De organisatie van het ontwikkelingsbeleid

De organisatie van het
ontwikkelingsbeleid

i

I.

~

i’

Sinds jaar en dag wordt in Nederland 1,5%van het netto nationale inkomen uitgetrokken
voor ontwikkelingssamenwerking, wat resulteert in een relatief constante hulp stroom
van 1% van het bruto nationaal produkt. Het is betrekkelijk onduidelijk wat het effect van
deze inspanning is. De vraag of hulpverlening echt helpt moet nog fundamenteel aan de
orde komen. Wel is de laatste jaren hard gewerkt aan het verbeteren van de organisatie
van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Op dit aspect wordt hier nader ingegaan.

MR. J.J.A.M. VAN GENNIP*

Inleiding
De organisatie van de ontwikkelingshulp
ligt sinds jaar
en dag onder de handicap van het voorlopige, het voorbijgaande. Wie echter naar de ontwikkeling van Afrika kijkt,
maar ook naar de duale sociaal-economische
situaties in
bij voorbeeld Azië, weet dat ontwikkelingssamenwerking
een taak zal zijn van zeker nog een generatie. Een generatie waarin het draagvlak voor internationale solidariteit
overeind moet blijven. De traditionele pijlers van dit draagvlak staan echter soms bloot aan corrosie. Om die corrosie tegen te gaan is een voortdurende kritische bezinning
op het gevoerde ontwikkelingsbeleid
onmisbaar. Wil er op
den duur nog sprake zijn van een aansprekend en kwalitatief verantwoord ontwikkelingsbeleid,
dan zullen degenen
die in Nederland echt gekwalificeerd zijn om het debat te
voeren over wat het betekent met hulpgelden te interveniëren in vreemde sociale en economische processen, dat debat ook moeten durven voeren. Dat debat moet hoogwaardig zijn, het moet onafhankelijk zijn, waar nodig kritisch ten
aanzien van degene uit wiens hand men eet en het moet
relevant zijn, dat wil zeggen ingaan op de vraagstellingen
waarvoor het beleid en operationalisering ervan vandaag
staan.
Dit debat betreft in de allereerste plaats de kwaliteit van
de hulp. Over de vermoeidheid heen, over de concurrentiestelling ook ten aanzien van andere overheidsbezuinigingen heen, staat toch centraal de vraag naar de kwaliteit
van de hulp. Het is een volwassen vraag geworden, want
gelukkig kleeft aan de ontwikkelingshulp niet meer de glans
of de geur van de gouden bedden. Daarenboven: hulpverlening in en ten behoeve van de Nederlandse economie,
ten gunste van werkgelegenheidsbehoud
of streekontwikkeling, heeft de critici van de ontwikkelingshulp relativiteitszin moeten bijbrengen. Ik mag dat zeggen in een land waar
medische faculteiten geopend werden op een moment dat
de verzadigingsgraad
voor artsen zich al aankondigde,
scholen van minder dan twee decennia oud bij de vleet worden gesloten en Bogaers-woningen worden gesloopt.

978

Het kwaliteitsdebat – helpt hulp? – is eigenlijk nog maar
nauwelijks begonnen. Waar we tot nu toe in Nederland
vooral mee bezig zijn geweest is het beheersbaarheidsdebat. Ook in deze bijdrage zal ik mij in hoofdzaak tot organisatorische aspecten van het ontwikkelingsbeleid beperken, wel beseffend dat er meer is dat moet worden gezegd.
Maar ook in de overtuiging dat een goede organisatie voor
het waarborgen van de kwaliteit van het ontwikkelingsbeleid een conditio sine qua non is.

Beheersbaarheid
Er is op het terrein van het ontwikkelingsbeleid in de afgelopen jaren een groot aantal maatregelen genomen om
de beheersbaarheid de vergroten.
In de eerste plaats is er de beperkingsoperatie geweest,
normaliter herijkingsoperatiegenoemd.
Wie de dagelijkse
getuige is van de druk om het aantal landen waar we echt
zaken mee doen – dat zijn er nu zo’n twintig – uit te breiden, realiseert zich dat het effect van deze beperkingsoperatie groot is geweest en essentieel voor de hanteerbaarheid van de hulp. Het is een beperking overigens met ook
grote nadelen, want wie het hoogste rendement op zijn investering wil halen heeft graag een ruim veld en niet een
begrensd terrein voor zich.
Een zelfde dilemma doet zich voor binnen. de landen. In
dit verband is de formulering van de landenbeleidsdocumenten een belangrijke stap voorwaarts in het proces van
toenemende voorspelbaarheid en continuïteit van de Nederlandse ontwikkelingshulp.
Een uitstekend instrument
ook voor het gesprek met de regering van betrokken landen, de Nederlandse geïnteresseerden en ook de multilaterale instellingen. Van de andere kant is een bureaucrati• Plaatsvervangend directeur-generaal Internationale Samenwerking. Dit artikel is een verkorte versie van een rede die door de auteur is uitgesproken ter gelegenheid van het terugtreden van prof.
dr. L.B.M. Mennes als directeur van het Nederlands Economisch
Instituut, op 7 oktober 1988.

sche hantering van deze landen beleidsplannen ook een
frustratie voor het benutten van net die gouden kans waar
Nederlands sterkte-aanbod en vooral de behoefte van het
betrokken land bij elkaar komen, maar juist buiten de gekozen regio’s of sectoren.
Een derde zeer belangrijke verworvenheid is die van de
financiële beheersbaarheid: in het Nederlandse comptabele bestel is wat de ontwikkelingshulp betreft gekozen voor
het moeilijkste systeem dat men zich kan indenken. De opgave om zonder verlies van kwaliteit per jaar en per land
uitgavennormen te halen, op de zwaarste straffe die een
bureaucraat kan treffen, namelijk het terugvloeien van de
beschikbaar gestelde gelden naar de algemene middelen,
suggereert een sturend vermogen van een departement in
de tijd en op afstand dat in weinig andere donorlanden
wordt geloofd. De meeste donorlanden werken op committeringsbasis, zeker wat de grote projecten betreft, hetgeen
vooral het voordeel heeft dat door bezoekende ministers in
ontvangende landen en op internationale conferenties goede sier kan worden gemaakt met de aankondiging van grote bedragen, niet zelden op verschillende plaatsen herhaald omdat de uitputting van eerdere toezeggingen niet
volgens plan verliep. Het Nederlandse systeem, dat werkt
op basis van kasplafonds, heeft in ieder geval het voordeel
dat een constante middelenstroom naar de derde wereld
wordt gegarandeerd, ter grootte van ca. 1% van ons bruto
nationaal produkt. Het systeem heeft ook het voordeel dat
naar de Nederlandse publieke opinie toe het bewijs kan
worden geleverd dat hulp nodig is, dat absorbtiecapaciteit
aarlwezig is. De maatregelen die in de afgelopen twee jaren genomen zijn, op het terrein van de financiële administratie, op het terrein van herallocatie, tijdig bestedingsoverleg en, last but not least, het aanleggen van een reservoir van potentiële nieuwe projecten, kunnen in ieder geval een eind maken aan de mythe dat de landen het geld
niet aankunnen, dat wij het niet kunnen besteden, en dat
. wij kruiwagens nodig hebben om het dan maar leeg te storten bij de Wereldbank of andere multilaterale instellingen.
Het is integendeel juist een kwaliteitsbevorderende
maatregel geweest om nauw met de Wereldbank samen
te werken. Dit vanuit de overtuiging dat de identificatie- en
begeleidingscapaciteit
van die bank voor ons buitengewoon bruikbaar zijn en dat het überhaupt goed is als de inspanningen zoveel mogelijk op elkaar worden afgestemd.
Dit is weloverwogen beleid van de minister, en tegen de
sceptici in, die het akkoord met de Wereldbank over co-financiering al dood verklaarden voor het geboren was, kan
nu geconstateerd worden dat via deze rivier nu al elfhonderd miljoen gulden gestroomd is, niet zelden via een aparte pijpleiding in de vorm van parallelle co-financiering.
Onze co-financiering is geen abandonnering. Wel rust op
ons de plicht, en in het bijzonder op de ter zake kundige
wetenschappelijke
instituten, om de gedragingen van de
multilaterale instellingen te volgen en argumenten aan te
dragen die in de dialoog met de instellingen, en niet in de
absolute afwijzing ervan, gehanteerd kunnen worden.
Mede dank zij die dialoog is de Wereldbank van nu in ieder geval niet meer de Wereldbank van tien jaar geleden.
Naast donorcoördinatie is ook gewerkt aan betere beheersbaarheid bij de eigen goedkeurings- en uitvoeringsprocedures. De rol van de landenbureaus wordt steeds
sterker geaccentueerd. Als bewakers van het landenbeleid, zoals neergelegd in de landenbeleidsplannen,
voor
alle sectoren, zijn zij steeds duidelijker het ‘focal point’ voor
alle ontwikkelingshulpactiviteiten.
In die zin is in de afgelopen jaren een majeure operatie doorgevoerd om in ieder
geval ter zake van de programmalanden een te grote spreiding en versplintering tegen te gaan. Maar terzelfder tijd
zijn beslissingsbevoegdheden
geplafonneerd en op een
hoger niveau getild, culminerend in het besluit nu een jaar
geleden om een centraleprojectencommissie
in te stellen,

ESB 19-10-1988

niet om het werk nog eens over te doen, maar juist om die
transparantheid, objectiviteit en waar mogelijk eenheid van
beleid te garanderen. De projectencommissie
heeft een
vliegende start gemaakt. Als straks per eind oktober de
commissie een jaar heeft gefunctioneerd, zijn er over niet
minder dan anderhalf miljard gulden beslissingen, let wel
meestal investeringsbeslissingen,
genomen.
Wat betreft de uitvoering van die beslissingen is instructie 18 opgesteld, die verwerving van diensten – de uitbesteding – transparant heeft gemaakt, de uniformiteit heeft
bevorderd en zeker het systematische gesprek binnen het
departement over de ervaring met consultants en instellingen mogelijk heeft gemaakt. Over de wijze waarop de verwerving van goederen, volgens dezelfde principes, geprofessionaliseerd gaat worden is de discussie in volle gang
en er mag verwacht worden dat over niet al te lange tijd ook
hier hervormingen zullen worden doorgevoerd.
Hervormingen zijn er ook in het uitvoeringsapparaat van
het Directoraat Generaal Internationale Samenwerking
(DG IS) op de posten. De identificatiemogelijkheden,
maar
later ook de begeleiding van projecten, zijn versterkt door
het een paar jaar geleden opgerichte instituut van de sectorspecialisten. Thans zijn dit voornamelijk nog specialisten op het terrein van plattelandsontwikkeling,
vrouwen en
ontwikkeling, en een enkeling, te weinig nog, op het terrein
van de industriële ontwikkeling. Wellicht echter komt dit instituut voor verdere uitbreiding in aanmerking, zowel naar
aantallen als naar soorten.
Als sluitstuk moet zeker nog genoemd worden de herformulering van de taakstelling van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV). Twee principes daarbij zijn:
verbetering van het management van een door anderen, ook
landenbureaus, uit te voeren schier eindeloze rij van evaluaties, monitoring-missies, inspecties e.d., en daarnaast vooral onderzoek dat moet uitmonden in verdieping van het inzicht in wat de kwaliteit van onze hulp bepaalt. Het afzonderlijke project blijft van belang, maar wat werkelijk telt zijn de
algemene conclusies die verbonden kunnen worden aan onderzoek naar sectoraal gegroepeerde clusters van projecten, zoals de leveranties van rundvee, de financiering van
ziekenhuizen en inrichtingen, of uitvoeringsaspecten zoals
de uitbesteding van de projecten.
Al met al een hele serie maatregelen in enkele jaren tijd
die ertoe moet leiden de ontwikkelingshulp beheersbaar te
maken, beheersbaar niet om zich zelfs wille maar uiteraard
om een optimale kwaliteit te bereiken. De belangrijkste wijziging echter in dit verband is misschien nog niet genoemd:
.de beoogde ‘culturele’ verandering, waarbij DGIS niet meer
gezien mag worden als een subsidieverlenende
club sommigen zouden zeggen een ‘give away’-instrumentmaar als een groep investeerders die de beste kansen die
zich aanbieden benutten, niet uit winstoogmerk uiteraard,
maar met als criterium een effectieve structurele armoedebestrijding. Non multa sed multurn.
Vele maatregelen zijn genomen of staan nog in de steigers, maar hoe staat het met de twee centrale condities die
de kwaliteit van de hulp bepalen: enerzijds de kwaliteit, de
toegerustheid van het beleidsvoorbereidende
en be leidsuitvoerende apparaat, het Directoraat GeneraalInternationale Samenwerking, en anderzijds die van de groep consultants aan wie die uitvoering is uitbesteed.

Het apparaat
Wat zou de ideale ontwikkelingsorganisatie
zijn, zowel
naar omvang, cultuur als kwaliteit? Professor Soedjadmoko is hier in zijn behartenswaardige rede voor de Michigan
University over de ontwikkelingssamenwerking
in de jaren
negentig uitvoerig op ingegaan. Als centrale conditie noemt

979

hij een grondige kennis van en zelfs verworteling in de landen. Hij vindt het onvoorstelbaar dat ontwikkelingshulp in
handen wordt gelegd van mensen die bij voorbeeld de taal
niet spreken van het land ten bate waarvan ze die hulp verstrekken, die niet ten minste voor een periode van 6 à 7
jaar een zelfde verantwoordelijkheid dragen en die niet primair geleid worden door de kwaliteitsdoelstelling,
maar
slechts gespitst zijn op het halen van ‘omzetten’ binnen
vastgestelde termijnen.
Zoals bij vrijwel alle beleidsopgaven is aan de orde de
vraag hoe vanuit het vertrekpunt van de actuele situatie,
binnen de gegeven beperkingen, het beleid op creatieve
wijze vorm moet worden gegeven. Die gegeven beperkingen zijn duidelijk: zij zijn verwoord door minister Bukman
in zijn aanduiding van de ‘ijzeren driehoek’: we moeten met
minder mensen meer geld beter verwerken. Beperking,
omzet en kwaliteit. Geen uitbreiding. De politieke ruimte
werd maximaal benut door te voorkomen dat een substantiële inkrimping optrad. En dan de tweede gegevenheid: de
organisatie van de ontwikkelingssamenwerking
is geplaatst binnen de geïntegreerde Dienst Buitenlandse Zaken. Dat brengt met zich mee een relatief snelle roulering,
een centraal personeelsbeleid dat niet alleen de ontwikkelingssamenwerking, maar ook de andere taken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken moet bedienen, een recruterings- en carrièrebeleid tot slot dat er in ieder geval op
gericht is dat de departementsleiding
kan beschikken over
een betrekkelijk groot aantal personen dat voor uiteenlopende taken inzetbaar is.
Deze twee duidelijke randvoorwaarden – geen uitbreiding en een functioneren binnen het geïntegreerde Ministerie van Buitenlandse Zaken – vormen mijns inziens op dit
moment de centrale uitdaging bij de kwaliteitsvraag naar
de organisatie van de ontwikkelingssamenwerking.
Het
moeilijkst heb ik het nog met de problematiek van de omvang. Er is een minimale opzet nodig binnen het eigen huis
om de minister zijn verantwoordelijkheden
te kunnen laten
dragen. Wat de omvang van het apparaat betreft, hebben
wij in Nederland de conclusies van het bureau Berenschot
uit juni 1986 dat een uitbreiding van het bestaande apparaat met ca. 40 mensen als noodzakelijk kwalificeert. Niets
wijst erop dat in kwalitatieve of kwantitatieve zin de behoefte aan menskracht bij DGIS zou zijn afgenomen. Men kan
van mij niet verwachten dat ik de kritische benadering van
Berenschot ter zake naast me neerleg. Desalniettemin, en
hier komen de consultants en wetenschappelijke instituten
weer op het toneel, is er waarschijnlijk iets, zo niet veel te
bereiken in een systematisering van de inschakeling van
deze instellingen, niet alleen bij de uitvoering van het beleid maar ook bij de voorbereiding en voeding.
Ik wil niet verhullen dat er op dit punt bij mij twijfel leeft
of het wel zo gelukkig is dat alle Nederlandse instituten zich
zowel op de uitvoeringsmarkt als op de adviseringsmarkt
bewegen. Er wordt momenteel binnen het departement de
zogenaamde
Nimbus-discussie
gevoerd, de discussie
over de vraag of enkele gekwalificeerde professionele instellingen systematisch, op meerjarige basis en vooral in
het raam van een duidelijke contractrelatie kunnen worden
ingeschakeld voor de advisering met betrekking tot sectoren en misschien ook landen. De uitbesteding van een deel
van de voorbereiding van de landenbeleidsdocumenten
is
hier een voorbeeld van.
Misschien gaat het nog verder: misschien kan een netwerk gevormd worden van instellingen die het departement
behulpzaam zijn bij de algemenere beleidsvoorbereiding,
zoals de wenselijkheid en de effecten van programmahulp
versus projecthulp, de interventies, de ondersteuning van
een beleid ter bevordering van voedsel produktie en voedselzekerheid, de milieuproblematiek.
Het nieuwe in deze
discussie is niet de vraag naar het advies, maar aan de ene
kant naar een gegarandeerd en systematisch opdrachten-

volume van de zijde van DGIS en aan de andere kant naar
de inrichtings- en toezichtseisen die DGIS bij zo’n meerjarige en systematische vertrouwensrelatie
mag stellen. Ik
denk dat dit ook tegemoetkomt aan één van de centrale
beleidsdoelstellingen
van deze regering, namelijk om bij
het ontwikkelingsbeleid
veel meer de samenleving en de
expertise die in Nederland aanwezig is, in te schakelen.
Voor DGIS heeft het bovendien het voordeel dat niet alleen
de uitvoering maar ook de voorbereiding van het ontwikkelingsbeleid transparanter en eenduidiger wordt.
Komt op deze wijze misschien een zekere capaciteitsvergroting tot stand, de winst moet primair gezocht worden
in kwaliteitsversterking.
Het is echter een volstrekte illusie
te menen dat de creatie van een Nimbus-structuur van vaste adviesinstanties rondom het departement de professionaliteit, de kwaliteit en de continuïteit van het eigen apparaat zou kunnen vervangen. Integendeel, wil de minister
zijn ministeriële verantwoordelijkheid
waar kunnen blijven
maken, dan moet zijn sturend vermogen zeker ten aanzien
van de inschakeling van adviseurs, zeker ten aanzien van
instellingen die een belangrijke rol bij de beleidsvoorbereiding zouden vervullen en bij de beleidscontrole, volop overeind blijven. Anders verzeilen we in de situatie dat we onder het mom van een directe ministeriële verantwoordelijkheid en derhalve afwijzing van een agency, straks met acht
à tien volstrekt oncontroleerbare agencies te maken hebben, die elk met een eigen agenda met het ontwikkelingsbeleid op stap gaan.

De uitbesteding
Uitbesteding wordt wel gezien als een uitweg uit de beperkingen die integratie en afslanking ons opleggen. Ik
sprak over de uitbesteding van beleidsvoorbereiding en beleidscontrole, maar het begrip uitbesteding wordt veel meer
gebruikt in relatie met de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid, uitvoering van de projecten met name. Uitbesteding
is de uitweg geweest aan de andere kant van de cyclus
voor een beperkt en snel muterend apparaat. Sedert enkele jaren is beleidsvoorschrift: geen projecten meer in eigen
beheer, tenzij bij wijze van hoge uitzondering; de regel is
alles de deur uit, bij voorkeur naar de particuliere sector.
De overwegingen waren bekend: werklastverlichting, meer
inschakeling van de mogelijkheden van de Nederlandse
maatschappij en vooral kwaliteitsverbetering
doordat de
uitvoering van de projecten niet in handen gelegd zou worden van een aantal individuen, maar van gespecialiseerde
consultancy-bureaus
en ontwikkelingsinstellingen
met ruime voorzieningen voor backstopping.
Het is bekend dat de radicaliteit van dit uitbestedingsbeleid de laatste jaren voorwerp van kritiek is geweest: hoe
kan men in de ontwikkelingssamenwerking
nu in ‘s hemelsnaam de formule toepassen uit de aannemerij waarbij een
bepaald produkt binnen een bepaalde tijd tegen een bepaalde prijs moet worden opgeleverd, een fysieke prestatie moet worden verricht? Hoe kan men die formule toepassen op sociale processen, op programma’s waarin participatie en mobilisering een rol spelen, op mentaliteitsverandering en hoogwaardige dienstverlening? Hoe kan nu een
commerciële instelling een valabele gesprekspartner zijn
voor gouvernementele
instanties als het gaat om streekontwikkeling, planning, het gezamenlijk uitvoeren van beleidsmaatregelen?
Er staat nogal wat op het spel. Wellicht het centrale element in de discussie over ‘wel of geen agency’ is de vraag
of het inderdaad mogelijk is tot een verregaande uitbesteding van de ontwikkelingsactiviteiten
te komen. Het profiel
van het apparaat dat ik u straks schilderde, is dat van een
sturend mechanisme, niet van een uitvoerend. Het depar-

tement heeft zijn verantwoordelijkheid
ten aanzien van
deze centrale beleidsbeslissing inzake het uitbestedingsbeleid niet willen ontlopen. Eén van de eerste taken waarvoor het vernieuwde IOV, de Inspectie, zich gesteld heeft
is het onderzoek naar de waarde van dit uitbestedingsbeleid, naar de vraag of het inderdaad die werklastverlichting
heeft opgeleverd, die vermaatschappelijking
bevorderd en
vooral die kwaliteitsverbetering tot stand heeft gebracht die
ervan verwacht werd. Het onderzoek is inmiddels afgerond
en het conceptrapport voor intern gebruik is gereed.
Wat de werklastverlichting
betreft, is het in ieder geval
niet zo dat zonder meer vaststaat dat uitbesteding tot aanzienlijke vermindering van werk heeft geleid. Wel verschuiving: minder financieel-administratief
werk op ambassades, meer beleidsmatig en beleidsvoorbereidend
werk op
de landeneenheden en een zwaarder beroep op de deskundigheid en continuïteit van het apparaat. Maar er wordt
een duidelijk vraagteken gesteld ook bij dat andere uitgangspunt, namelijk inschakeling van het sterkte-aanbod
vanuit de Nederlandse samenleving. Niemand zal ook in
de komende jaren het beleid ter discussie willen stellen dat
daar waar Nederlandse kennis en kunde werkelijk relevant
zijn voor de derde wereld, deze ook een kans moeten krijgen. In zoverre ontkent de IOV-studie niet dat het uitbestedingsbeleid het departement dwingt om na te gaan wat het
sterkte-aanbod van die Nederlandse samenleving is. De
studie stelt echter wel de vraag in hoeverre de tredmolen
van projecthulp gekoppeld aan Nederlandse uitvoeringscapaciteit, die tredmolen van de afgelopen twee decennia,
niet aan fundamentele herziening toe is.
De laatste kwart eeuw is in ontwikkelingslanden
een
enorme lokale uitvoeringscapaciteit
opgebouwd. Als ergens overigens het begrip differentiatie van toepassing is,
dan is het hier. Mali is geen India, maar zelfs voor Mali geldt
wat ik bedoel: als géén, ik herhaal géén, van de abituriënten van de zeer goede ‘école normale supérieure’ in Bamako het afgelopen jaar een betrekking heeft kunnen krijgen, maar het land wel overspoeld wordt met honderden
vrijwilligers, consultants en deskundigen, dan kan men zich
zelfs in dit land de vraag en de daaruit voortvloeiende irritatie voorstellen waarom zo automatisch projectuitvoering
wordt gelijkgeste!d met inzet van buitenlandse expertise.
Het is niet helemaal verwonderlijk dat er particuliere organisaties in de Sahel zijn, die ten principale voortaan inzet
van buitenlandse expertise uitsluiten.
De situatie in India, Pakistan en Indonesië, maar ook in
een land als Kenya komt al veel dichter bij ons voorstellingsvermogen over de mogelijkheden, de wenselijkheden
en de besparingen bij de inzet van lokale expertise en consul-tants. Die mogelijkheden worden al helemaal groter als
we het wervingsgebied uitstrekken tot regio’s of, zoals we
dat ook met de verwerving van goederen doen, tot de derde wereld in het algemeen. Die mogelijkheden zijn nog volop aanwezig, want niet allen zijn zo handig als een groep
Latijnsamerikaanse
experts, die zich eenvoudigweg laten
inhuren in het multilaterale systeem om telkens in het buurland de diensten te verrichten en adviezen te geven die eigenlijk in het eigen land nodig zouden zijn.
Waar het in wezen om gaat, is niet de inzet van de hoogwaardige en unieke Nederlandse expertise. Waar het wel,
of óók om gaat, is hoe wij dat aanbod van hoogwaardigheid en uniciteit overeind kunnen houden. Dit in het licht
van twee nieuwe ontwikkelingen: een verminderde mogelijkheid binnen de bestaande twee-fasenstructuur
om assistent-deskundigen
te lanceren die al over een brede opleiding en een zekere werkervaring kunnen beschikken en
terzelfder tijd de toegenomen vraag van ontwikkelingslanden naar hogere expertise.
Terug naar het IOV-onderzoek. Waar wij mee moeten
breken is het patroon van projectuitvoering dat zich gezet
heeft in dat kwart eeuw ontwikkelingshulp.
Het is het pa-

ESB 19-10-1988

troon van projectidentificatie door een buitenlandse consultant, een haalbaarheidsstudie
uitgevoerd door buitenlanders, de beoordeling primair, zoniet uitsluitend in handen van de donor, uitvoering door een consultant van dat
zelfde donorland, monitoring en tot slot evaluatie, inspectie vanuit en door dat buitenland. En in het kader van de
groeiende controlecultuur die naar aanleiding van de incidenten met de besteding van overheidsgelden
heeft
plaatsgevonden en die meer dan wat ook de eerder geschetste ondernemersmentaliteit
bedreigt, ook dáár nog
een boekencontrole door een Nederlandse accountant. En
àls het dan tijdens die rit ergens misgaat vinden bijstellingsbesprekingen niet in het betrokken land zelf plaats maar in
het overleg tussen het hoofdkantoor van het consultantsbureau hier en het departement in Den Haag, uiteraard
op basis van verscheidene eerder uitgevoerde korte missies. Het is de ‘korte missie’-cultuur, meer dan wat ook, die
een signaal is van het feit dat uitvoering, appreciatie van
die uitvoering en besluitvorming ter zake nog steeds in het
voor ontwikkelingslanden
verre buitenland plaatsvindt. Ik
denk dat de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking,
en
die van een aantal andere donoren, staat voor de uitdaging
om radicaal met dit patroon te breken in die landen en die
situaties waar dat maar enigszins mogelijk is. Primair uiteraard vanuit kostenoogpunt: ik herinner mij uit een vorige
verantwoordelijkheid
dat de evaluatie van de alfabetiseringscampagne in Nicaragua, een campagne die met enthousiasme ter hand was genomen door groeperingen uit
de Nicaraguaanse samenleving, een veelvoud kostte van
de uitvoering van het project zelf. Maar het zou ook wel
eens zo kunnen zijn dat ondanks de schijn van kwaliteitsverlies door de inzet van soms iets lager ingeschatte lokale expertise, een geforceerde en systematische inschakeling van lokale uitvoeringscapaciteit
uiteindelijk kwaliteitsverhogend zou kunnen werken. Het gaat niet alléén om uitvoeringscapaciteit:
inzet van die lokale capaciteit zou wel
eens sterk verhelderend kunnen werken als we het proces
van autochtonisering
niet stil zetten bij de uitvoering en
daarna weer met Westerse ogen naar het resultaat laten
kijken, maar als we ook bij onze monitoring, bij onze evaluatie, bij onze inspectie veel meer gebruik zouden maken
van lokale of regionale capaciteit.
Voor de Nederlandse zogenaamde vertrouwensconsultants die als adviseur te hulp worden geroepen bij de uitvoering van het beleid, betekent dit een hele bijzondere uitdaging. Op korte termijn kan die in het eigen vlees snijden,
maar voor het overleven van die instellingen is, zoals op
zoveel andere terreinen, op den duur intercontinentalisatie
een absolute voorwaarde. Voorshands geeft DGIS aan die
weg, die intermediaire weg, van inschakeling van lokale expertise via Nederlandse instellingen de voorkeur boven
een grootscheepse
inventarisatie- en selectieprocedure
van lokale consultants. Maar als die intercontinentalisatie
van onze adviesbureaus, consultants en wetenschappelijke instellingen niet dàt resultaat op enige termijn zou hebben dat correspondeert met de aanbodcapaciteit vanuit die
landen zelf, dan zal die directe recrutering ter hand genomen moeten worden.
Ik schetste al de voordelen van de integratie: de mogelijkheid van een zekere mobiliteit, het tegengaan van verstarring en veroudering van apparaten. Ik heb het nog niet
gehad over de wrijvingswarmte die bij sommige andere landen zo duidelijk te bespeuren is tussen ambassades en
veldkantoren van de agencies. Ik heb het niet gehad over
het grote voordeel dat er in het Nederlands systeem geen
waterdichte schotten zijn, zoals bij voorbeeld in de Bondsrepubliek tussen betalingsbalans- en programmahulp aan
de ene kant en technische hulp aan de andere kant. Het is
daarom verre van mij die voordelen van ons systeem weg
te gooien. Maar de kwaliteit van de hulpverlening eist een
herbezinning op vier essentiële punten:

981

–

hoe kan binnen het eigen departement en op de posten
de noodzakelijke technische expertise versterkt worden
die het mogelijk moet maken ook specialistische, technische gesprekken over de uitvoering van de projecten
te voeren en die het tevens mogelijk maakt dat een aantal van onze beste experts tijdelijk of langer aan het DG IS
verbonden blijven?
– hoe krijgen wij binnen die geïntegreerde dienst een bezetting op de opdrachtgevende bureaus en op de posten niet van technische specialisten alleen, maar ook
van een groep wat men zou kunnen noemen OS-generalisten die qua opleiding, cultuur en kennis in staat zijn
om die drieëneenhalf miljard gulden per jaar echt en op
verantwoorde wijze te investeren?
– hoe krijgen wij transparantie in de adviesstructuur zodanig dat rondom het departement een aantal instanties
gaat functioneren die in opdracht van en vrijwel uitsluitend zich relaterend aan dat departement gaan werken?
– tot slot hoe gaan we systematisch de uitvoeringscapaciteit binnen de landen zelf benutten en hoe leren wij de
kwaliteit van onze investeringen te beoordelen niet door
.onze ogen, maar door de ogen van hen voor wie die hulp
bestemd is?

Slot
Zoals ik u al aankondigde, heb ik het eigenlijk niet over
de kwaliteit, maar over de beheersbaarheid van de ontwikkelingshulp gehad en over het instrument dat de voorwaarde voor die kwaliteit is. Laat ik er dit nog over zeggen: het
grote debat over de kwaliteit van de ontwikkelingshulp wat echt ontwikkeling máákt, tegen welke kosten en met
inspanning van wie – moet grotendeels nog gevoerd wor-

den. Het moet gevoerd worden door ons, maar vooral door
de ontvangers van onze hulp.
Daarbij realiseren wij ons ook dat het geven van ontwikkelingshulp bemoeilijkt wordt omdat het interventies zijn in
zeer uiteenlopende situaties. Enerzijds zijn er de Mali’s en
de Burkina Faso’s waar de hulp een vangnetfunctie vervult
en voorlopig nog niet veel meer dan dat. Anderzijds zijn er
de Aziatische landen waar eigenlijk voldoende eigen ontwikkelingspotentieel
en financiële middelen aanwezig zijn
en waar onze hulp zich in de toekomst zou kunnen beperken tot interventies voor de allerarmsten en voor de niet
onmiddellijk rendabele voorzieningen zoals milieubehoud.
We weten dat er die differentiatie zal optreden en dat we
onze interventie soms ook als signaal willen laten klinken
aan jonge democratieën. We moeten ook afscheid nemen
van het dominante concept van de afgelopen vijfentwintig
jaar dat de overheid, de staat ginds, allesbeheersende drager van ontwikkeling is. We kennen ook de opvatting dat
ontwikkelingsprocessen
nu eenmaal onvermijdelijk een
enorme marginalisering betekenen van een grote groep
van de bevolking. Daartegenover signaleren we dat ook de
absolute armen een ontwikkelingscapaciteit
hebben die
niet gemist kan worden bij de opbouw van de eigen samenleving. Bovendien tekent zich een nieuwe dimensie af van
het ontwikkelingsvraagstuk.
Was al eerder in het debat,
tien à vijftien jaar geleden, de interdependentie naar voren
gebracht, waarbij de groei van het bestedingsvermogen
van ontwikkelingslanden
garantie was voor onze eigen
voortgezette economische ontwikkeling, steeds duidelijker
gaan we zien dat de ontwikkelingsinspanning
naar land en
situatie wel gedifferentieerd kan worden, maar dat de probleemstelling van mondiale aard blijft: niet hun armoede,
hun ontwikkeling, maar het overleven van onze gezamenlijke aarde.
J.J.A.M. van Gennip