De verzorgingsstaat in het geding

De verzorgingsstaat in het
geding
De verzorgingsstaat staat onder zware druk van de hoog oplopende
werkloosheid en andere vormen van inactiviteit. Politici en wetenschappers staan voor de taak oplossingen voor de gerezen problemen
aan te dragen.

In 1992 is op de Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie van de Universiteit van Amsterdam een symposium gehouden over
de toekomst van de Nederlandse verzorgingsstaat. De bijdragen van medewerkers van de Faculteit en van drie
buitenstaanders zijn in een boek gebundeld. Het is de bedoeling daarmee de bij de Amsterdamse Faculteit
aanwezige expertise voor een groter
publiek ten dienste te stellen.
Om meerdere redenen had ik belangstelling voor deze bundel. Het onderwerp is volop in beweging en is
van grote betekenis voor welvaart en
welzijn in ons land. Het is tevens het
belangrijkste thema bij de verkiezingen. Dus is de vraag interessant: wat
draagt de bundel aan inzichten aan
die voor dè discussie en beleidsvorming terzake van de inrichting van
de verzorgingsstaat van belang zijn?
Daarbij stel ik voorop dat de bundel geschreven is in 1992, toen de arbeidsmarktsituatie nog niet zo sterk
verslechterd was als nu. Dat verklaart
mogelijk dat de ‘scope’ nogal eng is
beperkt tot de sociale zekerheid. Bij
een dalende of stagnerende werkgelegenheid is de sociale zekerheid in
zijn huidige vorm bij de geldende uitkeringshoogten duidelijk niet te handhaven. Op zijn beurt kan een te royale en te ‘luchthartige’ inrichting van
de sociale zekerheid de werkgelegenheid nadelig beïnvloeden. Als de
houdbaarheid van de verzorgingsstaat, zoals allengs het geval is, werkelijk in het geding komt, is een bredere analyse en een meer
omvatt.ende beleidsaanpak nodig.
Naast de sociale zekerheid in engere
zin dient dan met het oog op de
werkgelegenheid aandacht te worden
besteed aan lastenverlichting, werking van de arbeidsmarkt en econo-

mische groei. Voor dit bredere kader
heeft het Centraal Planbureau in de
afgelopen jaren goed werk gedaan,
dat van pas is gekomen bij de scenario’s voor de langere termijn en bij de
recente doorrekening van de verkiezingsprogramma’s.

Problemen van de
verzorgingsstaat
In 1992 heeft het CPB drie scenario’s
voor de periode 1990-2015 gepresenteerd. In het doormodder-scenario
(getiteld Global Shift), dat vooralsnog
het meest realistisch is te achten,
blijkt medio de jaren negentig dat de
in de zomer van 1991 voorgestelde
maatregelen ter beperking van het
arbeidsongeschiktheidsvolume
en het
ziekteverzuim slechts beperkt effectief zijn. Deels worden in cao-verband op ruime schaal bovenwettelijke aanvullingen afgesproken, deels
ondervindt de verruiming van het begrip passende arbeid in de praktijk bij een verslechterde arbeidsmarktsituatie – slechts weinig ingang. Tegen
2005 overschrijdt het aantal personen
met een uitkering wegens werkloosheid of arbeidsongeschiktheid
het cijfer van 2 miljoen. Dan ontstaat een
schokeffect. Vanaf 2005 vinden omvangrijke ingrepen plaats in de vorm
van generieke kortingen op sociale
uitkeringen. De loongerelateerde uitkeringen bij ziekte, werkloosheid en
arbeidsongeschiktheid
worden verlaagd tot 60% van het laatste loon.
Tot zover enkele elementen van
het doemscenario, dat het CPB in
1992 formuleerde om de kwade kansen te illustreren en om de noodzaak
van een tijdige beleidsbijstelling te onderstrepen. Sindsdien is de situatie in
hoog tempo slechter geworden. Als
men bedenkt dat het aantal personen

met een uitkering wegens werkloosheid of arbeidsongeschiktheid
nu al
1,75 miljoen bedraagt, dan kan men
zich indenken dat nu al ingrijpende
herzieningen van de verzorgingsstaat
aan de orde worden gesteld.
In de aanloop naar de verkiezingen
zijn de politici steeds meer van de urgentie van versterking van de werkgelegenheid doordrongen geraakt, zij
het dat niet alle lijsttrekkers een even
effectieve beleidsverandering weten
te formuleren.

Maatregelen
De partijen, die volgens de CPB-berekeningen het meest werkgelegenheidsvriendelijk zijn (CDA en VVD),
leggen het zwaartepunt van hun
werkgelegenheidsbeleid
vooral bij lastenverlichting en bij hervorming van
de sociale zekerheid (in het bijzonder
de VVD). Die zwaartepunten zijn
mijn inziens goed gekozen, maar natuurlijk passen daarbij wel een aantal
kanttekeningen.
Wat de lastenverlichting betreft, is
vermindering van de overhevelingstoeslag in de loonbelasting van bijzonder belang. Om het bijbehorende
negatieve koopkrachteffect voor de
werknemers te compenseren dient de
eerste belastingschijf te worden verlaagd. Mij dunkt dat de gehele overhevelingstoeslag, waarmee f 20 à 30
mrd. is gemoeid, binnen vijf à tien
jaren tot nul moet worden teruggebracht. De bijbehorende werkgelegenheidswinst is door Van Dijkhuizen eerder dit jaar in dit blad
geraamd op 250.000 personenl. Een
bijkomend voordeel is dat de belastingvereenvoudigingsoperatie
van de
commissie-Oort alsnog een elegant
vervolg krijgt.
Ingewikkelder ligt de herziening
van de sociale zekerheid. De koopkrachteffecten van de VVD-voorstellen kunnen in bepaalde situaties te
negatief uitpakken. Dit geldt in het
bijzonder bij de Werkloosheidswet,
omdat het werkloosheidsrisico op de
particuliere verzekeringsmarkt moeilijk te verzekeren is. Om die reden
zal bij de Werkloosheidswet voor uitkeringen die langer lopen dan een
half jaar, een landelijke verevening
moeten plaatsvinden. De Ziektewet

1. C. van Dijkhuizen, Een kwart miljoen
extra banen, ESB, 12 januari 1994, blz. 2829.

.kan geleidelijk worden afgeschaft.
Volstaan kan worden met de verplichting in het Burgerlijk Wetboek voor
de werkgever om gedurende een bepaalde periode in inkomensvervanging te voorzien; die periode kan
worden verlengd tot een half jaar.
Het belangrijkste probleem bij de
sociale zekerheid is en blijft vooralsnog de arbeidsongeschiktheid.
Het
verdient overweging voor nieuwe gevallen de WAO niet meer toegankelijk te laten zijn. Om de werkgeversverantwoordelijkheid
op decentraal
niveau zo sterk mogelijk voelbaar te
maken is in plaats daarvan te denken
aan een wettelijke verplichting voor
de werkgevers om voor hun werknemers een verzekering af te sluiten,
die een sociaal minimum bij arbeidsongeschiktheid waarborgt. Vorig jaar
heeft Oudshoorn dat al geopperd in
dit tijdschrift2. Boven die verplichte
verzekering kunnen in de cao’s of op
individuele basis extra uitkeringen bij
arbeidsongeschiktheid
worden afgesproken. Het ligt voor de hand dat
werkgevers bij deze boven-minimale
uitkeringen verschil maken tussen beroepsgebonden risico’s (van de steiger afvallen) en sociale risico’s (sportblessures en ondefinieerbare
rugklachten). Verder komt voor boven-minimale afspraken geen algemeen-verbindendverklaring
door de
minister van Sociale Zaken in aanmerking.
Een nieuwe vorm van dekking
voor de inkomensgevolgen bij arbeidsongeschiktheid
kan op soortgelijke wijze voor de zelfstandigen gaan
gelden. Voor de vroeggehandicapten
blijft de gemeenschap onverminderd
verantwoordelijk. Mij zijn geen schattingen bekend over de werkgelegenheidseffecten van de beschreven wijziging van de sociale zekerheid. Als
men kijkt naar de berekeningen van
het Centraal Planbureau van de effecten van verwante wijzigingsvoorstellen, dan ligt op lange termijn een
zeer aanzienlijke werkgelegenheidswinst in de rede.
Naast lastenverlichting en hervorming van de sociale zekerheid past in
een beleid, gericht op veel meer
werkgelegenheid een set van maatregelen, die de arbeidsmarkt beter laten werken. In ons land zijn wij gewend aan het idee dat de
arbeidsmarkt niet werkt als een markt
die vraag en aanbod in evenwicht
brengt. Het lijkt integendeel onontkoombaar dat de inactiviteit steeds

E5B 27-4-1994

verder oploopt. Bij iedere conjuncturele inzinking stijgt de werkloosheid
om vervolgens bij het volgende conjuncturele herstel slechts beperkt te
dalen en op een hoger niveau te blijven hangen. De volgende recessie
doet de werkloosheid weer verder
oplopen. Aldus ontstaat een trapsgewijs patroon. Die trap voert niet naar
boven, maar naar beneden, naar de
sociale ondergang. Er is geen economische wet die zegt dat de arbeidsmarkt niet naar behoren kàn functioneren. De fatale trap ontstaat door de
starheden die wij zelf hebben ingebouwd en in stand houden. De ervaring in de Verenigde Staten leert dat
de arbeidsmarkt wel degelijk in staat
is in snel tempo extra werkgelegenheid te genereren. Nu wordt wel tegengeworpen dat daarvoor een te

R. Kloosterman
en R.
Knaack (red.), Het Neder-

landse model; kansen en
bedreigingen van de verzorgingsstaat, Amsterdam
University

Press,

1992.

hoge prijS wordt betaald in de vorm
van ‘Amerikaanse toestanden’, gekenmerkt door daklozen die beneden
het bestaansminimum zijn beland. Dit
is te vermijden door een stelsel van
verzekeringsverplichtingen
en aanvullende overheidsvoorzieningen,
zoals
hierboven aangeduid.
Wij krijgen een goede en sociaal
aanvaardbare arbeidsmarkt door de
werknemersverzekeringen
op de beschreven manier te hervormen en
daarnaast een aantal onvolkomenheden en starheden te verminderen. Zo
dient een veel strakker sanctiebeleid
te worden gevoerd en dient het begrip passende arbeid ruim te worden
opgevat. Verder dient de algemeenverbindendverklaring
door de Minister van Sociale Zaken te worden beperkt tot de zogenaamde ‘goede
doelen’ (scholingsfaciliteiten en dergelijke). Aldus wordt bereikt dat via
de algemene verbindende cao’s niet
zulke hoge vloeren in het loongebouw worden gelegd als thans het geval is. In lijn hiermee kan het minimumloon met zeg 10% worden
verlaagd bij behoud van het sociale
minimum. Voorts dient de klem van
de armoedeval te worden vermin-

derd door beperking van inkomensafhankelijke subsidies (huursubsidies)
en premies (ziekenfonds). Verder is
ook positieve actie nodig in de vorm
van arbeidsbemiddeling
en beroepsgerichte scholing; daarbij hebben particuliere instellingen een grote rol te
vervullen.
Het werkgelegenheidsbeleid
dient
te worden ingebed in een algemeen
beleid gericht op meer economische
groei en solide financiën van de
staat. In de afgelopen twaalf jaar is
het financieringstekort van het Rijk
verlaagd, maar nog niet in voldoende
mate. In de komende kabinetsperiode zal deze saneringsoperatie moeten
worden voltooid. Dat hierbij uitstel
moet worden betracht met het oog
op de werkgelegenheid, is een onjuist standpunt. Helaas hebben de minister-president en de minister van Financiën in hun brief van 22 februari
jl. aan de Tweede Kamer geschreven,
dat de bovengrens voor het financieringstekort van het Rijk in de jaren
1995 en 1996 hoger mag zijn dan
overeenkomt met de oorspronkelijke
norm voor 1994. Een solide beleidsbenadering vereist integendeel dat de
bovengrens voor het financieringstekort in 1995 en 1996 verder wordt
verlaagd. Die verlaging moet reëel
zijn en niet, zoals dit jaar, kosmetisch.
Het is zeer te betreuren dat de minister van Financiën de soliditeit van het
beleid heeft prijsgegeven.
Ter verhoging van de economische
groei dient de technische vernieuwing ruim baan te krijgen en dient de
marktwerking in het bijzonder in de
‘zachte’ sector krachtig te worden bevorderd. Privatisering en verzelfstandiging in de sectoren onderwijs, gezondheidszorg en woningbouw zijn
daartoe nodig. De actieprogramma’s
die in Duitsland en in de Verenigde
Staten in gang zijn gezet vormen hiervoor een goed voorbeeld.

De bundel
Wat bevat de bundel in het licht van
bovenstaande problematiek aan
bouwstenen? R. Knaack bespreekt de
crisis van de verzorgingsstaat in ons
land. Naar zijn mening kan afbraak
van de verzorgingsstaat voorkomen
worden “indien alle partijen bereid

2. C. Oudshoorn, Marktwerking in het
sociaal-economisch
bestel, E5B, 6 oktober
1993, blz. 908-913.

r
!

zouden zijn àf een democratische
aanvaarding van dwang te accepteren àf een sociaal contract af te sluiten dat de richting aangeeft waarin
de verzorgingsstaat zich dient te ontwikkelen”. Mijns inziens kunnen
geen van deze beide alternatieven als
serieuze oplossing worden gezien.
H. Keuzenkamp en R. van der
Ploeg leveren onder de titel “Politieke economie van de verzorgingsstaat:
de WAO in breed perspectief” een bijdrage waarin een historische schets,
politieke theorie en economie elkaar
aanvullen. Volgens de auteurs ligt “de
uitdaging voor het voortbestaan van
een verzorgingsstaat dus in de combinatie van een grotere mate van flexibilisering en individualisering, zonder
daarbij tot de liberale anarchie van
Nozick te vervallen”. Een ‘paarse’ coalitie achten zij hiertoe het minst ongeschikt. In het licht van de diepgaande
meningsverschillen tussen de PvdA
en de VVD over een ministelsel lijkt
mij dat, zeker voor de eerstkomende
tijd, een onhoudbare stelling.
W. Groot, J. Hartog en H. Pott-Butter bezien de doelmatigheid van de
sociale zekerheid. Daarmee is het
niet in alle opzichten goed gesteld.
De auteurs prefereren correctie van
de sociale zekerheid door de overheid zelf (middels scherpere criteria,
actiever fraudebestrijding en een doelmatiger uitvoering) boven invoering
van een ministelsel. Zij menen dat
een ministelsel grote aanpassingskosten zou vergen en extra wetgeving
noodzakelijk zou maken om averechtse selectie en uitsluiting door particuliere verzekeraars te voorkomen. In
dit verband spreken zij over “enorme
overgangskosten” en schade voor de
“echte noodgevallen”. Mijns inziens
hebben de auteurs zich echter onvoldoende verdiept in de alternatieven
voor de huidige opzet van de werknemersverzekeringen. Daarom is hun
bovengenoemde beleidsconclusie onvoldoende gefundeerd. Afgezien daarvan acht ik hun heldere en nuchtere
uiteenzetting over de doelmatigheid
van het bestaande stelsel van sociale
zekerheid overigens het meest geslaagde hoofdstuk in deze bundel.
M. Bruijn-Hundt en S. Gustafsson
schrijven over individualisering en solidariteit in het inkomensbeleid in
Zweden en Nederland. Hun conclusie is dat een inkomensbeleid, dat rekening houdt met alleenverdieners,
gehuwde en samenwonende vrouwen ontmoedigt om op de arbeids-

markt te komen of er te blijven. Een
geïndividualiseerd inkomensbeleid
moet gecompleteerd worden met een
gezinspolitiek en een arbeidsvoorzieningenbeleid. Mij verbaast het gemak, waarmee de auteurs – en met
hen vele anderen – aan analyses van
de deelneming door vrouwen aan de
formele arbeidsmarkt beleidsconclusies menen te kunnen ontlenen. De
ontwikkeling van de kinderen en van
het gezin is hierbij in het geding. Als
econoom zie ik geen basis voor ferme conclusies. Als burger ben ik bevangen door de ondoorzichtigheid en
de moeilijkheid van de keuzes die
jonge ouders moeten maken. Drammen op dit terrein vind ik geen wijs
beleid.
R. Kloosterman beziet de toekomst
van de Nederlandse verzorgingsstaat
in internationaal perspectief. De tweede helft van de jaren tachtig stemt
hem optimistisch, gelet onder meer
op de sterke groei van het aantal banen. Het Nederlandse model blijkt
volgens hem voldoende levensvatbaar, zij het dat beleidsaanpassingen
gewenst zijn, gericht op individualisering, een activerend arbeidsmarktbeleid, betere controle en deregulering.
Ik vraag mij af of hij anno 1994 nog
zo optimistisch is over die levensvat baarheid bij beperkte aanpassingen.
Mijn inziens zijn fundamentele veranderingen nodig.
Verder maken R. Kloosterman en
R. Knaack enkele korte opmerkingen
over de duurzaamheid van het Nederlandse model. Zij maken daarbij gebruik van de opvattingen van hun medeauteurs. Onder die auteurs tekent
zich volgens Kloosterman en Knaack
een duidelijke consensus af. Op één
na (Van Winden) komen zij allen tot
de conclusie, dat de uitgebreide Nederlandse verzorgingsstaat in hoofdlijnen in stand dient te worden gehouden. Wel zijn aanpassingen nodig,
maar het gaat daarbij niet om fundamentele aanpassingen. De Amsterdamse auteurs voelen met name niet
voor het ministelsel, dat volgens
Kloosterman en Knaack het enige
echte alternatief voor ons stelsel is. In
verband met de wenselijke aanpassingen denken de meeste auteurs aan
marktprikkels (afstand tussen uitkeringen en arbeidsinkomen) en aan meer
controle.
In dit besprekingsartikel vermeld ik
niet alle opstellen. W. Buitelaar, J.
Lambooy, G. Engbersen, F. van Winden en A. Roobeek behandelen diver-

se onderwerpen, die mijns inziens
niet direct van belang zijn voor de
vormgeving van nieuwe hoofdlijnen
van het beleid op het terrein van de
sociale zekerheid en meer algemeen
van de verzorgingsstaat.

Slot
De bundel geeft mijns inziens al met
al weinig bruikbare beleidsantwoorden op de ernstige bedreigingen, die
op de verzorgingsstaat zijn afgekomen. Dat komt ten dele doordat men
het gezichtsveld te zeer beperkt tot
het bestaande stelsel van sociale zekerheid. Verder staan de auteurs
mijns inziens, behoudens in de vorm
van vaag omschreven experimenten,
te weinig open voor de veelheid van
alternatieven en modaliteiten. Ik vind
het overigens lovenswaardig dat de
Amsterdamse economische faculteit
een symposium en een bundel over
dit uiterst beleidsrelevante onderwerp tot stand heeft weten te brengen. Wie geen vreemdeling in
Jeruzalem is, weet dat de meeste
algemeen-economische
secties in den
lande het thans allerminst gemakkelijk hebben. Beleidsrelevante initiatieven, zoals die van Amsterdam verdienen daarom navolging en tevens
uitwerking en verdieping.
F.W. Rutten