De relatie tussen publieke doelen en beheersvorm
Aute ur(s ):
Hafkamp, W.A., (auteur)
Driel, P. van (auteur)
Wim Hafkamp is milieu-econoom en hoogleraar milieukunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Tevens is hij lid van de vrom-raad en de
raad voor VenW. Pieter van Driel is milieu-econoom en medewerker van de vrom-raad.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4383, pagina D08, 15 november 2002 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Nieuw e w egen verkend
Tre fw oord(e n):
publieke, doelen
Grotere aansprakelijkheid voor beheerders, meer verantwoordelijkheden inzake routering en dergelijke, en beprijzing zijn de
belangrijkste middelen om publieke doelen te borgen. Deze middelen staan grotendeels los van de exacte beheersvorm.
De publieke doelen bij personenmobiliteit zijn vooral mobiliteit voor iedereen, het terugdringen van congestie, een gezond milieu,
veiligheid en ruimtelijke kwaliteit. Bij het behartigen daarvan moet de overheid letten op de diversiteit in preferenties van burgers en
regio’s, principes toepassen als ‘de gebruiker betaalt’ en ‘de vervuiler betaalt’, en bijdragen tot een efficiënte inzet van (publieke)
middelen.
Verkeersveiligheid
Verkeersveiligheid is het meest onderschatte onderdeel van het verkeer- en vervoersbeleid. De immateriële schade van
verkeersongevallen valt niet te becijferen; de economische schade wordt geraamd op ruim 5,5 miljard euro per jaar. Dat is veel meer dan
de economische schade door milieuverontreiniging of congestie 1. Op de snelweg worden de meeste kilometers gereden, maar de meeste
doden vallen op provinciale wegen. De afgelopen twintig jaar steeg het aantal voertuigkilometers in ons land met 75 procent, maar het
aantal doden daalde van 2000 tot onder 1100, van wie twintig procent tussen de 18 en 24. De meeste gewonden vallen binnen de
bebouwde kom. Verkeersveiligheid vraagt om maatwerk met betrekking tot verkeersregels, eisen aan voertuigen en bestuurders, ontwerp
van wegen, slim verkeersbeleid in de bebouwde kom, en benutting van rand-, rond- en snelwegen. De betrokken overheden moeten
verkeersveiligheid onderwerp maken van nieuwe beheersarrangementen. De aansprakelijkheid van wegbeheerders, eigenaren van
voertuigen en andere verkeersdeelnemers moet beter geregeld worden. Het publieke doel van verkeersveiligheid kan hierdoor in elke
beheersvorm geborgd worden.
Milieu
Op milieugebied gaat het om verschillende doelen met elk een eigen schaal, oorzaak, en dus ook aanpak. De risico’s rond vervoer van
gevaarlijke stoffen leggen in dit dichtbevolkte land grote beperkingen op aan het ruimtegebruik rond transportassen en knooppunten.
Deze risico’s kunnen verminderd worden door beheerders van vervoersnetwerken meer verantwoordelijkheden te geven, en meer
bevoegdheden tot routering, quotering, tijdsvensters, maximum-snelheden en dergelijke. Evenals bij verkeersveiligheid is de
beheersvorm zélf minder van belang dan de adequate toedeling van verantwoordelijkheden.
Emissies
Uitlaatgassen kunnen, vooral in het stedelijk gebied, risico’s vormen voor de gezondheid. Het is een publiek belang dit gevaar te keren.
De met gezondheidsrisico’s verbonden emissies zullen tussen 1980 en 2010 afnemen met minstens tachtig procent dankzij Europese
regelgeving en daardoor afgedwongen technische vooruitgang, ondanks de verwachte verdubbeling van het aantal personenvoertuigkilometers 2. Na 2010 gaat die daling door totdat heel het wagenpark voldoet aan de nieuwe normen. Nieuwe concepten zoals
hybride auto’s en brandstofcel-auto’s komen er aan. Een adequate inrichting van verkeer en vervoer in de bebouwde kom doet de rest.
Ook de geluidhinder, die beduidend minder sterk afnam, lijkt, dankzij de op toepassing van een nieuw type banden en fluisterasfalt
gerichte Europese regelgeving, beheersbaar te blijven. Daarmee neemt het ‘milieumotief’ als het gaat om het stedelijk verkeersbeleid sterk
af in belang.
De co2-emissies blijven echter nog altijd stijgen. Bij een slim klimaatbeleid selecteert men echter de goedkoopste opties, op de schaal van
bijvoorbeeld Europa. Dat kan via een systeem van verhandelbare emissierechten (zie hiervoor bijvoorbeeld de voorstellen van de
commissie Voigtländer en de concept-richtlijn van de eu). Buiten de verkeerssector zijn dan tegen lagere kosten voorlopig zoveel
goedkope opties beschikbaar, dat Europa aan ‘Kyoto’ kan voldoen, ook als tot 2010 in het personenverkeer de co2-emissies nog met
twintig procent stijgen. Met een technologische vernieuwingsstrategie zijn tezijnertijd in het verkeer wel kosteneffectieve reducties
bereikbaar.
Uit het voorgaande spreekt dat het bereiken van milieudoelen vooral geborgd wordt door regelgeving op Europees niveau en door de
keuze in welke sector emissies te reduceren. De gekozen beheersvorm zal hieraan niet afdoen of bijdragen.
Ruimtelijke kwaliteit en congestie
Het publieke doel ‘bereikbaarheid’ lijkt gediend met meer asfalt. Op milieuhygiënische gronden zijn daar geen grote bezwaren meer tegen.
Hoewel een meer esthetische infrastructuur veel goed kan maken, vormt extra asfalt echter toch een aanslag op de leefkwaliteit in en rond
de steden 3. Nederlanders hechten naast stedelijkheid en openheid aan rust en groen. Hun habitat staat op het spel, veel meer dan de
biodiversiteit en de habitat-richtlijn van de eu. Kwaliteit van de leefomgeving is een belangrijk publiek doel. De (rijks)overheid kan dit
niet eenduidig invullen, en dat vraagt om ruimte voor pluriformiteit. Met het bijbouwen van wegcapaciteit moet in elk geval uiterst
behoedzaam worden omgegaan.
Het publieke doel van ruimtelijke kwaliteit wordt daarom het best gediend met een overheid die de tracé’s en het ruimtegebruik van de
weginfrastructuur goed vastlegt. Binnen deze kaders kunnen alternatieve, nieuwe beheersvormen voor de weg vervolgens zélf de
benutting van de capaciteit van bestaande wegen verbeteren door verkeersgeleiding en dynamische rijstroken en door een
investeringsselectie te maken, en te kiezen tussen ‘slimmere’ of bredere wegen, al dan niet verdiept of verhoogd. Door deze eigen
verantwoordelijkheid binnen ruimtelijke kaders wordt pluriformiteit gewaarborgd en kunnen nieuwe beheersvormen hun waarde bewijzen
door congestie te verminderen, het andere publieke doel.
Essentieel lijkt ons echter een betere marktwerking, zowel op de weg als in het milieu. Bij de huidige fiscale regelingen zijn de kosten voor
de automobilist per kilometer alleen bepaald door zijn brandstofgebruik, ongeacht waar en wanneer hij rijdt, en ongeacht de lokale
milieueffecten. Dat prikkelt niet tot reductie van maatschappelijke kosten. Europese studies laten zien dat de automobilist in urbaan
verkeer per kilometer veel minder betaalt dan de maatschappelijke kosten, en in interstedelijk verkeer juist iets meer 4. Bij deze
verhoudingen krijgen we geen inzicht waar meer asfalt de samenleving echt wat op kan leveren. We zijn dan ook hard toe aan een
kilometerheffing naar tijd en plaats die ook de effecten op de leefkwaliteit in de steden weerspiegelt 5. Dat vergt een ingrijpende
herziening. De huidige stapeling aan lasten op mobiliteit weerspiegelt achtereenvolgende rationales uit de vorige eeuw. Mensen
begrijpen niet meer waarvoor ze betalen, en wantrouwen elk voorstel dat ruikt naar lastenverzwaring. Een doortimmerd, breed gedragen
en transparant ontwerp kost tijd. Temeer omdat zo’n oplossing ook betrokken zou moeten worden op meer verzelfstandigde
beheersvormen. Juist omdat de operatie ‘herziening lastendruk mobiliteit’ zorgvuldig en grondig moet worden aangepakt, komt het niet
eens zo slecht uit dat de kilometerheffing nog even is uitgesteld.
Conclusies
De complexiteit van de sturingsvraag in het verkeer is door stapeling van publieke doelen lange tijd overschat. Veilig, schoon en fluïde
verkeer zijn echter goed te scheiden publieke doelen. De overheid beschikt bij elk van die doelen over voldoende instrumenten om de
publieke zaak adequaat te dienen. Het geheel van publieke doelen overziend, moet de overheid vooral de instrumenten waarover zij al
beschikt, beter inzetten. Bij verkeersveiligheid en externe veiligheid moeten verantwoordelijkheid, aansprakelijkheid en bevoegdheid
explicieter geregeld worden, ongeacht het gekozen beheersarrangement, en ook bij het huidige arrangement.
De beheersvorm is vooral van belang als het gaat om congestie, efficiënte benutting van capaciteit en verstandige investeringen in
wegcapaciteit. Als het gaat om de overige publieke doelen is deze minder relevant. Die doelen komen namelijk niet zozeer in het gedrang
door nieuwe beheersvormen, maar veeleer door de afwenteling van maatschappelijke kosten. Er is volop aanleiding om de systematiek
van fiscale tarieven in het verkeer grondig te herzien en zodanig opnieuw op te bouwen dat Nederlanders weer weten wanneer ze wat
betalen, en waarvoor, met adequate prikkels om maatschappelijke kosten te reduceren, in plaats van ze af te wentelen. Als mogelijke
tussenstap naar nieuwe beheersvormen voor de weg is daarom allereerst een budget-neutrale operatie herziening lastendruk mobiliteit
vereist.
Voor dit artikel zijn adviezen benut van de VROM-raad over mobiliteit
Den Haag, 2000, en Milieu en economie (te verschijnen najaar 2002).
Dossier Nieuwe wegen verkend
P. Heij: Nieuwe wegen verkend
R. Filarski, B. Toussaint: Leren van het verleden
J. van der Waard: Ontwikelingen en beperkingen
J.M.W. Dings: Bedrijfseconomische beprijzing kent risico’s
W.A. Hafkamp, P. van Driel: De relatie tussen publieke doelen en beheersvorm
W.J. van Grondelle: Mobiliteitsmarkt goed voor bereikbaarheid en milieu
J.G. Lambooy: Interactie tussen ruimte en beheer
W.J. Spit: Dichter bij de regio
E. Dijkgraaf, M. Varkevisser: Scheiden van eigendom en exploitatie
M. van Twist, F. de Zeeuw: Betaalstroken als antwoord op congestie
R. Saitua, A.S. Verrips: Afscheiden van betaalstroken zelden gunstig voor de welvaart
P. de Vries: Een NV Infra voor het hoofdwegennet
C. Oudshoorn: Naar een echte mobiliteitsmarkt
H.Meurs: Naar een nieuw publiek beheer
E.T. Verhoef, H. van Gent: Scope-verbreding in privaat wegbeheer
S.J.H. Roestenberg: Integrale benadering grond en mobiliteit
C.J.W. Hiddink: Bijklussende spoorbedrijven, inspiratie voor wegbeheer?
1 I.N.L.G. van Schagen, De verkeersonveiligheid in Nederland tot en met 2000, SWOV, Leidschendam, 2001.
2 RIVM, Verkeer en vervoer in de Nationale Milieuverkenning 5, blz. 107 en verdere, Bilthoven, 2001.
3 De verkeersinfrastructuur beslaat vier procent van het grondoppervlak; de toename sinds 1981 bedraagt 0,15 procent. Tussen 1986 en
1996 kwam er 200 kilometer snelweg bij, en – vooral in samenhang met nieuwe woonwijken – bijna 16.000 kilometer ‘gewone’ verharde weg.
Het snelwegnet heeft veel meer effect op het landschap via fijnmazigheid dan via de wegbreedte.
4 J. v.d. Bergh, e.a., How large is the gap between present and efficient transportprices in Europe, Leuven, 2001
(http://www.econ.kuleuven.ac.be/ew/academic).
5 Zie ook: Europeese Commissie, Getting prices right. Results from the transport research programme.
http://europa.eu.int/comm/transport/extra/home.html (overzicht van de resultaten van veel recente EU-studies op dit gebied).
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)