efficiency, de fraudebestrijding, en ingrepen in de sociale
zekerheid.
De Europese dimensie
Anders dan soms lijkt te worden aangenomen gelden al in de tweede fase
van het EMU-proces, die per 1 januari 1994 is ingegaan, verplichtingen uit
het Verdrag van Maastricht voor de
Nederlandse overheidsfinanciën 4.
Artikel 109 E, lid 4 van het Verdrag
stelt namelijk:
In de tweedefase streven de Lid-Staten ernaar buitensporige overheidstekorten te voorkomen.
Of er sprake is van een buitensporig
tekort beoordeelt de Europese Commissie op basis van de volgende twee
criteria (artikel 104 C, lid 2):
a) of de verhouding tussen het voorziene offeitelijke overheidstekort en
het bruto binnenlands produkt een
bepaalde referentiewaarde overschrijdt, tenzij,
hetzij de verhouding in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en een niveau heeft bereikt
dat de referentiewaarde benadert;
– hetzij de overschrijding van de referentiewaarde slechts van uitzonderlijke en tijdelijke aard is en de
verhouding dicht bij de referentiewaarde blijft;
b) of de verhouding tussen de overheidsschuld en het bruto binnenlands
produkt een bepaalde referentiewaarde overschrijdt, tenzij de verhouding
in voldoende mate afneemt en de refentiewaarde in een bevredigend tempo benadert.
In het protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten wordt
bepaald dat de bedoelde referentiewaarde 3% bbp is voor het overheidstekort, en 60% bbp voor de overheidsschuld. Verder zijn de leden 6, 7 en 8
van artikel 104 C van belang:
6. Op aanbeveling van de Commissie
en rekening houdend met de opmerkingen die de betrokken Lid-Staat
eventueel wenst te maken, besluit de
Raad, na een algehele evaluatie te
hebben gemaakt, met gekwalificeerde
meerderheid van stemmen of er al
dan niet een buitensporig tekort bestaat.
7. Wanneer overeenkomstig lid 6 is
besloten dat er een buitensporig tekort
bestaat, richt de Raad aanbevelingen
tot de betrokken Lid-Staat om te bereiken dat deze situatie binnen een bepaalde periode wordt verholpen. Behoudens het bepaalde in lid 8,
worden deze aanbevelingen niet
openbam:gemaakt.
8. Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen
effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken.
Deze procedure is, zoals gezegd, met
ingang van de tweede fase in werking getreden. Inmiddels heeft de
Raad voor het eerst een uitspraak
conform lid 6 gedaan, waarbij Nederland, te zamen met negen andere lidstaten, is veroordeeld. De Raad heeft
Nederland aanbevolen begrotingsmeevallers voor tekortreductie aan te
wenden. In de derde fase kunnen verdergaande gevolgen aan het niet nakomen van verplichtingen worden
verbonden, zoals het deponeren van
een niet-rentedragend bedrag van
“passende” omvang, of een boete.
De stand van de overheidsfinanciën is bovendien van belang voor de
overgang naar de derde en laatste
fase van de EMU, waarvan het eerste
toetsingsmoment uiterlijk eind 1996 is
(artikel 109 J, lid 3). Artikel 109 J omschrijft namelijk als één van de beoordelingscriteria voor toetreding tot de
derde fase:
… het houdbare karakter van de situatie van de overheidsfinanciën; dit
blijkt uit een begrotingssituatie van de
overheid zonder een buitensporig tekort als bedoeld in artikel 104 C, lid 6.
Uit het voorgaande blijkt duidelijk
dat de overheidsfinanciën een belangrijke rol in het Verdrag spelen, en dat
vele bepalingen nu al van kracht zijn.
Daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat de mogelijkheden om het beloop van het tekort en
de schuld optisch te beïnvloeden vanwege de uitgebreide Europese regelgeving veel geringer zijn dan op nationaal niveau. Ook kan niet worden
vertrouwd op het gebruik van ‘relevante factoren’, zoals de omvang van
de ABP-reserves, die bij de beoordeling van de overheidsfinanciën betrokken kunnen worden. Voor de beslissing of er al dan niet sprake is van
een excessief tekort is namelijk een
voldoende grote meerderheid van de
lidstaten vereist.
Beleidsimplicaties
Het in het regeerakkoord opgenomen tijdpad voor het financieringstekort van het Rijk houdt in dat het
EMU-tekort in 1998, uitgaande van
het behoedzame scenario, ruim 2%
bbp bedraagt. Vanaf 1996 duikt het
overheidstekort dan onder het EMUtekortcriterium (3% bbp). De ontwikkeling van de schuldquote bij dit beleid is weergegeven in figuur 2
(variant kabinet)5. Hierbij is uitgegaan van het behoedzame scenario
(reële groei 2,25%, prijs mutatie bbp
2%) en een stabilisatie van het tekort
na 1998 op het dan te bereiken niveau6. Zoals valt te zien bevindt de
schuldquote zich de komende jaren
nog boven de 80% bbp, terwijl de daling, die pas in 1998 inzet, niet direct
bevredigend kan worden genoemd,
zoals lid 2 van artikel 104 C verlangt.
Het Nederlandse overheidstekort zou
dus de komende jaren door de Raad
als excessief kunnen worden aan ge-
4. Zie hierover ook A.A.T. Wesseling en
G.F.T. Wolswijk, Het begrotingsbeleid op
het smalle pad naar de EMU, Openbare
Uitgaven, 1993, nr. 1.
S. De mutatie in de overheidsschuld
hangt samen met de hoogte van het financieringstekort, en minder met de hoogte
van het EMU-tekort. Het financieringstekort geeft namelijk de mutatie in de (netto) schuld op kasba sis weer, terwijl het
EMU-tekort betrekking heeft op het vorderingensaldo (financieringssaldo exclusief
financiële transacties), en bovendien grotendeels op transactiebasis is gedefinieerd.
6. De schuldquotes voor de jaren 19941998 sluiten aan bij de cijfers uit de Miljoenennota 1995, bijlage 12.
l
Figuur 2. Schuld collectieve sector,
in procenten van het bbp
82
:~~>,,:,””,
…
,.,.
68
—Kabinet
‘_
.—- Studiegr. Begr. Ruimte
ó4′—-
~
_
1990 1992 1994 1996.1998+2OOJ 2002 2004 2006 2008 2010
(oetsingsmomenten
merkt, waarmee niet wordt voldaan
aan de verdragsverplichting voor de
tweede fase.
De in het regeerakkoord opgenomen tekortdoelstelling kan ook gevolgen hebben voor de toetreding tot de
derde fase van de EMU. Op het eerste toetsingsmoment (996) is er nog
geen afname van de schuldquote
waar te nemen. Ook ingeval uitsluiting van Nederland van de derde fase
politiek niet denkbaar zou zijn, zoals
soms wel wordt beweerd, blijft de
noodzaak tot sanering van de overheidsfinanciën bestaan om geen precedent te scheppen voor lidstaten die
gezien hun macro-economische en
budgettaire prestaties nog niet tot de
derde fase zouden mogen toetreden.
Hoewel de meerderheid van de lidstaten nu is veroordeeld vanwege het
bestaan van een buitensporig tekort,
lijken enkele lidstaten, waaronder
Duitsland, via een extra inspanning
wèl spoedig aan het criterium voor
de overheidsfinanciën te kunnen voldoen, hetgeen ons land ongunstig
zou doen afsteken. Zelfs wanneer de
derde fase niet in 1997 maar pas per
1 januari 1999 zou ingaan, voldoet
Nederland niet op voorhand aan het
criterium met betrekking tot de overheidsfinanciën.
Om aan de verplichtingen voor de
tweede fase te voldoen en de kans
op toetreding tot de derde fase te
vergroten zou een snellere tekortreductie dan in het regeerakkoord
opgenomen dus gewenst zijn. De
Studiegroep Begrotingsruimte heeft
geadviseerd het rijkstekort te verminderen tot 1,75% bbp in 19987. Bij uitvoering van deze aanbeveling treedt
een sterkere daling van de schuldquote op, die bovendien eerder aanvangt
(variant Studiegroep in figuur 2). Om
dit mogelijk te maken binnen het kader van het regeerakkoord moeten allereerst eventuele tegenvallers wor-
ESB 19-10-1994
den gecompenseerd, zodat de plafondwaarden voor het financieringstekort niet worden overschreden. Voor
zover zich macro-economische meevallers voordoen, hetgeen door uit te
gaan van het behoedzame scenario
niet onwaarschijnlijk is, zouden deze
met voorrang moeten worden aangewend voor reductie van het rijkstekort. Het idee om het overheidstekort
met 0,2 procentpunt bbp terug te
brengen bij een meevallende groei,
zoals opgenomen in het regeerakkoord, is daarbij niet voldoende. Het
zal meer zoden aan de dijk zetten indien meevallers in deze regeerperiode worden aangewend voor reductie
van het tekort – en daarmee van de
schuld – tot een niveau van 1,75%
bbp in 1998.
Laatstgenoemde tekortdoelstelling
zou ook een goede basis bieden voor
het voeren van een trendmatig begrotingsbeleid, waarbij een norm voor
de reële groei van de uitgaven wordt
vastgesteld die, uitgaande van een behoedzaam scenario, verenigbaar is
met de voorgenomen tekortreductie
en lastenverlichting8. Aan deze uitgavennorm wordt vervolgens vastgehouden, waarbij endogene mee- en
tegenvallers in de belastingen in het
tekort mogen doorwerken. Een harde
randvoorwaarde voor het voeren van
een trendmatig beleid is evenwel dat
het (trendmatige) tekort ruim beneden de 3%-grens ligt. Dan immers zal
het feitelijke, schommelende tekort
niet snel boven de 3% bbp uitgaan.
Dit laatste is van belang omdat overschrijdingen van de Maastrichtse tekortnorm slechts zijn toegestaan als
ze gering zijn, en van uitzonderlijke
en tijdelijke aard. Schommelingen
van het tekort als gevolg van de werking van de automatische stabilisatoren zijn weliswaar van tijdelijke aard
maar kunnen, gezien het min of meer
regelmatige patroon, niet als uitzonderlijk worden bestempeld.
van het Verdrag neemt niet weg dat
er meer redenen zijn om de sanering
van de publieke financiën voort te
zetten. Immers, hoe sneller het tekort
nu wordt teruggebracht, des te meer
ruimte zal, via lagere rentelasten, ontstaan voor het opvangen van bij voorbeeld de budgettaire consequenties
van de vergrijzing of voor extra overheidsinvesteringen. Ook kan de aldus
gecreëerde ruimte worden aangewend voor lastenverlichting. Voorts
zou de gevoeligheid van de begroting voor wijzigingen in het renteniveau verminderen. Niet in de laatste
plaats is het vertrouwen in de Nederlandse economie – dat zich onder
meer uit in de stabiele koers van de
gulden en een relatief lage rente – bijzonder gebaat bij een solide en bestendig begrotingsbeleid. Wankele
overheidsfinanciën blijven niet onopgemerkt op de financiële markten,
waarbij negatieve repercussies voor
rente en wisselkoers kunnen optreden. Europa verplicht ons in feite datgene te doen wat ook op nationaal niveau wenselijk is.
De nieuwe minister van Financiën
wacht een zware taak. Aan de in het
regeerakkoord opgenomen taakstelling voor de tekortreductie zal onverkort moeten worden vastgehouden,
maar om de verdragsverplichtingen
na te komen en de rente-uitgaven in
de hand te houden is dit nog onvoldoende. Meevallers ten opzichte van
het behoedzame scenario zullen daarom ten volle moeten worden gebruikt voor een verdere reductie van
het financieringstekort van het Rijk
naar 1,75% bbp in 1998, overeenkomstig de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte. Pas nadat
deze waarde is bereikt, is een bredere afweging over de aanwending van
meevallers aan de orde.
Besluit
De auteurs zijn respectievelijk als adjunctafdelingsdirecteur
en beleidsmedewerker
verbonden aan de afdeling Monetair en
Economisch Beleid van de Nederlandsche
Bank. Het artikel werd op persoonlijke titel geschreven.
Het Verdrag van Maastricht eist een
daling van het EMU-tekort tot beneden 3% bbp, en een schuldquote beneden 60% bbp, of, als dit laatste niet
het geval is, ten minste een daling in
voldoende mate. Uitgaande van de in
het regeerakkoord opgenomen plafondwaarden voor het tekort zal niet
automatisch aan deze vereisten worden voldaan. De extra budgettaire inspanning die dus nodig is uit hoofde
Paul Hilbers
Guido Wolswijk
7. Studiegroep Begrotingsruimte,
Naar
een trendmatig begrotingsbeleid, Den
Haag, juli 1993.
8. Zie ook HJ. Brouwer, Trendmatig begrotingsbeleid voor werkgelegenheid,
E5B, 21 september 1994, blz. 844-847.