Bouwsparen en doorstroming
Een systeem van bouwsparen moet eenvoudig en doorzichtig zijn en
direct financieel voordeel opleveren. De regeling die eerder in ESB
werd voorgesteld voldoet hier niet aan. Er zijn echter alternatieven
mogelijk.
In ESB van 14 november 1990 presenteerden De Jong, Vermeend en
De Free een voorstel tot introductie
van een bouwspaarsysteem . Met
dit bouwspaarsysteem, door hen
koopsparen genoemd, wordt beoogd het eigen-woningbezit onder
lagere inkomensgroepen te bevorderen. Het beoogt tevens de doorstroming te bevorderen. Mensen die te
goedkoop wonen, worden gestimuleerd te bouwsparen en naar een
koopwoning te verhuizen. Kern van
het voorstel van de drie PvdA-kamerleden is het stimuleren van
bouwsparen door premiering van
de inleggelden achteraf. Om voor
premie in aanmerking te komen
moet iemand ten minste vijf jaar sparen. De premie wordt alleen berekend over de inleggelden in de jaren dat het belastbaar inkomen
lager is dan een bepaald maximum.
De premie wordt daarbij alleen berekend over premiegerechtigde inleggelden, die binnen tien jaar na het
beginnen met het sparen op de
bouwspaarrekening zijn gestort.
Hoogstens mag/ 3.000 per jaar worden ingelegd. De genoten rente
blijft geheel buiten beschouwing.
Voor de premieberekening geldt
hoogstens het inleggeld, voor zover
het niet hoger is dan het belastbare
inkomen in dat jaar. De belastingvrije premie wordt verrekend bij
aankoop van de woning en bedraagt 40% over de eerste/ 10.000
inleg en 20% over de rest, en bedraagt dus hoogstens/ 8.000 per
spaargerechtigde. De premie wordt
berekend over het volledige premiegerechtigde inlegbedrag. Met andere woorden als twee of meer mensen een huis kopen, waarbij ieder
aan de regeling heeft deelgenomen,
dan worden de inleggelden terwille
van de premieberekening bij elkaar
opgeteld.
Ik veroorloof mij bij dit voorstel
enige kanttekeningen te plaatsen,
met name voor zover het beoogt
de gewenste doorstroming te bevorderen.
ESB 16-1-1991
Doorstromingsbeleid
Uit de Nota volkshuisvesting in dejaren negentig blijkt dat 31% van alle
huurwoningen met een huur beneden/ 450 per maand worden bewoond door mensen met een relatief
hoog inkomen. Door doorstroming
naar duurdere huurwoningen of
naar koopwoningen komen de goedkopere huurwoningen vrij voor mensen met lagere inkomens. Zo komt
er meer afstemming tussen woonlasten en inkomens. Bovendien hoeft
de overheid minder aan individuele
huursubsidies uit te geven.
Kan bouwsparen een bijdrage leveren aan het bevorderen van de gewenste doorstroming? Mijns inziens
wel. Er moet dan echter wel aan een
aantal voorwaarden worden voldaan
die samenhangen met de factoren
die er verantwoordelijk voor zijn dat
spontane doorstroming in onvoldoende mate plaatsvindt. Voor veel
bewoners met relatief hoge inkomens van woningen met lage huren
bestaat geen aanleiding om te verhuizen naar een relatief duurdere huurof koopwoning. Veel van die mensen hebben in de jaren vijftig of zestig een toen bij hun inkomen passende, kwalitatief goede en ruime
woning betrokken. De duurdere woningen, waarnaar doorstroming gewenst zou zijn, zijn kwalitatief vaak
relatief slecht. In vele gevallen staat
de kwaliteitsverbetering in geen verhouding met de hogere woonlasten,
Een tweede oorzaak die de spontane
doorstroming beperkt is de geringe
beschikbaarheid van duurdere woningen met name regionaal bezien2.
Ten slotte hebben verhuiskosten en
de overdrachtsbelasting een negatief
effect op doorstroming.
Het zal duidelijk zijn dat gefacilieerd
bouwsparen, als zijnde een financieel
instrument geen invloed kan hebben
op niet-financiele gegevenheden.
Op grond van vorenstaande overwegingen kunnen twee voorwaarden
worden geformuleerd, waaraan een
bouwspaarsysteem moet voldoen,
wil ze de doorstroming bevorderen:
– de in te voeren regeling moet
voor degenen, waarvoor doorstroming gewenst is, financieel aantrekkelijk zijn, en moet direct financieel voordeel opleveren;
– de regeling moet eenvoudig en
doorzichtig zijn.
Het systeem van de PvdA-kamerleden voldoet hier niet aan. Het financiele voordeel wordt pas na minimaal 5 jaar genoten, maar, door de
maximale inleg van/ 3.000 per jaar,
waarschijnlijk nog veel later. De
mensen, waarvan doorstroming naar
een ‘duurdere’ woning gewenst
wordt, hebben relatief hoge inkomens. Het betreft veelal mensen met
een belastbaar inkomen tussen
/ 30.000 en/ 50.000. De gestelde inkomensgrens voor premiering (rond
/ 40.000) zal juist voor hen onzekerheid brengen over het uiteindelijk te
behalen voordeel. Verder is onduidelijk wat bedoeld wordt met “voor de
premieberekening geldt hoogstens
het inleggeld tot het belastbare inkomen in dat jaar”. Slaat dat op het totale inleggeld in het jaar, waarin de
woning aangeschaft wordt, of gaat
het om een toetsing die jaarlijks gedurende de spaarperiode moet
plaatsvinden? In het eerste geval zal
met name als er in het laatste jaar extra veel tegenslagen zijn ook het beoogde voordeel nogal tegenvallen.
Het tweede geval betekent dat mensen die in een bepaald jaar een belastbaar inkomen hebben niet geacht
worden te kunnen sparen. Waarom
is deze bepaling in het voorstel opgenomen? Ze lijkt mij overbodig en onnodig complicerend. Zou het veel
voorkomen dat mensen die aan het
bouwsparen zijn ineens in een bepaald jaar een belastbaar inkomen
van/ 3.000 of minder hebben? En
mocht dat door een aantal grote tegenvallers bij iemand het geval zijn,
waarom moet dan per se het spaarpatroon worden doorbroken?
Het late tijdstip van het genieten van
het financieel voordeel, alsmede de
vele onzekerheden over de omvang
ervan maken het voorstel ongeschikt
als instrument van doorstroombeleid.
Een andere factor, die ertoe bijdraagt, dat het voorgestelde bouwspaarsysteem minder effectief kan
zijn als instrument van doorstroom1. A. dejong, W.A. Vermeend en W.A. de
Free, Koopsparen bevordert eigenwoningbezit, ESB, 14 november 1990,
biz. 1066-1070.
2. Zie Regionaleprofielen van de woon- .
ruimteverdeling, Ministerie van VROM,
april 1990.
79
beleid is dat het voorstel zich in eerste instantie richt op het bevorderen
van het eigen-woningbezit onder lagere inkomensgroepen. Daartoe behoren de mensen waarvan doorstroming naar ‘duurdere’ woning
gewenst is eigenlijk niet (meer). Die
behoren veeleer tot de middengroepen. Dit geeft het voorstel en met
name de gedachten erachter een
tweeslachtig karakter. Enerzijds beoogt het de koopmarkt voor de allerlaagste inkomensgroepen toegankelijker te maken; anderzijds wordt
beoogd goedkopere huurhuizen
voor lagere inkomensgroepen vrij te
maken en worden juist middengroepen gestimuleerd naar een koopwoning te verhuizen. In verband hiermee moet het voorstel lucratief zijn
voor middengroepen. De gestelde
voorwaarden om het voorstel vooral
gericht te houden op de lagere inkomensgroepen staan dit laatste in de
weg.
Een alternatief
Eind oktober 1990 werd door onderzoekers van het Fiscaal-Economisch
Instituut van de Erasmus Universiteit
Rotterdam, waarvan schrijver van
deze bijdrage er een is een onderzoek gepresenteerd dat eveneens
bouwsparen als onderwerp had .
In het rapport Bouwsparen werden
de volgende voorstellen ontwikkeld
om mede de doorstroming naar met
name koopwoningen te bevorderen,
en die ons inziens wel voldoen aan
de twee eerder genoemde voorwaarden.
Fiscaal-gefacilieerd sparen
De fiscale faciliteiten kunnen bestaan uit het aftrekbaar stellen van
de inleg op een speciale, geblokkeerde bouwspaarrekening voor de loonen inkomstenbelasting, een algehele
rentevrijstelling en het vrijstellen van
het via de spaarrekening opgebouwde vermogen voor de vermogensbelasting. De fiscale faciliteiten worden
uiteraard alleen gegeven als van te
voren kan worden gewaarborgd dat
het gespaarde ook feitelijk zal worden aangewend voor de aanschaf
van een eigen woning. Ook de introductie van een minimum bewoontermijn is noodzakelijk. Bij (vroegtijdige) opneming van het spaargeld
voor andere doeleinden en bij het
niet voldoen aan de overeengekomen minimum-bewoontermijn zal,
afgezien van in een aantal omschreven overmachtssituaties, alsnog het
door de faciliteiten bespaarde belastingbedrag moeten worden verrekend.
80
Deze vorm van sparen heeft een vrijwillig karakter. Om de stimulans te
versterken zou een huurdersbelasting kunnen worden ge’introduceerd.
Hoewel dat instrument wellicht nogal negatief wordt ervaren, zou de
combinatie met de mogelijkheid om
het bedrag, dat met de belasting gemoeid zou zijn, op een gefacilieerde
bouwspaarrekening te storten positiever kunnen werken.
Bedrijfsspa ren
Een andere mogelijkheid is om het
bedrijfssparen, waar momenteel relatief weinig gebruik van wordt gemaakt, nieuw leven in te blazen
door met name de premiespaarregeling en de ambtenarenspaarregelingen uit te bouwen tot bouwspaarregelingen. Met name voor degenen
met een relatief hoog looninkomen
of salaris en relatief lage woonlasten
kan het aantrekkelijk zijn een deel
van zijn of haar inkomen of bij voorbeeld de (jaarlijkse) loon- of salarisverhoging belastingvrij te sparen ten
einde op die manier een eigen woning te verwerven. Om de premiespaarregeling zinvol als bouwspaarregeling te laten functioneren
dienen wel de faciliteiten verbonden
aan die regeling te worden uitgebreid. Zo staat het bedrag van de
maximaal belastingvrij door de werkgever uit te keren premie al jaren op
/ 750 per jaar. Verhoging daarvan is
gewenst. Ook de inleg van de zijde
van de werknemer moet vrijgesteld
worden van zowel loon- als inkomstenbelasting. Verder moet een bij
een werkgever opgebouwde premiespaarrekening zonder kosten kunnen worden meegenomen naar een
andere werknemer of omgezet kunnen worden in een gefacilieerde
bouwspaarrekening. Voor de premiespaarrekening moeten verder dezelfde faciliteiten gelden als voor de gefacilieerde bouwspaarrekening.
Huurverkoop
Huurverkoop is een bijzondere vorm
van bouwsparen. Bij huurverkoop
wordt de juridische eigendom van
de woning pas verkrijgen na storting
van de laatste huurkooptermijn. De
economische eigendom gaat echter
al over bij het aangaan van het huurkoopcontract. Daardoor kan de huurkoper in beginsel al meteen profiteren van de voordelen die een
eigenaar-bewoner heeft. Daarbij valt
vooral te denken aan het voordeel
van de integrale rente-aftrek. De
huurverkoper spaart dus voor het in
eigendom krijgen van de woning,
terwijl hij de woning zelf al be-
woont. Dit kan een groot voordeel
voor de belanghebbende zijn boven
andere bouwspaarvoorstellen. Bouwsparen impliceert veelal dat de vervulling van de definitieve woonwens
moet worden opgeschort. Zeker
voor degenen, waarvan doorstroming gewenst is, de veertiger en vijftiger, kan dit zeer onaantrekkelijk
zijn. Bovendien is deze doelgroep
over het algemeen zeer tevreden
met de bestaande woonsituatie. Vanuit de doelstelling van het doorstromingsbeleid als onderdeel van het
volkshuisvestingsbeleid moet echter
een kanttekening worden geplaatst
bij dit instrument. Immers, de destijds met veel subsidie gebouwde
huurwoningen blijven bewoond
door mensen met relatief hoge inkomens, die dan weliswaar met hogere
woonlasten geconfronteerd gaan
worden, maar ze komen niet vrij
voor mensen met lagere inkomens.
Van een feitelijke doorstroming is eigenlijk geen sprake.
D.A. Albregtse
De auteur is verbonden aan het FiscaalEconomisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
3. D.A. Albregtse, S. Cnossen en L.G.M.
Stevens, Fiscaal begeleid bouwsparen:
een nieuw instrument ter bevordering
van het eigen woningbezit, Eindrapport
Bouwsparen, In: Bouwsparen. Een onderzoek in opdracht van de Nederlandse
Spaarbankbond, Erasmus Universiteit, oktober 1990.
Naschrift
D.A. Albregtse ziet net als wij veel in
het bevorderen van sparen vooraf
bij het kopen van een eigen woning.
Blijkbaar zijn we het nog niet geheel
eens over de meest gewenste variant. We hopen na ons onderstaande
commentaar dichter bij elkaar gekomen te zijn.
Voordat Albregtse ons voorstel op
de korrel neemt, formuleert hij twee
criteria: je moet een financieel aantrekkelijke regeling bieden die direct
financieel voordeel geeft en een regeling moet eenvoudig en doorzichtig zijn. Wij hadden zelf meer criteria, maar zijn het op een punt na
ook eens met Albregtse. We verschil-
len van mening over het door Albregtse bepleite directe voordeel.
Waarom het voordeel direct voelbaar moet zijn, ontgaat ons en we
merken dan ook op dat in de voorgestelde varianten van Albregtse het
ook op niet meer uitdraait dan het
fiscaal aftrekbaar maken van de
spaarinleg. Waarom geven wij de
voorkeur aan een belastingvrije premie op het moment van daadwerkelijke aankoop boven fiscale aftrekbaarheid van de spaarinleg?
Daarvoor zijn drie redenen:
– fiscale aftrek is gunstiger naarmate het inkomen hoger is en een belastingvrije premie geeft aan iedereen een gelijke netto-stimulans;
– fiscale aftrek betekent dat direct
een beslag wordt gelegd op overheidsmiddelen. Dat betekent een
beleidsintensivering (de premiekoop moet immers nog geleidelijk
Onze regeling is individueel, onder
meer omdat mensen die beginnen te
sparen niet op voorhand weten met
wie ze ooit een huis zullen kopen
(alleen of met een partner).
Maar dan blijft zijn punt dat iemand
met een inkomen in enig jaar tussen
/ 40.000 en/ 50.000 belastbaar aan
zen fiscale aftrek van inleggelden. In
het beste geval bepleit Albregtse met
dit alternatief een variant op ons
voorstel, maar nogal onuitgewerkt.
Bovendien, waarom zouden er geen
spaarregelingen mogen zijn voor
een ander doel dan het kopen van
een huis? Ook deze suggestie lijkt
ons geen verbetering.
onze regeling niets heeft. Weliswaar
hebben we gezegd, dat met ons te
praten is over de inkomensgrens,
maar/ 10.000 meer is ons te fors. Er
is echter een aantrekkelijke oplossing voor. Namelijk om toe te staan
dat de koopspaarrekening op twee
namen wordt gezet, waarbij het gezamenlijk belastbaar inkomen beneden/ 50.000 per jaar moet blijven
om in dat jaar premierechten op te
ren. Daar hebben we niets op tegen,
maar dan moet zo’n variant wel passen bij de te kiezen koopspaarregeling. Wij kunnen ons heel goed voorstellen, dat in ons voorstel een
verhuurder het volgende contract
bouwen. Met deze modificatie is
sluit met een huurder: gedurende
Het huurkoopmodel is eigenlijk
geen alternatief, maar het gebruik
maken van een koopspaarregeling
door mensen die eerst een huis hu-
onze regeling geschikt voor allerlei
soorten mensen en huishoudens met
een inkomen tot rond modaal.
gestopt worden) waarvoor geen
En dan nog de verduidelijking. Waar-
middelen beschikbaar zijn;
– de perceptiekosten willen wij liever alleen maken indien daadwer-
fiscale aftrek moet er achteraf
om menen we dat premierechten in
een bepaald jaar alleen kunnen worden opgebouwd tot aan het belastbaar inkomen? Dat is om te voorkomen dat in een huishouden waarin
heel wat gecorrigeerd worden bij
de alleenverdiener een hoog inko-
kelijk een huis wordt gekocht; bij
mensen die geen huis kopen.
De rest van de kritiek van Albregtse
op ons voorstel vergt enerzijds nadere verduidelijking van onze kant en
slaat anderzijds op een punt waarvoor we hierna een oplossing bieden.
Albregtse stelt dat we met de inkomensgrens van/ 40.000 per jaar belastbaar de middengroepen onvoldoende bereiken, terwijl je juist die
tot doorstromen moet aanzetten.
Zijn betoog gaat- impliciet over huishoudens met een alleenverdiener,
maar ook daarvoor moeten we oog
hebben. Laten we een paar zaken
helder stellen:
Wij beogen niet een algemene regeling met voordelen voor iedereen.
lemand. met een belastbaar inkomen van meer dan/ 50.000 per
jaar heeft zelden een extra stimulans nodig om een huis te willen
kopen. De schaarse overheidsmid-
delen willen we voor deze mensen
niet benutten, omdat de hypotheekrente-aftrek voor hen al voldoende
oplevert.
In onze regeling bouwen mensen
premierechten op, waarbij naar het
belastbare inkomen wordt gekeken
in het jaar van inleg. Als mensen
over die inkomensgrens heengaan
dan kunnen ze gewoon doorgaan
met sparen voor een eigen huis,
maar ze bouwen in zulke jaren geen
premierechten meer op.
FSR 16-1-1001
men heeft (na onze aanpassing van
meer dan/ 50.000 belastbaar) gespaard wordt via de niet verdienen-
tien jaar huurt de huurder en na die
de partner. Het is nu eenmaal per definitie misbruik of oneigenlijk
gebruik als iemand meer zou kunnen sparen dan dat het inkomen in
dat jaar bedraagt.
verworpen fiscaal aftrekbaar zijn van
inleggelden. Ten tweede het invoeren van een algemene huurdersbelasting, die dan echter ook gebruikt
kan worden om voor een eigen huis
huren of de woning koopt tegen een
tevoren overeengekomen prijs. In
die tussentijd kan de huurder dan
sparen en met de premie uit ons
voorstel zoveel eigen geld opbouwen dat hij die woning tegen die
prijs kan kopen. Maximale zekerheid en dus maximale tevredenheid.
Ten slotte blijkt uit de bijdrage van
Albregtse dat hij de premiekoopregeling en de gemeentegarantie onveranderd wil laten voortbestaan. Met
dat laatste zijn we het volstrekt eens,
want met of zonder koopspaarregeling, de gemeentegarantie is van cruciale betekenis voor het verwerven
te sparen. Het kost al vele honder-
van een eigen woning door iemand
den mensjaren en veel regels en con-
met een laag inkomen. Het handhaven van de premiekoopregeling
naast een nieuw systeem is uiteraard
dubbelop. In ons artikel hebben we
voldoende verduidelijkt waarom de
premiekoopregeling op termijn
Vervolgens enige kanttekeningen bij
de alternatieven die Albregtse aandraagt. Zijn eerste alternatief bevat
twee voor ons onaantrekkelijke elementen. Ten eerste het hierboven al
trole om 900.000 klanten te bedienen met individuele huursubsidie. In
feite bepleit Albregtse een algemeen
stelsel van huur naar inkomen, voor
meer dan drie miljoen huishoudens
en met veel stimulans tot frauderen.
Bovendien stelt hij geen inkomensgrens bij de bevoordeling van het
sparen. Een uiterst onvruchtbaar alternatief derhalve, dat slecht voldoet
aan de door Albregtse zelf gestelde
periode kiest hij of hij doorgaat met
dient te verdwijnen. Een deel van de
daarmee vrijkomende middelen willen we dan besteden voor de koopspaarregeling die in de gegeven situatie veel effectiever kan zijn. Voor
criteria.
Zijn tweede alternatief is het uitbou-
dubbelop ontbreken ons simpelweg
de middelen, als we er al toe geneigd zouden zijn.
wen van bestaande premiespaarregelingen en ambtenarenspaarregelingen tot een koopspaarregeling,
opnieuw met de door ons afgewe-
Wlllem Vermeend
Wilfried de Free
Arie de Jong