ECONOMIE
Tabel 1. Opbrengst en mee- (+) en tegenvallers (-) in de inkomstenbelasting
(kasbasis), in miljarden guldens
De zorgen kinderen van
Kok
Het zijn zware tijden voor de minister
van Financien. Na jaren van meevallers doet zich nu de ene na de andere
belastingtegenvaller voor. De opbrengst over 1989 bleef bij voorbeeld
maar liefst/ 4 miljard achter bij de
vermoedelijke uitkomst (de raming
uit de Miljoenennota 1990). Deze tegenvaller was nagenoeg geheel te wijten aan de inkomstenbelasting (f 1,5
mrd.) en de vennootschapsbelasting
(/ 2,3 mrd.). Voor 1990 tekent zich
een soortgelijke ontwikkeling af. Nadat in de loop van het jaar reeds tot
een omvangrijke neerwaartse bijstelling van de raming moest worden besloten (de raming in de Miljoenennota 1991 lag/ 1,7 mrd. lager dan die
in de Voorjaarsnota 1990), deden medio december geruchten de ronde
over een verdere tegenvaller, nu van
/ 2,5 mrd. Opnieuw zouden de inkomstenbelasting (IB) en de vennootschapsbelasting (Vpb) de grote ‘boosdoeners’ zijn. Deze belastingen
vormen met andere woorden de twee
zorgenkinderen van minister Kok. Definitieve cijfers over 1990 worden pas
gepubliceerd in de Voorlopige Rekening 1990, die op zijn vroegst half februari 1991 verschijnt. Tegen die tijd
hopen we gedetailleerder in te kunnen gaan op de tegenvallers van 1990
en hun oorzaken.
Ramingen en realisaties
De inkomstenbelasting
Tabel 1 geeft een overzicht van de
mee- en tegenvallers in de opbrengst
van de IB in de afgelopen tien jaren.
Uit tabel 1 kan worden afgeleid dat
de opbrengsten van de IB geen stijgende lijn vertonen, maar al tien jaar
lang bijna voortdurend tussen de/ 5
en/ 6 mrd. schommelen (kolom (1)).
Dat is opmerkelijk als wordt bedacht
dat de opbrengst van alle rijksbelastingen samen in de periode 1981-1990
met ongeveer 50% is toegenomen.
Voorts valt op dat de verschillen tussen de ramingen van de ontwerp-begrotingen en de realisaties (kolom
(2)) in het algemeen groot zijn. In 7
van de 10 jaren ging het om meer
dan/ 500 mln.; in 4 jaren was zelfs
sprake van een verschil van meer
84
(2) in %
van (1)
(3)
6,2
6,0
5,8
5,4
5,0
5,3
4,3
-0,6
+0,1
10,0
1,7
-0,3
-0,6
-1,4
5,6
+0,3
-0,1
-0,3
12,1
-0,8
-0,5
+0,3
-1,7
6,6
5,6
4 a 4,5
+0,6
-1,0
-2,5 a -3,0
28,4
4,1
29,8
9,2
18,8
55 a 75
-1,3 a -1,8
Op
brengst
(1)
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990 ??
Verschil
tov vermoedelijke
uitkomst
(4)
Verschil
tov ontwerpbegroting
(2)
-0,2
-1,3
+0,2
-1,5
(4) in %
van (1)
(5)
4,6
2,1
4,7
15,8
10,3
5,4
39,1
3,1
27,8
30 a 45
Bron: Miljoenennota, diverse jaren.
dan/ 1 mrd. Ook relatief gezien zijn
de afwijkingen tussen raming en realisatie groot: in 8 van de 10 jaren
was de ‘misser’ groter dan 5% van de
uiteindelijke opbrengst. In 6 jaren
was zelfs sprake van een verschil
van zo’n 10% of meer (kolom (3)).
De vermoedelijke uitkomsten komen
er niet veel beter vanaf (kolom (4)).
Deze ramingen, die 4 maanden voor
het verstrijken van het ramingsjaar
(namelijk in September van het lopende jaar) worden gepubliceerd, bleken
er toch nog in 5 jaren (1990?) ten minste/ 500 mln. naast te zitten. In 3 jaren was het verschil meer dan/ 1
mrd. Relatief gezien bedroeg de afwijking in 6 jaren meer dan 5% en in 5 jaren zelfs meer dan 10% (kolom (5)).
In de helft van het aantal jaren lag de
vermoedelijke uitkomst verder verwijderd van de realisatie dan de 1 jaar
oudere raming uit de ontwerp-begroting (ook in 1982, al is dat door de afro nding niet in de tabel te zien).
Een ander opvallend verschijnsel is
dat tegenvallers het beeld beheersen. Slechts 2 (ten opzichte van de
ontwerp-begroting) a 3 keer (ten opzichte van de vermoedelijke uitkomst) viel er een meevaller te constateren. Deze was bovendien verhoudingsgewijs – steeds beperkt
van omvang. De tegenvallers zijn
vooral groot in de jaren 1987, 1989
en (vermoedelijk) 1990.
De vennootschapsbelasting
De Vpb kan ramingstechnisch gezien als het tweede zorgenkind van
de minister van Financien worden
beschouwd. We beperken ons hierbij tot de Vpb uit de niet-aardgassector. Tabel 2 geeft een overzicht.
De verschillen tussen raming en realisatie liggen bij de Vpb in de meeste jaren ongeveer in dezelfde orde van
grootte als bij de IB. In twee jaren
(1987 en 1988) is het verschil aanmerkelijk groter. De raming van de vermoedelijke uitkomst ligt bij de Vpb
vaker dan bij de IB dichter bij de realisatie dan de raming van de ontwerpbegroting (8 keer bij de Vpb tegen 5
keer bij de IB). De verbetering van de
raming in de loop van de begrotingscyclus is bij de Vpb met andere woorden groter dan bij de IB.
De aard van de verschillen is duidelijk anders: bij de Vpb overheersen
de meevallers het beeld. Alleen 1989
en (naar het zich laat aanzien) 1990
gooien roet in het eten. In deze twee
jaren komen de tegenvallers bij de
Vpb bovenop de tegenvallers bij de
IB; in eerdere jaren konden de tegenvallers bij de IB nog worden ‘weggestreept’ tegen meevallers bij de Vpb.
Al met al blijken de IB en de Vpb met
grote regelmaat voor ramingsproblemen te zorgen. De vraag is vervolgens waarom dat zo vaak gebeurt.
Kunnen ze in Den Haag niet ramen?
Deze conclusie lijkt ons even gemakkelijk als onterecht. Een bevestigend
antwoord op deze vraag zou immers
betekenen dat een groep gekwalificeerde arbeidskrachten bij het departement van Financien en bij het CPB
continu zit te knoeien. Vooralsnog is
daar niets van gebleken. Systematisch
betere ramingen van derden zijn ons
bij voorbeeld niet bekend. Politici
hebben in het verleden meer dan
eens hun ongenoegen geuit over de
in hun ogen slechte kwaliteit van de
belastingramingen. De huidige fractievoorzitter van de PvdA verweet Ruding enkele jaren geleden zelfs “schuldige nalatigheid”. Over de recente
tegenvallers is van hem tot op heden
niets vernomen. Het blijkt in de praktijk uiterst moeilijk de raming van de
IB en de Vpb te verbeteren.
DEZE WEEK
Tab el 2. Opbrengst en mee- (+) en tegenvallers (-) in de vennootscbapsbelasting van de niet-aardgassector (kasbasis), in miljarden guldens
Op
Verschil
tov ontwerp-
brengst
(1)
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990 ??
begroting
5,9
5,5
-0,8
4,9
5,2
7,8
9,1
(2)
+0,0
-0,8
+0,5
+1,6
13,9
13,8
+1,7
+2,9
+3,7
-0,4
17,2
-2
13,2
Verschil
tov vermoe(2) in %
delijke
van (1)
(3)
uitkomst
14,5
0,4
15,6
10,1
20,1
18,9
(4)
-0,6
+0,1
-0,3
+0,1
+1,0
+1,2
22,2
26,7
+2,7
+0,8
3,0
10
-2,3
-1
De IB en de Vpb zijn belastingen die
worden geheven op basis van aangiften door belastingplichtigen. Op een
Zoals gezegd zijn er in 1990 inmid-
dels grote tegenvallers opgetreden
bij de opbrengst van de IB en de
(4) in %
van (1)
(5)
10,4
2,2
5,5
2,4
12,4
13,4
20,7
5,9
16,8
6
Bron: Miljoenennota, diverse jaren.
De ramingsmethodiek
De tegenvallers in 1990
ling in enig jaar op dezelfde wijze zal
worden uitgevoerd als in voorafgaan-
Vpb. Over de oorzaken daarvan kon
in September jl. bij de presentatie
van de ontwerp-begroting 1991, nog
niets worden gezegd. In de Miljoenennota 1991 werd aangekondigd
dat er een nader onderzoek zou worden ingesteld. Naar verwachting wor-
den de resultaten daarvan binnenkort gepubliceerd. Mogelijk kan dan
meteen de extra tegenvaller ten opzichte van de vermoedelijke uitkomst worden verklaard. Precieze
gegevens over de opbrengst 1990 komen zoals gezegd pas medio februari beschikbaar.
Is over de omvang van de tegenvallers nu dus nog weinig bekend, hetzelfde geldt voor de oorzaken ervan.
van WIR-aanspraken en de admini-
We kunnen op dit moment derhalve
hooguit een indicatie geven van mogelijke oorzaken.
aangifte volgt na verloop van tijd een
stratieve verwerking daarvan het aan-
Mogelijke oorzaken voor de (verde-
aanslag door de Belastingdienst. Die
aanslag moet ineens of in termijnen
worden betaald. Aanslagen worden
in de regel een of twee jaar na afloop
van het desbetreffende belastingjaar
opgelegd. Omdat de minister van Financien echter tijdig over geldmiddelen wil beschikken, legt de Belastingdienst al in het lopende belastingjaar
voorlopige aanslagen op. Dergelijke
aanslagen zijn gebaseerd op een
schatting van het belastbare inkomen
of de belastbare winst in dat zelfde
jaar of op de aanslag over het voorafgaande jaar. Valt het belastbare inko-
slagpatroon van de IB en de Vpb da-
re) tegenvallers in de IB en de Vpb
in 1990 zijn:
– lagere inkomens en winsten dan
men of de belastbare winst achteraf
de jaren. Verder kan de toekenning
nig verstoren. In het verleden heeft
dit vaak tot ingrijpende wijzigingen in
de opbrengstcijfers van de IB en de
Vpb geleid.
Een ander probleem vormt de raming
van de opbrengst (op transactiebasis),
met name die voor het lopende en
het voorafgaande jaar. Vanwege het
ontbreken van betrouwbare macro-
was voorzien; begrijpelijkerwijs is
dit een oorzaak die vaak tegenvallers verklaart;
– een (groter dan voorziene) anticipate op de ‘Oort-maatregelen’
(IB);
– een sterke stijging van (aftrekba-
economische variabelen als indicato-
re) besparingen bij levensverzeke-
ren voor de (fiscale) winst- en inkomensontwikkeling, moet die winsten inkomensontwikkeling via een
ringsmaatschappijen in 1990 vanwege de aangekondigde
beperking in de aftrekbaarheid
van deze besparingen vanaf 1991;
aantal omwegen worden benaderd.
Het CPB raamt weliswaar het overig
inkomen van zelfstandigen en vennootschappen, maar deze raming is
voor het opstellen van een prognose
voor de belastingopbrengst hooguit
van beperkte betekenis. Het overig inkomen heeft immers het karakter van
hoger of lager uit, dan wordt dat bij
een definitieve aanslag door middel
van een bijbetaling of een teruggave
gecorrigeerd. Tussen een voorlopige
en een definitieve aanslag kan ook
nog een nader voorlopige aanslag
worden opgelegd.
De aanslagregeling over een bepaald
jaar beslaat in totaal een periode van
5 jaar. Pas aan het einde van deze periode kan definitief worden vastgesteld welke opbrengst is gerealiseerd.
Als basis voor de schatting van de in
een bepaald jaar op te leggen aanslagen fungeert in de regel de raming
van de opbrengst (op transactiebasis)
over verschillende jaren. Deze transactieramingen moeten vervolgens
Verder is er altijd nog de mogelijkheid van verschuivingen tussen belastingen. Meer of minder loonbeschikkingen verstoren bij voorbeeld
de verhouding IB-Loonbelasting.
Hetzelfde geldt voor de IB en de
Vpb als zelfstandigen BV’s oprichten
worden ‘vertaald’ naar de op te leg-
of juist ‘de weg terug’ inslaan. En of
gen aanslagen. Door herzieningen
van het belastingregime, wijzigingen
in de methodiek van het opleggen
van aanslagen, reorganisaties bij de
Belastingdienst en gedragsveranderingen van contribuabelen is het evenwel vaak onzeker of de aanslagrege-
dit nog niet genoeg is moet bij de ramingen ook nog rekening worden
gehouden met (soms een groot aan-
– verkeerde ramingen van de budgettaire gevolgen van fiscale maat-
ESB 16-1-1991
wikkeling van bij voorbeeld fiscale afschrijvingen en van aftrekposten ervoor dat het verband tussen inkomen
regelen;
– verschuivingen in het aanslagpatroon van de Belastingdienst;
– verstoringen die door de WIR worden veroorzaakt. Zolang de WIR
nog tot betalingen leidt (en dat
kan nog even duren) blijft deze
administratieve nachtmerrie de belastingramers kwellen;
en belastingschuld erg zwak is.
– tot slot blijft er altijd een gerede
een restpost. Bovendien zorgt de ont-
tal) wijzigingen in het fiscale regime.
De berekening van de budgettaire effecten daarvan blijkt nog wel eens te
moeten worden herzien.
kans dat de tegenvallers zijn veroorzaakt door een factor waaraan
we nu net niet hadden gedacht.
Een ding is zeker: de IB en de Vpb
zullen ons voor verrassingen blijven
stellen.
Ton Haselbekke
Arie Ros
De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep Openbare Financien en Belastingrecht van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Auteurs
Categorieën