De moeizame analyse van
kosten en baten
E. Boneschansker en E.A. van Noort*
B
ij de besluitvorming over de aanleg van infrastructuur spelen de economische
effecten een belangrijke rol. Een kosten-batenanalyse is een van de mogelijke
methoden om deze effecten in kaart te brengen. In dit artikel warden de kostenbatenanalyses van vijfgrote infrastructuurprojecten met elkaar vergeleken. Vaak
blijken deze studies niet te voldoen aan richtlijnen die voor kosten-batenanalyses
bestaan. Verder varieert de aanpak en methodiek van de studies sterk, waardoor ze
niet goed bruikbaar zijn om verschillendeprojecten met elkaar te vergelijken.
Plannen voor investeringen in grote infrastructuurprojecten hebben geleid tot een stapel rapporten waarin
onder meer de werkgelegenheidseffecten en de milieu-effecten worden bepaald. Met name over de studies naar de economische effecten van de Betuwelijn
en de uitbreiding van Schiphol is stevig gedicussieerd . Dit roept de vraag op aan welke criteria een
goede kosten-batenanalyse (kba) moet voldoen, en
hoe het met de kwaliteit van de Nederlandse kba’s
gesteld is. In dit artikel zullen we criteria voor kba’s
opstellen, en de studies naar de economische effecten van de Ringweg Amsterdam, de SW-infrastructuur voor het goederenvervoer, de Betuwelijn, de uitbreiding van Schiphol en de hoge-snelheidslijn aan
deze criteria toetsen.
Evaluatiemethoden
Voor de afweging tussen de baten en kosten van investeringsprojecten zijn er verschillende evaluatiemethoden. Als alle effecten van een investeringsproject
in geld kunnen worden uitgedrukt, kan een kostenbatenanalyse (kba) worden uitgevoerd. Bij een bedrijfseconomische of een rentabiliteitsberekening
worden uitsluitend de voor- en nadelen zoals het
bedrijf of de financier die ervaart, meegenomen. Bij
omvangrijke infrastructuurprojecten ligt een maatschappelijke kba voor de hand: een systematische
opstelling van de in financiele termen uitgedrukte effecten (baten en kosten) van alternatieve beleidsmaatregelen. Het doel van een maatschappelijke kba is
om beleidsmaatregelen te toetsen op hun maatschappelijke wenselijkheid en/of hierin een rangorde aan
te brengen. Een voordeel van kba’s is dat eenvoudige selectiecriteria kunnen worden gebruikt, zoals de
baten-kostenverhouding of de netto contante waarde.
Wanneer de baten niet (goed) in geld uit zijn te
drukken, kan worden teruggevallen op een kosteneffectiviteitsanalyse (kea). Hiermee worden de kos-
ESB 5-7-1995
ten per (gelijke) eenheid effect vastgesteld, of effecten per eenheid kosten. Met een kea kan niet, zoals
met een kba, de maatschappelijke wenselijkheid worden bepaald.
Wanneer er meerdere effecten op verschillende
wijze (in geld uitgedrukt, in fysieke termen en kwalitatief) worden gemeten, ligt een multicriteria-analyse
(mca) voor de hand. Hiermee kunnen zowel kwantificeerbare als niet-kwantificeerbare effecten met elkaar
vergeleken worden.
Criteria voor een kba
Om de maatschappelijke wenselijkheid van projecten
te bepalen, kan dus het beste een kba worden gemaakt. Zo’n kba moet aan een aantal criteria voldoen. Deze criteria worden hieronder toegelicht aan
de hand van toepassing op infrastructuurprojecten.
Effecten
Bij de effecten van een investeringsproject gaat het
om de effecten op de welvaart . De welvaartseffecten worden in eerste instantie gemeten in termen van
* De auteurs zijn als onderzoekers werkzaam bij het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven. Zij danken
Paul Arnoldus voor zijn nuttige suggesties.
1. Zie bij voorbeeld A.C. Meijdam, De Betuweroute op drijfzand?, ESB, 17 november 1993, biz. 1052-1055; C. van Ewijk
en L.J.R. Scholtens, De rentabiliteit van mainport Schiphol,
ESB, 9 maart 1994, biz. 217-222 en de discussie in ESB, 22
juni 1994, biz. 576-586. Zie ook P.M.J. Pol, Naar een integrale evaluatie van effecten van infrastructuur, ESB, 15 juni
1994, biz. 553-557.
2. In het geval van volledige mededinging gaat het dan om
consumentensurplus. Zonder volledige mededinging kan er
(ook) een producentensurplus zijn. Zie G. Irvin, Modern
cost-benefit methods, Macmillan, London, 1985, of toegepast op verkeersinfrastructuur K.J. Button, Transport economics, Edward Elgar, University Press, Cambridge, 1993.
ti
nationaal inkomen of nationaal produkt, bij voorbeeld door de toegevoegde waarde te nemen. Doorgaans wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen
directe en indirecte economische effecten. De directe
effecten zijn die voor de gebruikers van infrastructuur (bij voorbeeld reistijdbesparingen). De indirecte
effecten betreffen de voorwaartse en achterwaartse
effecten, dus de effecten in andere (economische)
sectoren. Met name de voorwaartse effecten die
voortkomen uit een vergroting van de vestigingsplaatsaantrekkelijkheid voor bedrijven zijn moeilijk te
bepalen.
Omdat externe effecten, zonder dat ze zichtbaar
worden op de markt, wel de welvaart be’invloeden,
moeten ze worden meegenomen in een kba . In het
geval van infrastructuur kan daarbij worden gedacht
aan effecten op de (on)veiligheid (verkeersslachtoffers) en milieu-effecten.
De effecten die worden meegerekend, moeten
een structurele verhoging van de welvaart inhouden.
Eenmalige werkgelegenheids- en bestedingseffecten
van de investeringen ebben na een bepaalde periode
weg en zijn daarom voor een kosten-batenanalyse
niet relevant (ook al kan het tijdelijk aan werk helpen van werklozen wel economisch zinvol zijn). De
btw over de investeringskosten hoort niet thuis in
een kba, omdat dat immers geen investering is die
extra welvaart genereert.
Vaak gaan positieve economische effecten in de
ene regio samen met negatieve effecten in een andere regio . Voor zover dat het geval is, is er geen sprake van generatie van welvaart, maar van een verschuiving. Met een dergelijke substitutie moet
rekening worden gehouden bij het bepalen van de
totale effecten. Overigens gelden vanuit bij voorbeeld een Europese optiek, substitutie-effecten ook
tussen landen.
Alle effecten moeten, ten slotte, in geld uitgedrukt worden weergegeven om een vergelijking met
de kosten te kunnen maken. Monetarisering is een
van de belangrijkste kenmerken van een kba. De kba
moet daarbij vanzelfsprekend in constante prijzen
ten geldt dus ook in ‘tijdsruimtelijke’ zin: ook de baten en kosten in komende jaren of voor komende generaties zijn van belang. Daaruit vloeit voort dat alle
bedragen moeten worden verdisconteerd, omdat een
gulden in de toekomst lager wordt gewaardeerd dan
een gulden nu. Daarbij moet een juiste, standaard, reele disconteringsvoet (rekenrente) worden gebruikt .
De economische levensduur is vaak niet exact
vast te stellen, en ook het schatten van baten en kosten in een verre toekomst is niet altijd goed mogelijk.
Soms wordt dan de ‘second best’-oplossing gekozen
om alleen de effecten in een ‘representatief
(steek)jaar in de toekomst te bepalen. Nadeel daarvan is dat het moeilijk is om voldoende rekening te
houden met afwijkende ontwikkelingen in de eerste,
en soms ook latere, jaren van een project.
Bepaling van selectiecriteria
De resultaten van een kba kunnen worden weergegeven in een selectiecriterium, zoals de netto contante
waarde of de baten-kostenverhouding. Het voordeel
van een baten-kostenratio is dat deze onafhankelijk
is van de omvang van het project, zodat met dit criterium grote en kleine projecten met elkaar vergeleken
kunnen worden. Wel moeten bij dit criterium baten
en kosten strikt gescheiden blijven (alleen de externe
effecten moeten als negatieve baten worden opgenomen); het salderen van baten en kosten be’invloedt
immers de baten-kostenverhouding . Bij het nettocontante-waardecriterium doet dit probleem zich niet
voor, maar dit criterium kan weer niet geheel voor de
schaal van het project corrigeren.
Gevoeligheidsanalyses
Gevoeligheidsanalyses moeten worden gemaakt om
een indruk te krijgen van de robuustheid (mate van
stabiliteit) van de gemaakte veronderstellingen. De
gevoeligheid kan worden onderzocht van de effecten, van de input (vooral de verkeersprognoses), en
van de elementen van de kba-methodiek, zoals de
hoogte van de disconteringsvoet en de economische
levensduur.
worden uitgevoerd, met gebruik van correcte prijsin-
dexcijfers. Posten die niet of niet adequaat kunnen
worden gekwantificeerd, moeten op zijn minst pro
memorie op een kosten-batenbalans of in een effectenoverzicht zichtbaar worden gemaakt. De kba gaat
dan echter onvermijdelijk over in een kea of mca.
Kosten
Bij de kosten zijn twee aspecten van belang. Ten eerste gaat het alleen om de kosten die kunnen worden
toegerekend aan het project. De afbakening van een
project blijkt echter in de praktijk vaak moeilijker
dan op het eerste gezicht lijkt. Ten tweede is het van
belang dat alle kosten worden meegenomen, dus
niet alleen de (eenmalige) investeringskosten, maar
ook onderhoudskosten en overige exploitatiekosten
(beheer, beveiliging) van infrastructuur.
Economische levensduur en disconteringsvoet
De effecten en kosten moeten zoveel mogelijk over
de gehele economische levensduur van de investering worden bepaald. Het meenemen van alle effec-
3. Soms worden effecten als efficiencyverbetering en produktiviteitsstijging tot de externe effecten gerekend. Dit is
niet juist. Deze effecten komen tot uitdrukking in marktprijzen en zijn dus niet extern. Zie E. Boneschansker, M.G. Lijesen en H. de Groot, Economische effecten en strategische
betekenis van infrastructuur, werkdocument, Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven, Den Haag, 1995.
4. Zie P. Rietveld, De economische uitstraling van infrastructuur, in Openbare Uitgaven, 1991, nr. 2.
5. In Nederland wordt 4% als standaard genoemd. Zie Stuurgroep Heroverweging Disconteringsvoet, Kabinetsstandpunt heroverweging disconteringsvoet, Ministerie van Financien, Den Haag, 1995.
6. Wanneer bij voorbeeld een infrastructuurpoject/ 100 miljoen kost, / 200 miljoen aan toegevoegde waarde genereert
en/ 25 miljoen externe kosten met zich meebrengt, dan is
de baten-kostenratio (200 – 25V100 = 1,75. Zou in plaats
van de toegevoegde waarde de produktie-waarde als indicator van de welvaart worden genomen, met kosten van intermediaire leveringen van/ 50 miljoen, dan wordt de batenkostenratio (250 – 25)/(100 + 50) = 1,50. Zie Boneschansker, Lijesen en De Groot, 1995, op.cit., biz. 28, en Ministerie
van Financien, Evalnatiemnethoden, een introductie, SDU,
Den Haag, 1992, biz. 30-31.
Bij een gevoeligheidsanalyse moet ook een oordeel worden gegeven over de waardering van de
effecten: hoe zijn de effecten berekend, welke veronderstellingen zijn gemaakt, op grond van welke gegevens zijn de effecten bepaald, zijn de gebruikte gegevens onderling consistent?
recte effecten (‘backward’ en ‘forward linkages’), aangevuld met werkgelegenheidseffecten, investeringseffecten en effecten op verkeersveiligheid en milieu
(geluidhinder en emissies). Er zijn echter aanzienlijke
verschillen in de concrete invulling van de effecten.
In het ene rapport worden als economische effecten
de (verandering in de) transportkosten genomen, in
Vijf studies naar investeringsprojecten
In dit artikel zijn vijf studies naar omvangrijke, recente (voorstellen voor) investeringsprojecten bezien
aan de hand van de hiervoor genoemde aspecten.
Niet alle studies dragen het karakter van een ‘zuivere’
kba; bij sommige bestond de opdracht eerder uit het
in kaart brengen van de economische effecten. De
keuze voor de vijf projecten suggereert geen volledige inventarisatie van recente investeringsprojecten.
Twee van de vijf onderzochte kba’s betreffen een ex
post analyse. Dit betekent dat de beslissing tot de
aanleg van de infrastructuur al is genomen, of dat de
uitvoering van het project al is afgerond, voordat de
resultaten van de kba bekend waren.
De projecten zijn:
• Ringweg Amsterdam. In 1990 is de aanleg van het
oostelijke deel van de ringweg om Amsterdam (de
zogenoemde Oost-tangent) voltooid. Het betrof
een meerjarig project (vanaf 1979) met overheidsinvesteringen van in totaal ongeveer/ 1,3 miljard.
• SW-infrastructuur voor het goederenvervoer. Dit
‘project’ betreft de aanleg of verbetering van weg-,
spoor- en waterverbindingen voor het goederenvervoer in het kader van het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SW). De verschillende
SW-projecten die hieronder vallen, waaronder de
Betuwelijn, zijn gedeeltelijk in uitvoering of moeten nog beginnen. Het gaat hierbij om ruim/ 13
miljard aan overheidsinvesteringen.
• Betuwelijn. De Betuwelijn moet de spoorverbin-
ding voor het goederenvervoer tussen de Rotterdamse haven en Duitsland versterken. De omvang
van de investeringen is ruim / 8 miljard .
• Uitbreiding Schiphol. Schiphol moet volgens de
plannen uitgroeien tot een van de twee mainports
van Nederland (naast de Rotterdamse haven).
Daartoe zijn omvangrijke investeringen nodig in
de luchthaven zelf, zoals de aanleg van een vijfde
baan, en omliggende infrastructuur. De totale private en overheidsinvesteringen bedragen / 33 miljard (inclusief hoge-snelheidslijn ‘oost’ en ‘zuid’) .
• HSL. De hoge-snelheidslijn ‘zuid’ in Nederland betreft de aanleg van een spoorweg voor hoge-snelheidstreinen die Rotterdam, Schiphol en Amsterdam verbindt met Parijs en Brussel. De kosten van
de aanleg belopen ongeveer/ 4,1 miljard .
Vergelijking van methodiek
In label 1 zijn de hiervoor genoemde aspecten van
de kba’s beknopt weergegeven.
Effecten
De baten van een project hebben bij de meeste kba’s
betrekking op directe economische effecten en indi-
ESB 5-7-1995
het andere de toegevoegde waarde, en in weer een
andere de reistijdwaardering. Bij de optelsom van de
verschillende economische effecten komen soms
dubbeltellingen voor; dit geldt in het bijzonder voor
de effecten voor het zakelijk verkeer in de vorm van
een verandering in de transportkosten en de reistijdwaardering, die elkaar (deels) kunnen overlappen.
Dit bleek onder meer het geval bij de Ringweg Amsterdam.
Verder is niet in alle gevallen gekozen voor een
integrale analyse van de verscheidene effecten.
Economische effecten (toegevoegde waarde, werkgelegenheid) worden soms afzonderlijk van milieueffecten bestudeerd. De afweging die moet worden
gemaakt tussen economische en milieu-effecten
komt daardoor in de onderzoeken weinig aan bod.
Bovendien worden meestal niet alle externe kosten
meegenomen. Vaak lopen de externe kosten ‘mee’
met de veranderingen in de verkeers- en vervoerprestatie in de vorm van een relatief kleine aftrek van de
(positieve) economische baten van een project. Bij
een vergelijking van projecten blijft het economische
rendement daardoor bepalend. Met name bij de studies naar de Ringweg Amsterdam en de SW-projecten bleek dit duidelijk. Externe effecten spelen dan alleen een rol van betekenis wanneer ze ten opzichte
van de economische effecten relatief groot zijn, of als
er ‘bijzondere’ externe effecten zijn, zoals de aantasting van het landschap bij de aanleg van nieuwe infrastructuur. Wat betreft de aantasting van het landschap kan worden gedacht aan de Betuwelijn, waar
juist dit aspect niet is meegenomen in de vele effectstudies.
Een ander aspect van de kba’s is dat, alhoewel
een aantal rapporten het expliciet heeft over macroeconomische effecten, de berekende effecten in werkelijkheid (multi)sectoraal zijn. De effecten op de
werkgelegenheid en de toegevoegde waarde worden
berekend voor de vervoersector, en daarna met behulp van ‘multipliers’ doorgetrokken naar de overige
sectoren. Een ‘echte’ macro-economische berekening
houdt ook rekening met de terugkoppelingseffecten
die optreden door een stijging van prijzen en lonen.
In drie gevallen (Betuwelijn, Schiphol en HSL) is
door het Centraal Planbureau dan ook afzonderlijk
een dergelijke berekening van de macro-economi7. Dit betreft de oorspronkelijk geraamde kosten van/ 6,2
miljard, plus de door de Tweede Kamer afgedwongen uitgaven voor de extra maatregelen ter voorkoming van geluidhinder en dergelijke. Het bedrag komt, gezien de huidige
ideeen omtrent de mogelijkheden van private financiering,
in eerste instantie volledig voor rekening van de overheid.
8. Tweede Kamer, Planologische Kernbeslissing Schiphol en
Omgeving, deel 3: nota van toelichting, vergaderjaar 19941995, 23 552, nr. 9.
9. Nederlands Economisch Instituut, Kosten-baten-analyse
hoge snelheidslijn, Rotterdam, februari 1994.
Project
Effecten
Kosten
Ringweg
Naast in geld uitgedrukte ef- Alleen investeAmsterdam fecten (onder meer reistijdringskosten.
besparing, minus externe
kosten), ook overige (kwantitatieve) resultaten, zoals werkgelegenheid.
Economische levensduur en discontovoet
Selectiecrlteriuin
Gevoeligheidsanalyse
Baten niet berekend
over levensduur, maar
alleen voor 1992, en vervolgens constant verondersteld. Disconteringsvoet 5%.
Baten-kostenratio berekend. Onderhoudskosten
onterecht als negatieve bate meegenomen.
Twee veronderstellingen worden anders
ingevuld. Geen gevoeligheidsanalyse bij verkeersprognoses.
Baten-kostenratio’s berekend.
Ratio’s weergegeven in
een lage en een hoge
variant. Verkeersprognoses o.b.v. ER-scenario van CPB.
Baten en kosten
uitgedrukt in netto contante waarde.
Gevoeligheidsanalyse
uitgevoerd voor o.a.
verschillende hoogte
disconteringsvoet. Resultaten weergegeven
in twee scenario’s.
Geen selectiecriterium gegeven.
Economische effecten
weergegeven in drie
SW-goede- Naast in geld uitgedrukte efrenvervoer- fecten (toegevoegde waarde
Investerings- Baten niet berekend
kosten en ex- over levensduur, maar
ploitatie- en
infrastruc-
minus externe kosten), ook
tuur
overige (kwantitatieve) resulta- onderhoudsten, zoals werkgelegenheid.
kosten.
schillende disconteringsvoeten binnen studie.
alleen voor 2010. Ver-
Betuwelijn
Naast in geld uitgedrukte ef- Niet gegeven.
fecten (toegevoegde waarde
minus externe kosten), ook
overige (kwantitatieve) resultaten, zoals werkgelegenheid en
Baten berekend tot aan
2010. Disconteringsvoet
6%.
vestiging distributiecentra.
Schiphol
Naast in geld uitgedrukte ef- Niet gegeven. Baten niet berekend
over levensduur, maar
fecten, ook overige (kwantitatieve) resultaten, zoals werkalleen voor 2015. Disgelegenheid. Geen externe
conteringsvoet 5%.
scenario’s.
kosten. (Veiligheids- en milieueffecten in afzonderlijke
rapportage.)
HSL
Naast in geld uitgedrukte ef- Alleen invesfecten (reistijdbesparing miteringskosten.
nus externe kosten), ook overige (kwantitatieve) resultaten,
zoals vestiging bedrijven.
Baten berekend over
levensduur tot 2003 en
tot 2015. Disconteringsvoet 5%.
Baten-kostenratio berekend.
Gevoeligheidsanalyse
van de aanlegkosten
en vervoersomvang.
Bronnen: Ringweg Amsterdam: Nederlands Economisch Instituut, Studie effecten openstelling Ringweg Amsterdam. Deelonderzoek Kosten-Baten
analyse. Fase II resultaten Kosten-Baten Analyse, Rotterdam, augustus 1993; SW- goederenvervoerinfrastructuur: DHV Milieu en Infrastructuur, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven en Knight Wendling, Baat bij infrastmctuur? Maatschappelijke baten en kosten van nieuwe infrastructuur voor het goederenvervoer, Amersfoort, juni 1994; Betuwelijn: Knight Wendling Consulting B.V., Macro economische en maatschappelijke
kosten-baten analyse van de Betuweroute, eindrapport en onderbouwing bij het eindrapport, Amsterdam, november 1992, en Centraal Planbureau, De macro-economische effecten van de Betuweroute, werkdocument nr. 52, Den Haag, 1993; Schiphol: Inventarisatie Economische Effecten, eindrapport, Project Mainport & Milieu Schiphol/Nederlands Economisch Instituut, december 1993, en Centraal Planbureau, Macro-economische effecten van mainport Schiphol, werkdocument nr. 60, Den Haag, 1993; HSL: Nederlands Economisch Instituut, Kosten-Baten-Analyse Hoge
Snelheidslijn, Rotterdam, februari 1994, Buck Consultants International, Bureau voor Economische Argumentatie en Nederlands Economisch Instituut, Hogesnelheidslijn Amsterdam-Brussel-Parijs/Londen. Economische effecten, deelrapport 13 Nieuwe HSL-nota, Den Haag/Rotterdam, februari
1994, en Centraal Planbureau, Macro-economische analyse van de hogesnelheidsspoorlijn, werkdocument nr. 66, Den Haag, 1994.
sche effecten uitgevoerd. De effecten inclusief de terugkoppelingseffecten, dus berekend met een macroeconomische analyse, zijn de juiste gegevens voor
een investeringsbeslissing. Projecteffecten exclusief
de terugkoppelingseffecten zijn niet volledig, en
dig zijn toe te rekenen aan de luchthaven (zoals bij
voorbeeld de HSL). Overigens speelde in de discus-
sie over Schiphol ook een rol dat een belangrijk deel
van de investeringen privaat (door Schiphol) wordt
gefinancierd. Voor een maatschappelijke kba maakt
gaan dus in tegen de richtlijn dat alle effecten moe-
dat niet uit: net als alle effecten, moeten alle kosten
ten worden meegenomen.
worden meegenomen.
Kosten
Levensduur, selectiecriteria, gevoeligheid
Bij de kosten blijken vooral de onderhouds- en overi-
Wat betreft de economische levensduur, worden in
ge exploitatiekosten wel eens over het hoofd te worden gezien. Ook de vraag welke kosten aan een
de onderzochte kba’s veelal een of enkele (steek)ja-
project moeten worden toegerekend is soms problematisch. Met name bij Schiphol is hierover veel dis-
ren eruit gepikt. Met afwijkende effecten in eerdere
jaren wordt niet altijd voldoende rekening gehouden.
Zo is bij de studie naar de Betuwelijn verondersteld
cussie ontstaan. Het Schipholproject bestaat in feite
uit een aantal deelprojecten, die niet allemaal volle-
dat de vervoersgroei al begint voordat de Betuwelijn
is aangelegd. De resultaten zijn nogal gevoelig voor
Tabel 2. Gecorrigeerde baten-kostenverhoudingen en werkgelegenbeids-
effecten
Project
Batenkostenratio
Ringweg Amsterdam
SW-infra. (Betuwelijn)
Betuwelijn
HSL
Schiphol
Gecorrigeerde
batenkostentio*
I
Gecorrigeerde
Werkgelegenbatenheidseffect
kostenratio** per geinvesteerde
II
miljoen gulden*”
2,7
2,7
0,6
2,1
0,8
1,2
8,3
13,2
1,0
3,3
1,0
5,4
7,8
7,8
1,5
0,5 a 0,7
1,0
3,7
7,5
8,8
verhouding. In het onderzoek naar
SW-infrastructuur goederenvervoer
is alleen de Betuwelijn hier meegenomen. Verder zijn voor deze kba en
voor de Betuwelijn-kba, gezien de recente kostenschattingen, hogere investeringen (namelijk/ 8,1 miljard)
genomen dan in de betreffende studies is gedaan. Bij Schiphol en de
HSL is een schatting gemaakt van de
exploitatie- en onderhoudskosten
van de infrastructuur (jaarlijks 1%
van de aanleguitgaven).
Bij de tweede gecorrigeerde ba* Levensduur 30 jaar, discontovoet 5%, kosten verdisconteerd over duur van aanleg.
ten-kostenratio is een variant bere** Idem, phis correctie effect Betuwelijn door CPB (1993). Op basis van de actuele
kend waarbij de economische effec:• berekeningen van het CPB (1995) zou de Betuwelijn nog lager uitkomen.
ten van de Betuwelijn op de
**• Berekend op basis van schatting van tweede gecorrigeerde baten-kostenratio.
Rotterdamse haven zijn teruggebracht naar het niveau van de berekedeze veronderstelling . Daarnaast blijkt dat niet alle
ning van het CPB uit 1993 . Bij deze berekeningen
is een deel van de door Knight Wendling bepaalde
kba’s uitgaan van een zelfde disconteringsvoet. Bij de
zogenoemde ‘imago-effecten’ buiten beschouwing geSW-projecten warden zelfs binnen dezelfde studie
laten. De door het CPB herberekende effecten zijn
verschillende disconteringsvoeten gehanteerd. Het
gebruik van een andere disconteringsvoet kan de
ruwweg vier keer 20 klein als de eerder bepaalde efuitkomsten flink be’invloeden.
fecten. Overigens heeft het CPB recent haar schattinOok de keuze van selectiecriteria levert een gevagen nog weer naar beneden bijgesteld op grond van
rieerd beeld op. Bij de ene studie wordt gekozen
actuele informatie over verwachte goederenstrovoor de baten-kostenratio, bij de andere voor de
men13. Omdat de recente CPB-aanpassing niet de methode betreft, maar nieuwe gegevens over goederennetto contante waarde. Bij sommige projecten wordt
geen criterium gegeven. Dit komt de vergelijkbaarstromen, is daarvoor geen extra correctie toegepast.
heid van de kba’s niet ten goede.
In tabel 2 zijn ook de werkgelegenheidseffecten
Ten slotte verschillen de kba’s ook in de wijze
per geinvesteerde (miljoen) gulden weergegeven.
waarop gevoeligheidsanalyses worden toegepast.
De berekeningen zijn tentatief. Zij geven slechts
Een aantal projecten geeft de resultaten weer binnen
inzicht in wijzigingen van kba-ratio’s en werkgelegenheidseffecten als wordt uitgegaan van (meer) gelijke
bandbreedtes (bij voorbeeld op basis van economische scenario’s). Het specifiek varieren van enkele
veronderstellingen voor de verschillende projecten.
belangrijke veronderstellingen gebeurt niet vaak. Met
De betekenis van de absolute getallen in tabel 2 is
name de gevoeligheid voor de gemaakte verkeersbeperkt. Bij de verschillende kba’s worden verschilprognoses komt daardoor niet uit de verf.
lende effecten meegenomen, waarvoor hier niet is
gecorrigeerd.
Uit tabel 2 blijkt dat de Betuwelijn en SW-infraVergelljking van de resultaten
structuur op grond van de eerste gecorrigeerde batenDe verschillen tussen de kba’s maken het moeilijk
kostenratio’s beter scoren dan de ‘oude’ baten-kostenom de uitkomsten met elkaar te vergelijken. Daarom
ratio’s. Dit wordt vooral verklaard doordat bij de
hebben we de resultaten van de vijf onderzochte
correctie uit is gegaan van een lagere discontovoet
en een langere economische levensduur. Voor de
kba’s bewerkt11.
Bij de eerste gecorrigeerde baten-kostenratio zijn
Ringweg Amsterdam geldt dat de gecorrigeerde
drie aanpassingen uitgevoerd. Ten eerste is de disconbaten-kostenverhouding lager is dan de ‘oude’ batentovoet op 5% gezet voor alle projecten. Ten tweede
kostenverhouding door de verkorte economische
is de levensduur gelijk getrokken op dertig jaar. Daar10. Zie Knight Wendling, 1993 en CPB, 1993, op.cit.
voor moest in een aantal gevallen de heroi’sche ver11. Niet bij alle onderzochte investeringsprojecten bestond
onderstelling worden gemaakt dat de baten over de
de opdracht uit het maken van een kba. Bij deze projecten
levensduur van het project constant zijn. Dit is welishebben we aanvullende gegevens verzameld over de aanwaar niet consistent met de hiervoor genoemde critelegkosten van het betrokken project en op grond hiervan
ria, maar is om tot een vergelijking te komen als
een ‘pseudo’ kosten-batenanalyse uitgevoerd. Daarbij is
‘second best’ toch gebruikt. Ten derde zijn, ook weer
gekozen voor de berekening van een baten-kostenratio.
op basis van soms heroi’sche aannames over verloop
12. De berekening van Bomhoff wordt hier niet behandeld.
Zijn berekening is gebaseerd op een zeer ruwe toepassing
en duur van de aanleg, de investeringsuitgaven vervan een ‘macro-kengetal’ op de Betuwelijn, maar is op midisconteerd (dat gebeurt namelijk niet altijd in de stucro-niveau slecht onderbouwd. E.J. Bomhoff, ‘Met de spade
dies of in de relevante overheidsnota’s). Verder zijn
op de schouder’. Infrastructuur en economische groei, spebij het onderzoek naar de Ringweg Amsterdam de
ciale studies nr. 1, NijFER, Breukelen, maart 1995.
exploitatiekosten niet meer gesaldeerd met de jaarlijk13. Zie CPB, Economische effecten van de Betuweroute op
se baten zoals in het onderzoek gedaan, maar opgebasis van recente informatie, werkdocument nr. 75, Den
Haag, april 1995.
nomen in de kostencomponent van de baten-kosten-
ESB 5-7-1995
I
houdskosten zijn toegevoegd. Dat geldt ook voor
Schiphol, maar daar is een ‘positief effect door de
Voor een beter gebruik van kba’s is meer standaardisering, of op zijn minst meer overeenstemming
tussen onderzoekers nodig wat betreft de methodiek
discontering van de kosten. Bij de tweede gecorri-
en opzet van kba’s. Belangrijk is ook dat beleidsma-
geerde baten-kostenratio worden de resultaten voor
de Betuwelijn fors lager. De baten-kostenratio van
kers eisen dat onderzoekers de resultaten van hun
onderzoek op een standaardwijze aanleveren. De resultaten zouden vaker moeten worden gepresenteerd
in de vorm van een baten-kostenratio, netto contante
waarde, en/of andere kengetallen zoals bij voorbeeld
werkgelegenheid per geinvesteerde gulden. Bovendien zouden vaker gevoeligheidsanalyses moeten
worden opgenomen in het rapport, niet alleen voor
de effecten, maar ook voor de achterliggende verkeersprognoses.
Voor effecten die niet of moeilijk te kwantificeren
zijn, is het beter een multicriteria-analyse te maken.
In het bijzonder geldt dit voor de externe effecten in
de vorm van (on)veiligheid en de gevolgen voor het
milieu, maar bij voorbeeld ook voor de werkgelegenheidseffecten. De in geld gewogen externe effecten
hebben in de huidige kba’s slechts een marginale rol.
Zaken als de aantasting van het landschap zijn bovendien moeilijk in geld te waarderen. Daarom is het beter bij infrastructuurprojecten een mca toe te passen,
waarin ook de niet (goed) te monetariseren effecten
hun plaats krijgen. De uitkomsten van de economische analyse, in de vorm van een standaard-kba, kunnen dan naast de andere effecten, een onderdeel van
de mca vormen.
levensduur. De daling bij HSL komt doordat onder-
Schiphol wordt waarschijnlijk overschat doordat
geen rekening is gehouden met eventuele kostenverhogingen, zoals bij de Betuwelijn, en met een mogelijke overschatting van de toegevoegde waarde per
werknemer, zoals blijkt uit de relatief lagere werkgelegenheid per geinvesteerde (miljoen) gulden.
Uit label 2 blijkt in de eerste plaats dat de rangorde van projecten verandert als de veronderstellingen
worden aangepast. Berekening van het kengetal
werkgelegenheid per geinvesteerde (miljoen) gulden
leidt tot kleine verschillen tussen de projecten . Een
dergelijk kengetal geeft overigens hoofdzakelijk weer
of de investering in een kapitaal- of een arbeidsintensieve sector effecten heeft. In politieke beslissingen
over grote infrastructuurprojecten speelt het werkgelegenheidseffect echter vaak een grote rol, zodat een
dergelijk kengetal wel nuttig kan zijn.
Conclusies
De vijf kba’s die in dit artikel zijn behandeld, laten
zien dat standaard kba-methoden weinig worden toegepast bij de grote infrastructuurpojecten. De aanpak
loopt per project uiteen. Een probleem dat daaruit
voortvloeit is dat de resultaten van de verschillende
kba’s slecht vergelijkbaar zijn. Alleen de macro-economische analyses van het CPB worden gemaakt volgens een standaardmethode, maar deze zijn tot nu
toe wel steeds gebaseerd op de gegevens uit de achterliggende kba-rapporten. De hier behandelde kba’s
voldoen daarmee niet aan een van de doelen van
een kba, namelijk het vergelijkbaar maken van projecten. Beleidsmakers hebben er dus weinig aan wanneer ze een keuze moeten maken tussen verschillende projecten.
E. Boneschansker en E.A. van Noort
14. Schiphol blijkt niet de banenmachine te zijn waarvoor
de luchthaven vaak wordt gehouden. Dit komt vooral doordat in de publiciteit het verkeerde werkgelegenheidscijfer
(55.000 arbeidsplaatsen) is genoemd, in plaats van het juiste getal gebaseerd op een macro- economische berekening
(ruim 20.000 arbeidsjaren). Zie Staf van de algemene commissie voor de Rijksuitgaven, Toetsing van de financiele,
budgettaire en werkgelegenheidsaspekten van de planologi-
sche kernbeslissing Schiphol en omgeving, Den Haag, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 17 mei 1995.