De verdwenen doelstelling
Er waren eens vijf doelstellingen van economische politick: volledige werkgelegenheid, evenwichtige groei, een
evenwichtige betalingsbalans, een stabiel prijspeil en een
aanvaardbare inkomensverdeling. De doelstellingen waren,
zo heette het, alle even belangrijk: er diende sprake te zijn
van nevenschikking, niet van onderschikking. In de praktijk
bleek dat niet altijd te verwezenlijken. Soms botsten doelstellingen met elkaar en er was er altijd wel een die het loodje legde of juist de boventoon voerde. Het duidelijkst was dat met
de ,,aanvaardbare inkomensverdeling”. In de jaren vijftig
en zestig overheerste de groeidoelstelling en werd niet zo
nauw naar de inkomenseffecten gekeken, terwijl tien jaar later de inkomensverdeling zo belangrijk werd gevonden dat
normen werden ontworpen met betrekking tot de maximaal
acceptabele inkomensverschillen, koopkrachtplaatjes de
economische discussie gingen overheersen en het inkomensbeleid erop gericht werd door middel van een sterke progressie in de belastingen, koppelingen in het sociale-zekerheidsstelsel en de introductie van inkomenssubsidies, de onderliggende groepen in de maatschappij uit hun relatieve armoede
te verheffen. Opnieuw is het tij gekeerd. Onder invloed van
de economische recessie en de toegenomen complexiteit van
de samenleving bleek herbezinning op het verdelingsbeleid
een noodzaak.
De economische recessie heeft ertoe geleid dat het werkgelegenheidsbeleid, en niet de financiele positie van bepaalde
groepen, als hoeksteen voor het inkomensbeleid wordt genomen. De opvatting is dat indien de inkomensontwikkeling in
de markt- en collectieve sector maar wordt gematigd zodat de
economie herstelt, de inkomensverdeling ,,vanzelf” verbetert doordat het aantal actieven, met een relatief hoog arbeidsinkomen, toeneemt ten opzichte van het aantal nietactieven met lage overdrachtsinkomens. Bovendien kan de
koopkracht van de meeste inkomenstrekkers worden gehandhaafd als de verlaging van de sociale-premiedruk, die
resulteert uit de verminderde werkloosheid over de inkomenstrekkers wordt uitgesmeerd, en de prijsontwikkeling
gematigd blijft. Dit globale inkomensbeleid is terug te vinden
in de Miljoenennota 1985. Het resulteert er echter in dat de
inkomensontwikkeling tussen actieven en niet-actieven verder uiteen gaat lopen: tegenover een stijging van de koopkracht van de actieven blijft de koopkracht van de sociale minima gelijk, dalen de inkomens van de echte meerjarige sociale minima met naar schatting 3% en leveren de bovenminimale uitkeringstrekkers zelfs 5% (in de WAO) en 3% (in de
WWV) aan reeel inkomen in. Verder wordt het verschil in inkomen tussen eenverdieners en tweeverdieners groter doordat de laatste groep met een belastingverzwaring krijgt te maken, en divergeert de inkomensontwikkeling tussen (vaak)
zieke en gezonde werknemers door de maatregelen met betrekking tot de Ziektewet (bij een gemiddeld verzuim van 20
dagen leidt de modale werknemer een koopkrachtverlies van
1 a 1,5%). Ten slotte wordt het verschil in beloning tussen
werkenden in de markt- en collectieve sector groter doordat
ambtenaren en trendvolgers o.a. zelf AOW/AWW-premie
gaan betalen, waarvoor zij onvoldoende in hun salaris worden gecompenseerd.
Niet alleen de economische recessie maar ook de toegenomen complexiteit van de samenleving heeft ertoe geleid dat
het inkomensbeleid van karakter is veranderd. De ,,koopkrachtplaatjes”, die de ontwikkeling van het minimuminkomen, twee, drie en vier keer modale inkomen weergeven, bleken niet langer een getrouwe afspiegeling van de werkelijkheid te zijn. De overzichten berustten op de denkbeeldige
,,modale” werknemer die gehuwd is, alleenverdiener, twee
kinderen heeft en een inkomen verdient dat net beneden de
premiegrens van de sociale verzekering ligt. De ,,plaatjes”
gaan daardoor voorbij aan maatschappelijke ontwikkelingen die in de richting van een toenemend aantal tweeverdieners (op het ogenblik 1,7 kostwinner per huishouden), deeltijdwerk en kleinere huishoudens gaan. Bovendien bleken de
bovenste klassen die in het koopkrachtoverzicht werden onderscheiden in werkelijkheid bijna leeg: slechts 5% van de
huishoudens heeft een inkomen dat hoger is dan 1,5 keer mo-
ESB 26-9-1984
daal. De mogelijkheden voor het voeren van een inkomensbeleid dat rekening wil houden met draagkrachtverschillen
worden vanzelfsprekend geringer naarmate het moeilijker
wordt de ,,zwakkeren” te identificeren. Er zijn natuurlijk
wel genuanceerdere maatstaven denkbaar, maar het probleem is dat met de keuze van elke verschillende maatstaf
steeds weer andere groepen aan de onder- en bovenkant van
de verdeling opduiken.
Zo worden in de Notitie inkomensbeleid 1985 2) de dertien
meest voorkomende sociaal-economische categorieen van
huishoudens gerangschikt, die gezamenlijk meer dan 70%
van alle Nederlandse huishoudens representeren. De netto
inkomens van deze categorieen worden vervolgens gecorrigeerd voor verschillen in omvang en samenstelling van de
huishoudens. De conclusie is dan dat met name de modale
WAO-er (samen met de minima in de WW, WWV, RWW en
ABW) in de afgelopen tien jaar aanzienlijk in koopkracht is
achteruitgegaan. Voor de tweeverdieners in de bedrijvensector is het koopkrachtverlies gering geweest en beperkter dan
voor de modale en twee keer modale eenverdieners. De conclusie verandert echter indien we, zoals Hagenaars, Homan
en Van Praag doen, rekening houden met gemiste thuisproduktie van tweeverdieners 3). Zij constateren juist dat de ongelijkheid in draagkracht tussen eenverdieners en tweeverdieners nagenoeg verdwijnt als het tweeverdienersinkomen
voor gemiste thuisproduktie wordt gecorrigeerd. Misschien
biedt dan het gebruik van een brede maatstaf uitkomst die op
welzijn is gebaseerd. Zo’n poging wordt ondernomen in het
Sociaalen Cultureel Rapport 1984, waarin op 4 terreinen van
welzijn (wonen, gezondheid, sociale status en vrije tijd) in totaal 19 indicatoren worden ontworpen. Aan de hand daarvan
kan een indruk worden verkregen van het welzijn van de diverse huishoudens. De voor het inkomensbeleid relevante
conclusie luidt nu weer geheel anders. Aan de onderkant van
de welzijnsverdeling bevinden zich nu hoogbejaarden en alleenwonenden. Aan de bovenkant de tweeverdieners. Opmerkelijk is de positie van de uitkeringstrekkers: ,,Op alle
terreinen liggen de huishoudens met een uitkering weliswaar
duidelijk achter, maar hun achterstand bij de totale bevolking is tussen 1974 en 1983 kleiner geworden, ook wat de sociale status betreft. Deze is voor de uitkeringstrekkers zelfs
na 1980 nog iets gestegen” 4).
Hoe kan een specifiek op het draagkrachtbeginsel gebaseerd inkomensbeleid worden gevoerd als de ,,zwakkeren”
in onze maatschappij zo moeilijk zijn te traceren? Alleen al
uit deze praktische overweging lijkt het erop dat de mogelijkheid om een inkomensbeleid te voeren, door de toegenomen
complexiteit van de samenleving gering is. Het inkomensbeleid zou een sterk element van willekeur krijgen dat samenhangt met de keuze van de inkomensmaatstaf. Het beleid bevindt zich daarmee in een impasse. Daarbij komt dat de recessie het inkomensbeleid ondergeschikt maakt aan het herstelbeleid, dat op zijn beurt de inkomensverschillen tussen
diverse categorieen inkomenstrekkers aanscherpt. Het is
praktisch onmogelijk om in het beleid met deze verschillen
rekening te houden: daarvoor zijn zij te verspreid. Alleen in
evidente gevallen, zoals bij de meerjarige sociale minima, is
een ad-hoc-beleid van toeslagen mogelijk, maar van een consequent inkomensbeleid is dan natuurlijk geen sprake. Zo
heeft het er alle schijn van dat er niet langer vijf doelstellingen van sociaal-economisch beleid zijn, maar dat er een is
verdwenen.
H. Kamps
1) CPB, Macro Economische Verkenning 1985, Den Haag, September 1984, biz. 89.
2) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie inkomensbeleid 1985, Memorie van Toelichting op de begroting 1985, 11
September 1985, biz. 4.
3) A.J.M. Hagenaars, M.E. Homan en B.M.S. van Praag, Draag-
krachtverschillen tussen huishoudens met een resp. twee kostwinners.ESB, 20junil984.
4) Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en cultureel rapport
1984, Den Haag, 1984, biz. 268.
881