De verzoekingen van onze
aardgasrijkdom
Een macro-economisch perspectief
Behalve ‘Hollanditis’ is er nog een andere Nederlandse ‘ziekte’ die het buitenland grote
vrees inboezemt: de ‘Dutch disease’. Hiermee worden de economische repercussies van
de exploitatie van de aardgasbel in Slochteren bedoeld. De aardgasinkomsten zijn
voornamelijk gebruikt om de werkgelegenheid in de (semi-)collectieve sector te vergroten
en uitbreiding van de sociale zekerheid te financieren. Onder meer ten gevolge van deze
politick van potverteren zijn de winstmarges in het particuliere bedrijfsleven gedaald en is
de internationale concurrentiepositie verslechterd. Het was beter geweest het aardgas
produktief in plaats van consumptief te besteden door de baten te benutten voor
rendabele investeringen in het buitenland. Omdat dit niet gebeurd is en de
aardgasopbrengsten inmiddels afnemen, luidt de conclusie van de auteur dat Nederland via een structureel begrotingsbeleid – door moet gaan met het huidige beleid gericht op
beheersing van de overheidsuitgaven.
J.J.M. KREMERS*
Inleiding
In 1977 waarschuwde The Economist dat zonder een
geleidelijke aanpassing aan de dalende gasbaten Nederland op een ochtend in de volgende eeuw zou ontwaken
met een monumentale kater. Nederland zou haar gasrijkdom grotendeels besteden aan kortzichtige consumptie
en onvoldoende ervan investeren voor consumptie in de
toekomst. Bij nadere analyse blijkt het exploiteren van een
natuurlijke hulpbron echter meer facetten te hebben dan
alleen de keuze tussen consumeren en investeren. Met
name de gevolgen voor de structuur van de economie verdienen aandacht. In deze behoefte wordt voorzien door de
theoretische literatuur over ‘the Dutch disease’, die
geinspireerd werd door de Nederlandse ervaringen met
aardgas maar bij voorbeeld ook toepasbaar is op olieproducenten als Engeland, Noorwegen en Mexico 1).
Een natuurlijke hulpbron blijkt een genot met haken en
ogen. Er zijn verstandige en minder verstandige manieren
om het algemene economische beleid op zulk een genot af
te stemmen. Een verstandig beleid schenkt niet alleen
aandacht aan de bestedingseffecten van het aardgas,
doch ook aan de effecten op factormarkten (arbeid, kapitaal), aan de rol van aardgas als intermediaire input, en
aan de invloed van monetaire omstandigheden. Na een
korte introductie van de theorie wordt deze hieronder toegepast op de Nederlandse situatie.
De theorie
De theoretische literatuur maakt ten eerste een onderscheid tussen factorverplaatsings- en bestedingseffecten van het gas. De eerste zijn in Nederland van geringe
betekenis, daar de exploitatie van aardgas slechts beperk-
104
te middelen vereist. De gassector heeft geen druk op de
arbeidsmarkt veroorzaakt – integendeel, de gerealiseerde sluiting van de Limburgse kolenmijnen heeft meer dan
50.000 banen gekost. De druk op financiele markten was
dan ook gering. Zelfs de substantiele aanloopinvesteringen (onder andere het leidingnet) bedroegen nooit meer
dan enkele procenten van de nationals investeringen.
Voorts kon eventuele kapitaaldruk op de open Nederlandse economie gemakkelijk tijdelijk vanuit het buitenland
worden opgevangen. Ik abstraheer daarom van de produktiekant van het gas.
De bestedingseffecten zijn daarentegen in Nederland
van grote betekenis. De theoretische literatuur biedt het
volgende standaardscenario. De exploitatie van aardgas
levert opbrengsten uit export en uit substitutie door gas
voor voorheen geimporteerde energie. Indien deze opbrengsten ten dele besteed worden aan binnenlandse
goederen en dienste (‘non-tradeables’), dan vereist een
optimale, evenwichtsherstellende reallocate een relatieve
ree’le prijsstijging van binnenlandse ten opzicht van internationaal verhandelde goederen en diensten (‘tradeables’). Bij vaste wisselkoersen geschiedt dit door een
prijsstijging van binnenlandse produkten als reactie op de
verhoogde vraag. Als we voor dit moment afzien van kapitaalexport leidt het (gas)overschot op de lopende rekening
bij voorbeeld via de deviezenvoorraad en de geldhoeveelheid tot binnenlandse inflatie. Bij flexibele wisselkoersen
* De auteur is verbonden aan het Nuffield College, Universiteit van
Oxford, Engeland.
1) Voor een literatuuroverzicht, zie W.M. Corden, Booming sector
and Dutch disease problems: survey and consolidation, Oxford Economic papers nr. 36,1984, biz. 359 – 380. Een overzicht van de theorie en enkele praktische toepassingen zijn te vinden in het binnenkort
te verschijnen boek van J.P. Naery en S. van Wijnbergen (red.), Natural resources and the macroeconomy: theory and evidence, Oxford.
De daarin opgenomen bijdrage van ondergetekende (The Dutch disease in the Netherlands) bevat uitgebreide informatie en referenties
voor Nederland.
fenomeen rechtvaardigt tijdelijke overheidssteun voor de
internationale sector.
Een starre arbeidsmarkt verhindert het noodzakelijke
aanpassingsproces doordat de optimale reallocate van
arbeid niet kan plaatsvinden. Als het reele loon in termen
van de afzetprijs van internationale produkten meer stijgt
dan noodzakelijk voor een optimale reallocate van arbeid,
en als het reele loon in termen van de afzetprijs van binnenlandse produkten niet voldoende daalt, resulteert werkloosheid in plaats van volledige werkgelegenheid omdat
in beide sectoren de winstmarges te laag zijn. Dit kan bij
voorbeeld gebeuren wanneer de lonen gei’ndexeerd zijn
op een consumptieprijsindex (cpi), die een relalief groot
gewicht toekent aan binnenlandse goederen. Ook in dit
geval dient de overheid in te grijpen om de nadelige effecten van de gasrijkdom te corrigeren. Dit zou bij voorbeeld
kunnen geschieden door middel van loonsubsidies die de
effectieve reele lonen in de twee sectoren aanpassen om
zo de boven omschreven optimale reallocatie zo goed mogelijk na te bootsen.
Ten slotte rest een probleem dat de evaluatie van het
Nederlandse beleid enigszins bemoeilijkt. Hier is impliciet
verondersteld dat de optimale exploitatie en de optimale
besteding van het aardgas volledig van elkaar te scheiden
zijn. Dit waren ze echter in werkelijkheid niet. De volgende
paragraaf besteedt daarom eerst kort aandacht aan het
exploitatiebeleid.
Pompen voor het financieringstekort.
(foto Gasunie)
resulteert de neiging tot een overschot op de lopende rekening in een appreciate van de gulden. Vanwege de vaste
prijs van internationale produkten in buitenlandse valuta
betekent dit een gedaalde prijs in guldens. In beide gevallen stijgt aldus de relatieve prijs van binnenlandse ten opzichte van internationale produkten. Hierdoor dalen de
winstmarges, de produktie en de werkgelegenheid in de
internationale sector, terwijl die in de binnenlandse sector
juist stijgen.
Zonder verdere complicaties zou aldus het optimale
aanpassingsproces geschetst zijn. De sectorstructuur
past zich aan de nieuwe relatieve prijzen aan, en de werkgelegenheid verschuift doch blijft als geheel intact. Door
de gasopbrengsten heeft het land ook meer te consumeren. Als het kiest voor een geleidelijke verdeling van de extra consumptie tussen het heden en de toekomst, dan zal
het boven omschreven aanpassingsproces ook geleidelijk
kunnen verlopen. Het spreiden van de extra consumptie is
mogelijk door tijdelijk te investeren in het buitenland. De
daarmee samenhangende kapitaalexport zou de druk op
de betalingsbalans en daarmee de behoefte aan relatieve
prijsveranderingen mitigeren.
Dit standaardscenario is nuttig om een indruk van de
aardgaseffecten te krijgen. Twee afwijkingen van het scenario zijn echter voor de Nederlandse ervaring van cruciale betekenis. Dit betreft ten eerste de inflexibiliteit van de
Nederlandse arbeidsmarkt, en ten tweede het feit dat onze
aardgasrijkdom op gegeven moment zal opdrogen en de
economie zich dus opnieuw zal moeten aanpassen. Om
met dit laatste te beginnen, zal de economie zich uiteraard
niet wederom behoeven aan te passen indien de rijkdom
zo succesvol in het buitenland is belegd dat we de dalende
gasbaten volledig zullen kunnen compenseren met stijgende beleggingsopbrengsten. Indien zulke beleggingen
echter niet mogelijk zijn gebleken, zal de relatieve prijsverandering later in omgekeerde richting optreden, en zal de
internationale sector van de economie dus weer versterkt
moeten worden. Dit kan echter grote problemen geven als
die internationale sector bestaat uit industrieen ‘waarin je
bij moet blijven’. We kunnen vandaag niet zomaar Philips
sluiten, en dan verwachten over tien jaar nog volledig bij te
zijn in de elektronische industrie (‘learning-by-doing’). Dit
ESB 29-1-1986
Het exploitatiebeleid
Aanvankelijk was het beleid gericht op snelle exploitatie
van het gas, omdat men verwachtte dat ten gevolge van
succesvolle ontwikkelingen met kernenergie het gas snel
onrendabel zou worden. Energie was toen tijdelijk een
comparatief voordeel voor de Nederlandse economie,
aangezien het gas ter bevordering van substitutie voor buitenlandse energiedragers tegen een lage prijs verkocht
moest worden. Hierdoor lagen voor Nederland de opportuniteitskosten van energie tijdelijk onder het wereldniveau.
Om dit voordeel te benutten werd het gas goedkoop aan
de Nederlandse industrie verkocht. Hierdoor kreeg de industrie, en met name de internationale sector, een uitgesproken energie-intensief karakter (landbouw, chemie,
olieprodukten, vervoermiddelen, staal). Energie was als
industriele input complementair met kapitaal en een
substituut voor arbeid, hetgeen een eerste aanleiding gaf
tot uitstoot van arbeid uit de industriele produktie.
Het comparatieve voordeel verdween in de jaren zeventig, toen de substitutie door aardgas was voltooid. De exportprijzen werden zoveel mogelijk opgetrokken naar wereldniveau. Bovendien nam de urgentie van snelle exploi-
Tabel 1. Het budget van de rijksoverheid
1965/1969
1970/1974
1975/1979
1982
(gemiddeld percentage van het
Rationale inkomen)
Netto lopende uitgaven
24,2
26,6
33,1
Netto lopende inkomsten
– belastingen en overige
inkomsten
– aardgasbaten
28,7
31,7
34,5
36.2
28,5
0,2
30,7
1,0
31,3
3,2
30,1
6,1
Netto kapitaaluitgaven
Financieringstekort
N.b.: sociale lasten zijn
niet in het bovenstaande opgenomen
–
9,1
4,6
14,0
–
7,6
2,5
17,5
–
6,8
5,4
19,7
37,4
–
7,9
9,1
22.1
Bron: Macro economische verkenning 1983.
105
Figuur 1. De lopende rekening van de betalingsbalans
In
°/obnp.
lopende rekening
– – – – diensten en inkomen
handel
— • — handel, excl. aardgas
1960
1962
1980;
‘1964/ \1966/^1968
V
^
1982
Jaar
-4
\
\
\
-8
Bron: CEP: F. Wieleman, De economische betekenis van Nederlands aardgas, Erasmus Universiteit, 1982.
N.b.: De gasbaten zijn exclusief energie-importsubstitutie.
tatie onder invloed van de oliecrisis en de teleurstellende
ontwikkelingen op het gebied van kernenergie af. De
besteding van potentiele gasbaten aan lage prijzen voor
industriele grootverbruikers moest voortaan worden beschouwd als een subsidie gerelateerd aan energieverbruik. Samenvattend: de besteding van gasbaten kon voor
industriele doeleinden aanvankelijk niet los worden gezien
van het exploitatiebeleid, terwijl later sprake was van industriele steun die geen direct verband meer hield met de
exploitatiepolitiek.
De besteding van de aardgasbaten
Alvorens de grote lijnen van de bestemming van de
aardgasbaten weer te geven past een relativerende opmerking. Hoewel de Nederlandse economische problemen van de jaren zeventig en tachtig opmerkelijk dicht
aansluiten bij de theoretische literatuur, hebben vele factoren die niet door die literatuur worden belicht uiteraard
ook hun rol gespeeld. Gas is slechts een verklarende factor, die behalve direct echter ook indirect via een versluierende working op de lopende rekening en het overheidsbudget van invloed is geweest.
Het overwrote deel van de gasbaten is besteed via de
rijksoverheid. Omdat deze baten werden behandeld als
maakten zij deel uit van de lopende inkomsten is het niet
direct te bepalen waar ze aan zijn besteed. Tabel 1 geeft
een indruk van de orde van grootte van de gasopbrengsten en van de globale ontwikkeling van de rijksfinancien.
Het blijkt dat na de eerste oliecrisis de gasbaten een
substantieel deel van de totale inkomsten zijn gaan vormen (van 3% van de totale inkomsten in 1970/1974 tot
17% in 1980!). Deze baten zijn niet in de vorm van investeringen voor de toekomst aan de kant gezet. Gedurende de
desbetreffende periode zijn de netto kapitaaluitgaven in
procenten van het nationale inkomen ongeveer stabiel gebleven. De grote verschuivingen zijn te vinden bij de lopen106
de uitgaven en bij het financieringstekort. Die groeiende
lopende uitgaven bestaan vooral uit overheidsconsumptie
en inkomensoverdrachten.
Het ziet er dus naar uit dat de gasrijkdom vooral consumptief en kortzichtig is besteed. Uiteraard zou het mogelijk zijn dat de ontvangers van inkomensoverdrachten
zo rationeel waren deze te investeren, om er zo ook in de
toekomst profijt van te kunnen hebben. De besparingen
van gezinshuishoudingen zijn in de betreffende periode
echter vrij constant op 10% van het nationale inkomen gebleven. Zowel de particuliere consumptie als die van de
overheid is in de tweede helft van de jaren zeventig alleen
maar gestegen.
Het wordt ook wel eens gesuggereerd dat Nederland
een significant deel van de gasrijkdom via kapitaaluitvoer
in het buitenland zou hebben belegd. Dit blijkt echter niet
het geval te zijn. Volgens figuur 1 vertoonde de lopende rekening in het midden van de jaren zeventig wel een overschot. Aangezien in die periode de nationale consumptie
relatief enigszins toenam, en de totale nationale besparingen na 1974 relatief daalden, kan van een doelbewuste investering van aardgasbaten per definitie geen sprake zijn
geweest. Het overschot blijkt dan ook gepaard te gaan met
fors dalende particuliere investeringen, zie figuur 2. Op z’n
best zouden Nederlandse beleggingen in het buitenland in
1972-1977 dus tijdelijk het gebrek aan binnenlandse investeringen hebben kunnen compenseren.
Zulks blijkt echter alleen in 1974 -1975 in beperkte mate het geval te zijn geweest 2). De gebeurtenissen op de
kapitaalrekening verliepen ongeveer als volgt. In 19721973 namen de aankopen door buitenlanders van Nederlandse financiele waardepapieren af ten gevolge van de
2) Voor een gedetailleerde beschouwing op de betalingsbalans zij
verwezen naar Kremers, op.cit.; M. van Nieuwkerk, De financiering
van het betalingsbalanstekort, in: E. den Dunnen (red.), Zoeklicht op
belaid, Leiden, 1982; en M. van Nieuwkerk e.a., Aspecten van de Nederlandse betalingsbalans, ESB, 17 november 1982, biz.
1224-1227; 24 november 1982, biz. 1254-1259; 1 december 1982,
biz. 1276-1283.
Figuur2. Netto investeringen
In
% nni
14.
particulier
10-
6.
~~^^-_
publiek
~~– ————— —— ——–
2.
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
Jaar
DNB
restricties die door De Nederlandsche Bank waren opgelegd ter compensatie van de overschotten op de lopende
rekening en ter verzachting van de druk op de gulden. In
1974 -1975 stegen de Nederlandse directe investeringen
in het buitenland. De kapitaalexport werd in 1975-1977
vooral op gang gehouden door een daling in de directe investeringen door buitenlanders in Nederland, die ook na
1977 voortduurde. De kapitaalexport stokte na 1977 doordat na de opheffing van de restricties buitenlanders weer
Nederlandse waardepapieren kochten. De belangstelling
voor Nederlandse aandelen nam af, terwijl de aankoop
van niet-risicodragend papier flinktoenam. Dit betrof vooral staatsobligaties ter financiering van de stijgende overheidstekorten. Ten slotte valt een geleidelijke groei in de
buitenlandse korte schulden van het Nederlandse bankwezen te onderscheiden, die echter al vanaf 1971 was
opgetreden.
Uiteindelijk blijft een netto kapitaaluitvoer de enige uitweg, hoe men er verder ook tegenaan wil kijken. Desalnietterhin kan geconcludeerd worden dat van een daadwerkelijke belegging van de aardgasrijkdom in het buitenland
geen sprake is geweest 3). Slechts tijdelijk compenseerde
enige kapitaalexport de terugval van de binnenlandse investeringen. Voorts subsidieerden buitenlandse beleggers vastrentende waardepapieren (vooral van de Nederlandse overheid) voor hun aanvankelijke risicodragende
betrokkenheid in de Nederlandse economie.
Al met al blijkt Nederland de aardgasrijkdom grotendeels geconsumeerd te hebben. Er is geen teken van een
geleidelijk met de gasbaten meegroeiende kapitaalexport
(figuur 1), doch slechts van tijdelijke export vooral ten gevolge van dalende binnenlandse investeringen. Hoewel de
uiteindelijke besteding van de gasopbrengsten ten dele
plaatsvond in het buitenland (het dalende saldo op de
dienstenbalans van figuur 1 reflecteert de allengs verslechterende balans van het toerisme), is ongetwijfeld een
groot deel binnenslands uitgegeven.
De sectorstructuur
De verschuiving van internationaal georienteerde naar
binnenlandse sectoren, die door de theorie als optimale
respons op het aardgas wordt voorgeschreven, is in Nederland inderdaad opgetreden, zie label 2. De sectoren
3) Nederland was in 1978- 1979 de grootste buitenlandse netto investeerder in de VS. Dit werd echter vooral veroorzaakt door een geografische verschuiving van Nederlandse investeringen van de EG
naar de VS, en ook door de daling van de Amerikaanse investeringen
in Nederland vanwege de in de tekst beschreven dalende winstmarges.
Tabel 2. Produktievolume en werkgelegenheid, compositie en groei per sector
Aandeel 1980
1963/1973
(procenten)
1. Landbouw, bosbouw, visserij
2. Nijverheid (exclusief bouw)
3 Bouwnijverheid
4. Diensten
a. Woningbezit
b. Handel
c. Zee- en luchtvaart
d. Overige transport en communicatie
e. Sank- en verzekeringswezen
f. Medische en veterinaire diensten
g. Overige diensten
5. Totaal particuliere sector
4.2 (
31,2
8,5
56,1
6,0
15,2
1.3
6.5
5,8
6,9
14,4
100.0
6,8) a)
( 25,7)
( 11.0)
( 56,5)
1974/1978
1979/1983
(gemiddelde jaarlijkse procentuete groei)
3,5
(-3,0)
2,7
(-1.7)
4,5
(-1,1)
7,0
(-1,0)
( 1,0)
( 2,0)
(
-)
-2,8)
-0,7)
0,9)
(
-)
(-1,2)
(-1,1)
( 0.4)
(
(
2,1)
3,9)
1,3)
-0,3
-4,4
1.4
4,0
-0,9
0,1
2.3
2,8
2,7
1.3
(-2,5)
( – 5,2)
( 0.3)
(-3,0)
( 1,0)
( 4,0)
( 6,0)
( 2.0)
1,1
0,0
3,8
2,4
4,3
2,8
3.6
4,1
4,7
3,0
(
2,9
(-0.3)
0,8
(-1.1)
(
-)
( 18,8)
( 1,0)
( 6,8)
( 4,2)
( 7,6)
( 18,1)
3,0
5,0
3,0
5,5
2,5
6,0
8,0
6,0
3,0
(100,0)
5,7
(
1,5)
0.5)
-)
-0,3)
-1.2)
0,7)
(
(
(
1,1)
2.3)
1,0)
Bron: Centraal economisch plan.
a) Cijfers met betrekking tot de werkgelegenheid tussen haakjes.
ESB 29-1-1986
107
Tabel 4. De verschuiving van particuliere naar pubiieke
sector
Tabel 3. De arbeidsinkomensquote
1964/1968
1969/1973
1974/1978
1979/1983
1963
(gemiddelde percentages
van totale toegevoegde waarde;
1983
(x 1.000)
Industrie (excl. bouw-
Inkomensontvangers pubiieke sector a).
nijverheid, openbar nut.
mijnbouw)
Diensten
1973
72,5
75
74,5
78,5
84
79
92
74
waarvan:
– economisch actieven
– economisch in-actieven
Inkomensontvangers particuliere sector
Bron: Centraal economisch plan (De arbeidsinkomensquote is gelijk aan de totale arbeidskosten incl. de werkgeversbijdragen aan sociale zekerheid en berekend inkomen
van zelfstandigen, gedeeld door de netto toegevoegde waarde tegen factorkosten)
1.995
605
1.390
3.560
2.890
820
2.070
3.575
4.205
1.070
3.135
3.240
Bron: De Nederlandsche Bank, Jaarverslag 1983.
a) De pubiieke sector omvat overheid, sociale zekerheid en semi-publieke sector. Als
economisch in-actief worden gerekend uitkeringsgerechtigden krachtens AOW. WAO.
WW, VUT, enz.
landbouw en nijverheid kunnen vrijwel geheel als internationaal worden gezien (export of ten minste import-concurrentie), hetgeen tevens geldt voor de dienslen-subsectoren 4b, 4c en 4d. Desalniettemin week Nederland met
die snelle groei van de binnenlandse sectoren en de daarmee in de praktijk samengaande deindustrialisatie tot
1978 nauwelijks af van andere EG-landen zoals bij voorbeeld Belgie. Na 1978 brokkelde de Nederlandse inlernalionale sector echter duidelijk sneller af dan die in vergelijkbare EG-landen zonder eigen energiebronnen, hetgeen
aanleiding gaf tot de term ‘Dutch disease’. Merk overigens
op dat de landbouwsector (en ook enkele subsectoren van
de nijverheid zoals bij voorbeeld chemie) de schade beperkt wisten te houden. De uitstoot van arbeid was duidelijk geconcentreerd in de internationale sector.
Deze ontwikkelingen zijn zeker ten dele te wijten aan de
invloed van het aardgas. We hebben reeds gezien dat de
baten snel en consumptief zijn besteed, ten dele aan binnenlandse produkten. De vereiste relatieve prijsaanpassing is inderdaad opgetreden, zij het niet zozeer in de guldensprijs van binnenlandse produkten. Tot 1978 stegen
de prijzen van diensten weliswaar sneller dan die van induslrie le produkten, doch deze ontwikkeling stamde reeds
uit de jaren zestig (Centraal economisch plan, bijlage d5).
De invloed van de gasopbrengsten deed zich voelen via de
koers van de gulden, die tot 1980 sterk steeg ten opzichte
van de valuta der buitenlandse concurrenten, zie figuur 3.
De Nederlandsche Bank heeft herhaaldelijk als commentaar gesteld dat de gulden alleen gelijke tred heeft weten te
houden met de sterke markt dank zij de gasbaten, en de
resulterende effectieve appreciatie geaccepteerd als onvermijdelijke aanpassing aan Nederlands sterke positie
als energie-exporteur.
Figuur 2 toont overigens ook dat deze nominate appreciatie tot 1977 geen aanleiding gaf tot stijgende relatieve exportprijzen. Integendeel, deze daalden voortdurend en
hiervan ging tot 1977 een positieve invloed uit op ons exportaandeel in de wereldmarkt. Dit aandeel steeg in 1977
dan ook steeds, zij het in een lager tempo na de eerste oliecrisis, zie figuur 4. Om deze exportstrategie te kunnen volgen diende de gu/densprijs van de export uiteraard te dalen. Dit was echter niet eenvoudig, omdat zoals we zo dadelijk zullen zien, de winstmarges onder forse druk kwamen te staan door de hoge arbeidskosten. De strategic
werd in 1977 dan ook noodgedwongen opgegeven om
plaats te maken voor een significante prijsverhoging van
de export (figuur 3). Hierdoor daalde het exportaandeel ongeveer met 10% in 1977 (figuur 4), hetgeen gereflecteerd
werd in een aantasting van de internationale sector (label
2). De gebeurtenissen op het front van de importconcurrentie waren vergelijkbaar.
De druk op de winstmarges die uitging van de hoge arbeidskosten vond zijn oorsprong al in de jaren zestig. In die
tijd werden de lonen vrijwel geheel gei’ndexeerd op het
prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie, waar indirecte
belastingen en huishoudelijke energiekosten deel van uitmaakten 4). Verhogingen van directe belastingen en
sociale-zekerheidspremies werden doorgaans in de lonen
doorberekend. Ten slotte speelde een nationale indicator
108
voor de arbeidsproduktiviteit een rol in de loonvorming,
hetgeen een opwaartse druk op de lonen in alle minder
produktieve sectoren veroorzaakte. Zelfs de produktiviteit
in de gassector, waar zeer weinig personen werkzaam zijn
en de produktie zeer hoog is, maakte deel uit van deze indicator. De resulterende druk op de effectieve loonkosten
werd nog versterkt door de stijgende werkgeversbijdragen
aan sociale zekerheid.
Een internationaal georienleerde onderneming die
wordt geconfronteerd met stijgende arbeidskosten heeft
verschillende uitwegen om dit probleem het hoofd te bieden. Ten eerste kunnen arbeidsbesparende investeringen
worden gedaan om de winstmarge te vergroten. Indien desalniettemin de arbeidsquote blijft stijgen en de onderneming verlies begint te lijden, dan kan men vervolgens deze
verliezen tijdelijk compenseren door in te teren op het eigen vermogen. Deze twee uitwegen zullen slechts soelaas
bieden als de moeilijke omstandigheden beperkt en tijdelijk zijn. Als de onderneming in liquiditeitsproblemen raakt
of ook in de toekomst te weinig winstmogelijkheden ziet,
dan verlaat zij de markt of ten minste het land. Welnu, gedurende de jaren zestig en zeventig werden tot de eerste
oliecrisis in een optimistische sfeer de stijgende arbeidskosten nog gecompenseerd door arbeidsbesparende investeringen. De stijging van de arbeidsinkomensquote
was toen nog beperkt, zie label 3. Dit veranderde na de
eersle oliecrisis, loen mel name de quole in de inlernalionale seclor omhoog school. Volgens hel hierboven beschreven mechanisme waren de binnenlandse sectoren
beler afgeschermd van deze schaarbeweging lussen
koslen en de afzelprijs. Vervolgens werden de vooruilzichlen in de loop van de jaren zevenlig minder rooskleurig,
helgeen tol uiling kwam in de ineenzakkende invesleringen (figuur 2). Gedurende deze moeilijke tijden werd door
veel ondernemingen op het eigen vermogen ingeteerd 5).
Toen ook deze uitweg de grenzen van hel mogelijke had
bereikt ruimden veel ondernemingen hel veld, helzij door
faillissement helzij door vertrek naar hel buitenland. Dil
sluit aan bij de in de vorige paragraaf gesignaleerde wijze
van kapitaalexport. In een land mel hoge werkloosheid
kan deze uillochl van kapilaal echler bezwaarlijk een optimale reallocatie worden genoemd. De slarre arbeidsmarkl
heeft precies de door de Iheorie voorspelde gevolgen gehad. De winslgevendheid in de internationale sector daalde meer dan noodzakelijk was, zodal de arbeidsuitstool er
groler was dan in de binnenlandse seclor kon worden opgevangen. Dil proces zou ook zonder de aanwezigheid
4) Zie W. Driehuis, Inflation, wage bargaining, wage policy and production structure: theory and empirical results for the Netherlands, De
Economist, jg. 123, 1975, biz. 638-679.
5) De gemiddelde verhouding van het eigen vermogen tot het totale
vermogen van ter beurze genoteerde Nederlandse ondernemingen
(excl. bank- en verzekeringswezen, beleggingsmaatschappijen en
KLM) werd gehalveerd van 50% in 1965 tot 25% in 1980 (A. Wellink,
Enkele aspecten van de huidige investeringsproblematiek, in: De economie van het aanbod, Preadviezen van de Vereniging voor Staatshuishoudkunde, Leiden, 1982).
Figuur 3. De wisselkoers en relatieve exportprijzen
Index
(1980 = 100)
110.
100.
90.
80
relatieve effectieve goederenexportprijs
(in gemeenschappelijke munt; prijzen van
concurrenten en wisselkoersen dubbel gewogen) a)
nominale effectieve wisselkoers van de gulden
(dubbel gewogen)
70
1966
1968 1970 1972 1974
Bron: Centraal Economise/I Plan.
1976 1978 1980 1982
Jaar
a) Dubbele wegmg heett betrekking op geografische en produktspreiding van de Nederlandse goederenexport, en diem om prijseffecten te isoleren door voor deze spreiding le zuiveren.
van aardgasbaten wel hebben plaatsgevonden, doch de
versterkende invloed van het gas mag niet worden onderschat.
Het economische beleid
Het is duidelijk dat de belangrijke beleidsbeslissingen
genomen dienden te worden aan de aan politieke druk
blootgestelde overheid. De rol van de monetaire politiek in
de context van het aardgas was beperkt. Er werd reeds opgemerkt dat een sterke gulden paste bij een verstandige
aanpassing aan de gasrijkdom. Depreciatie van de gulden
zou dat proces alleen maar verstoord hebben, en bovendien was een lage rentestand belangrijk vanwege het verhoogde beroep van bedrijven op extern vermogen. Het is
overigens duidelijk dat het bankwezen, als leverancier van
extern vermogen, geleden heeft onder de problemen in
het Nederlandse bedrijfsleven. Hierboven werd reeds gesignaleerd dat de buitenlandse schulden van het Nederlandse bankwezen stegen, en dat buitenlandse investeerders vastrentende belangen in de Nederlandse economie
substitueerden voor risicodragendebeleggingen. Voor zover het bankwezen door het aangaan van schulden in het
buitenland en het aanbieden van leningen aan Nederlandse bedrijven als intermediair in hetzelfde proces is opgetreden, verrast het niet dat de banken recent meer te lijden
hebben gehad van faillissementen in het Nederlandse bedrijfsleven dan van het wereldschuldenprobleem.
Zoals al werd uiteengezet gaf de overheid de gasbaten
op grote schaal een consumptieve bestemming. De binnenlandse besteding ervan, bij voorbeeld aan de grote
semi-overheidssector, vergde een relatieve prijsverandering om de noodzakelijke verschuiving van produktie en
werkgelegenheid van de internationale naar de binnen-
ESB 29-1-1986
landse sector te bewerkstelligen. Deze aanpassing werd
echter verstoord door de starre reele lonen, zodat werkloosheid resulteerde. Hierboven zijn enkele kanalen aangegeven die het arbeidsuitstotingsproces vertraagden. De
grote klappen volgden pas in het begin van de jaren tachtig. Desalniettemin moge duidelijk zijn dat de werkloosheid in de jaren zeventig meer was te wijten aan de geringe
winstgevendheid in het bedrijfsleven dan aan een vraagtekort – het was immers vooral de internationale sector die
getroffen werd. Onder zulke omstandigheden van klassieke in plaats van keynesiaanse werkloosheid is een expansief begrotingsbeleid op z’n best vruchteloos. Het laat de
reele lonen onveranderd en komt de internationale sector
(waarin gegeven wereldprijzen gelden) nauwelijks ten
goede. Daarenboven is hetwaarschijnlijkdateen vraagstimulering, die ten dele aan de binnenlandse sector toevalt,
de opwaartse druk op de relatieve prijzen van deze sector
(de ree/e wisselkoers) nog eens vergroot en het noodzakelijke aanpassingsproces dus alleen nog maar moeilijker
maakt 6). Dit verklaart het falen van het expansieve beleid
in de jaren zeventig.
De tijdelijke opbrengst van de gasrijkdom, de omvang
en openheid van de Nederlandse economie, en de aard
van de industrieen in de internationale sector vroegen echter wel degelijk om een actief overheidsbeleid. Zoals hierboven is uiteengezet bestonden er goede argumenten
voor tijdelijke steun aan industrieen die na de periode van
gasrijkdom nog levensvatbaar zouden zijn. De Nederlandse industriepolitiek heeft wat dat betreft wel successen ge6) Zie S. van Wijnbergen, Inflation, employment, and the Dutch disease in oil-exporting countries: a short-run disequilibrium analysis,
Quarterly Journal of Economics, jg. 99, 1984, biz. 233-250. Men kan
overigens moeilijk beweren dat het expansieve beleid misplaatst was
door een gebrek aan analytisch inzicht in die tijd. Prof. Stevers heeft
al vanaf 1970 de Nederlandse problemen langs deze lijnen bekritiseerd. (Na Prinsjesdag in de Volkskrant, Leiden, 1979).
109
1984
Figuur 4. Nederlands aandeel in wereldgoederenexport, volume wereldgoederenexport dubbel gewogen a)
Index
(1980 = 110)
110.
104.
98.
92.
86-
80-
1966
1968 1970
1972
1974
1976
Bron: Centraal Economisch Plan, en IMF.
1978
1980
1982
1984
Jaar
a) Dubbeleweging heeft betrekking op geografische en produktspreiding van de Nederlandsegoederenexport, en dient om prijseffecten te isoleren door voor dezespreiding te zuiveren
kend (staal, landbouw, chemie, vervoermiddelen). Een
complicerende factor was hierbij de hoge energie-intensiteit van de Nederlandse Industrie. Deze was gestimuleerd
door het gasexploitatiebeleid van de jaren zestig, doch
bleek achteraf vrij ongelukkig. Gegeven de gevolgen van
het rationele beleid uit de jaren zestig was het echter in de
jaren zeventig rationeel om de energie-intensieve industrie met een goede toekomst tijdelijk te steunen (misschien door lage gasprijzen voor industriele
grootverbruikers).
Als de beleidsvoerder in een situatie van starre reele lonen in het bijzonder de negatieve effecten van het aardgas
voor de werkgelegenheid ter harte gaan, dan staan hem
behalve het wijzigen van de loonvorming nog twee strategieen ter beschikking. Ten eerste zouden arbeidskostensubsidies doeltreffend zijn voor een optimale aanpassing
van de lonen in de Internationale en binnenlandse sectoren. Wat de werkgelegenheid betreft was het Nederlandse
beleid dus dubbel contra-produktief. Niet alleen verergerde een misplaatste expansieve politiek de druk op de
winstmarges, doch daarenboven werd deze politiek begeleid niet door loonkostensubs/d/’es maar door het belasten
van arbeid. De sociale-verzekeringspremies stegen
gestaag, inkomensverschillen en de verschillen tussen beloning voor economische activiteit en inactiviteit daalden,
en een woud van reguleringen werkte in precies dezelfde
richting. Nederland volgde dientengevolge noodgedwongen de tweede strategie, die eruit bestond de door de particuliere sector uitgestoten arbeid dan maar in velerlei vormen in de publieke sector op te nemen. Vanuit nationaal
oogpunt is dit de minst produktieve stategie, en wat betreft
de mate waarin deze werd toegepast spreekt tabel 4 boekdelen.
Samenvattend moet onze omgang met de aardgasrijkdom aldus weinig succesvol worden genoemd, vooral vanwege de kortzichtige besteding ervan, vanwege een
misplaatste macro-economische politiek, en vanwege de
110
funeste loonvorming. De recent zo zwaar gekritiseerde industriepolitiek was in dit licht misschien toch niet de grootste boosdoener.
Perspectief
Omdat algemeen wordt aangenomen dat het hoogtepunt van onze aardgasinkomsten alweer achter de rug is,
luidt de relevante vraag hoe de Nederlandse economie de
te verwachten daling van gasbaten zal kunnen opvangen.
Zoals boven geschetst, betroffen de knelpunten in de jaren
zeventig vooral de loonvorming en de rijksfinancien. De recente gunstige ontwikkeling van de loonkosten is voldoende bekend. Of deze ontwikkeling ook het mechanisme van
loonvorming meer flexibel heeft gemaakt blijft een belangrijke vraag. Juist de flexibiliteit van reele lonen in de verschillende sectoren zal kunnen bijdragen tot de ‘her-internationalisering’ van de Nederlandse economie. Bij voldoende flexibele reele lonen kan dit proces verlopen volgens het bovengeschetste optimale scenario, mits ook van
de openbare financien tenminste geen verstorende invloed uitgaat. Dit betekent dat de rijksfinancien het niet geringere aardgasuitkomsten zullen moeten kunnen stellen.
Als de gasbaten rendabel waren gei’nvesteerd, dan hadden de dalende inkomsten ten dele gecompenseerd kunnen worden door opbrengsten uit die investeringen. Nu
dat niet of nauwelijks is gebeurd zullen ook de overheidsuitgaven zich volledig aan de dalende baten moeten aanpassen. Los van conjuncture^ overwegingen betekent dit
een structurele aanpassing van uitgaven en belastingopbrengsten. Indien de gasbaten direct in het buitenland waren ge’i’nvesteerd, dan zouden de dalende baten eenvoudig gereflecteerd kunnen worden in de dalende buitenlandse investeringen terwijl het permanent haalbare consumptieniveau intact zou blijven.
Als de overheid de aanpassing via het verhogen van de
consumptieniveau moeten worden aangepast. Compen-
belastingdruk aan de particuliere sector zou overlaten,
ontstaat het gevaar dat de gebruikelijke afwentelingspro-
satie voor vraaguitval ligt in de versterking van de internationale sector, bij welk proces gepaste steun van de over-
cessen wederom leiden tot aantasting van de economische activiteit. Aldus wordt een relatief hoog consumptieniveau, aanvankelijk gefinancieerd met aardgasbaten,
vervolgens voortgezet door te lenen van de toekomst.
Tegen deze achtergrond, en nogmaals, los van conjunc-
heid voorlopig gewenst zal blijven. Er is geen reden om de
aanpassing van de economie en van de rijksfinancien lang
uit te stellen. Integendeel, het wordt tijd om terug te keren
tot een verstandige structureel begrotingsbeleid ook al is
dit na een periode van luxe geen eenvoudige zaak.
turele overwegingen, verdient de nadruk van het huidige
kabinet op beheersing van de overheidsuitgaven grote
waardering. Op een gegeven moment zal het nationale
J.J.M. Kremers