De mist klaart iets op

De mist klaart lets op
De Miljoenennota behoort het begrotingsbeleid voor het komende jaar toe te lichten. Men
mag verwachten dat beleidswijzigingen duidelijk uit de doeken worden gedaan. In deze
analyse van het begrotingsbeleid wordt eyenwel vastgesteld dat de reductie van het
financieringstekort niet langer het hoogste doel van de regering is zonder dat deze
ommezwaai wordt onderbouwd. Een ander opvallend punt is dat bijstellingen van de
ramingen van heel summier commentaar worden voorzien. Wat betreft de inhoud van het
budgettaire beleid wordt betreurd dat de beheersing van de uitgaven
geen nieuwe impulsen krijgt.

DR. A.G.J. HASELBEKKE – DRS. A.P. ROS*
Het eerste dat opvalt aan de Miljoenennota 1988 is de
nieuwe, frisse grafische vormgeving. Een hele verbetering
na de reeks vale en sober uitgevoerde nota’s in de afgelopen decennia. Opvallend is voorts dat de presentatie een
duidelijke verbetering heeft ondergaan; met name de aansluiting op de voorafgaande Miljoenennota is verbeterd.
De Miljoenennota 1988 is echter niet alleen qua vorm
beter dan de vorige , maar op een aantal punten ook qua
inhoud. Zo is er, eigenlijk voor het eerst, uitgebreid aandacht voor de allocatieve aspecten van de subsidieregelingen. Nieuw is ook de zogenoemde horizontale en
verticals toelichting op de meerjarenramingen; daardoor
winnen deze ramingen aan betekenis. Dat de Miljoenennota daardoor veel dikker is geworden dan die van vorige
jaren, nemen we gaarne op de koop toe.
Het voorgaande betekent niet dat we niets te wensen
meer zouden hebben, noch dat wij geen kritiek hebben.
Op een aantal punten missen wij een goede onderbouwing
van het voorgenomen beleid of een adequate toelichting
op aangebrachte bijstellingen. Hoewel deze Miljoenennota dus duidelijker is dan zijn voorgangers, blijft een aantal zaken in nevelen gehuld. De mist klaart iets op, maar
goed is het zicht op het budgettaire beleid nog niet.
In het kader van de taakverdeling tussen de auteurs die
aan dit nummer meewerken richten wij onze aandacht op
de volgende aspecten:
– het beleid ten aanzien van financieringstekort en
collectieve-lastendruk; tot op heden werd aan de reductie van het financieringstekort de hoogste prioriteit
toegekend, in 1988 echter niet meer; een verklaring
voor deze beleidswijziging wordt nauwelijks gegeven;
– de onderbouwing van bijstellingen in de ramingen; tussen de oorspronkelijke ramingen, de vermoedelijke uitkomsten en de realisaties treden nogal wat discrepanties op; deze worden, naar onze mening, in het algemeen nogal summier onderbouwd;
– de beheersbaarheid van de uitgaven; daarmee blijkt
het opnieuw droevig te zijn gesteld: wat wordt voorgesteld ter verbetering van die beheersbaarheid kan
worden gekarakteriseerd als ‘meer van hetzelfde’ of
‘herhaling van hetzelfde’.
Alvorens deze aspecten aan de orde worden gesteld
schetsen wij in het kort de hoofdlijnen van het financieel-

ann

economische beleid en presenteren wij enige ‘kerngegevens’. We beeindigen onze bijdrage met enkele slotopmerkingen.

Enkele hoofdlijnen
De Miljoenennota 1988 toont het beeld van een krimpende collectieve sector. Zowel de uitgaven als de ontvangsten (open in 1988 naar verwachting terug. Een en ander vertaalt zich in een dating van de collectieve-uitgavenquote en van de collectieve-lastendruk. Wat het rijk betreft
doet zich de ontwikkeling voor die is geschetst in tabel 1.
De dating van de uitgaven in 1988 valt voornamelijk toe
te schrijven aan een ombuigingspakket van in totaal f. 7
mrd. Vergeleken met het regeerakkoord betekent dit een
verhoging van het ombuigingsbedrag met f. 4 mrd. Het kabinet acht een verzwaring van de ombuigingstaakstelling
noodzakelijk om compensatie te bieden voor een begrotingsoverschrijding in 1987 van f. 5,3 mrd.
De vermindering van de ontvangsten in 1988 hangt in
hoofdzaak samen met een (verdere) daling van de aardgasbaten (met f. 1,9 mrd.). Van belang is in dit verband
uiteraard ook de voorgenomen lastenverlichting in de
sfeer van de loon- en inkomstenbelasting (f. 1,3 mrd. op
kasbasis).
Omdat de rijksuitgaven in 1988 met een groter bedrag
afnemen dan de rijksontvangsten vertoont het financieringstekort een lichte daling; exclusief de vervroegde aflossingen op woningwetleningen en inclusief de debudgetteringen vermindert het tekort met 0,4 procentpunt.
In tabel 2 zijn enkele kerngegevens voor de publieke
sector als geheel gepresenteerd.
Het financieringstekort van de collectieve sector als geheel wijkt qua ontwikkeling enigszins af van dat van het
rijk. Waar voor het rijk van 1986 op 1987 een forse toeneming van het tekort valt te registreren (als gevolg van de terugval in de aardgasbaten), vertoont het tekort voor de collectieve sector als geheel een minieme daling. Dit valt toe
te schrijven aan een omvangrijke tekortreductie bij de lagere overheden. Hierbij dient overigens wel te worden be* De auteurs zijn werkzaam bij de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Tabel 1. Totaalbeeld rijksfinancien 1986-1988 (in mrd. gld.
respectievelijk in % van het nationals inkomen)
1986

1987

1988

171,1
147 A

172,0
143,9

168,0
141,5

Financieringstekort

23,7

28,1

26,5

Idem in % ni
Debudgetteringen

6,1
0,3

7,3
0,3

6.8
0,4

Financieringstekorl inclusief
debudgetteringen

6,4

7,6

7,2

Uitgaven
Ontvangsten (exclusief vaw) a)

a) vaw = vervroegde aflossingen woningwetleningen

Tabel 2. Kerngegevens van de publieke sector 1986-1988,
in % van het nationals inkomen
1986

1987

1988

8,4
6,4
1,7
0,3

8,3
7,6
0.5
0,2

8,0
7,2
0,5
0,3

Collectieve-lastendruk
– belastingen
– premies
– niet-belastingmiddelen

52.8
28,5
21,8
2,5

53,5
29,7
22,4
1,4

53,1
29,6
22,4

Collectieve-uitgavenquote

65,6

65,8

64,5

Financieringstekort (excl. vaw,
incl. debudgetteringen)
-rijk
– lagere overheden
– sociale fondsen

1,1

dacht dat het voor 1987 (en voor 1988) vermelde percentage (0,5) de trendwaarde van het tekort is. Dat het feitelijke
tekort hiervan substantieel kan afwijken is duidelijk gebleken in 1986; wat dat betreft kan 1987 ons nog voor verrassingen plaatsen.
De collectieve-lastendruk zal in 1988 naar verwachting
enigszins afnemen. De eerdergenoemde (verdere) terugval in de aardgasbaten is hieraan in belangrijke mate debet. De druk van de niet-belastingmiddelen vertoont de
grootste daling; deze druk zal in 1988 meer dan gehalveerd zijn vergeleken met 1986. De collectieve-uitgavenquote zal, onder invloed van met name de ombuigingen op
de rijksbegroting, in 1988 duidelijk afnemen.

Financieringstekort en
collectieve-lastendruk
Het financieringstekort en de collectieve-lastendruk zijn
reeds jaren de cruciale beleidsvariabelen. Het is dan ook
niet verwonderlijk dat in het regeerakkoord doelstellingen
ter zake van beide grootheden zijn geformuleerd. Die
doelstellingen zijn wat betreft het financieringstekort (van
het rijk) geconcretiseerd in de Miljoenennota 1987 en wat
betreft de collectieve-lastendruk in de zogenoemde Meerjarencijferbrief 1). Voor het financieringstekort is een
taakstellend tijdpad afgesproken (8% in 1987,7% in 1988,
6% in 1989 en 5,25% in 1990), voor de lastendruk een stabilisatie (op een niveau van 52,3%).
Blijkens de Miljoenennota 1988 behoeft het financieringstekort in 1988 aanzienlijk minder af te nemen om de
doelstelling van 7% voor 1988 te bereiken, dan het
taakstellende tijdpad aangaf, namelijk met 0,6 procentpunt in plaats van met 1 procentpunt. Dit vloeit voort uit het
feit dat de uitgangswaarde lager uitkomt dan waarmee
was gerekend (7,6% in plaats van 8%). Men zou verwachten dat het beoogde niveau voor 1988 nu met meer gemak
zou worden gehaald, maar het tegendeel is het geval. In

plaats van de voor het tijdpad noodzakelijke 0,6 procentpunt wordt het tekort in 1988 namelijk slechts met 0,4 procentpunt teruggebracht (van 7,6% in 1987 tot 7,2% in
1988) 2). Bovendien valt de reductie van 0,4 procentpunt
bijna geheel toe te schrijven aan een (eenmalige) betalingsverschuiving in de sfeer van de WIR en aan het uitstel
van de risicoverevening voor ambtenaren (kasvoordeel in
1988 in totaal f. 1435 mln. 3)). Van een ‘echte’ vermindering van het tekort is derhalve geen sprake. In de Miljoenennota 1988 wordt daar vrij luchtig overheen gestapt. De
schijnwerpers zijn gericht op de lastenverlichting in de
loon- en inkomstenbelasting; mede daardoor kan de collectieve-lastendruk enigszins (0,4 procentpunt) dalen.
Zonder lastenverlichtende maatregelen zou die druk, conform de doelstelling van het regeerakkoord, in 1988 zijn
gestabiliseerd, zij het op een hoger niveau dan bedoeld
(53,5 in plaats van 52,3%) 4). Het financieringstekort zou
onder die omstandigheden zelfs tot iets beneden de doelstelling van 7% hebben kunnen afnemen.
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de absolute
prioriteit in het beleid kennelijk niet langer bij het financieringstekort ligt. In de Miljoenennota van vorig jaar was dat
nog wel het geval:,,Uitstel van financieringstekortvermindering ten behoeve van lastenverlichting betekent derhalve slechts uitstel van executie. Daarom hecht het kabinet
ook voor de huidige periode zeer aan verdere vermindering van het financieringstekort van het rijk. Uiteraard kan
telkenjare de keuze gemaakt worden, voorzover de door
het kabinet afgesproken tekortdoelstelling wordt bereikt,
tussen een nog verdere tekortreductie en een (verdere)
lastenverlichting” 5) (onze cursivering). Afgezet tegen het
ook in de Miljoenennota 1988 weer breed uitgemeten verhaal over de (alarmerende) rentelastontwikkeling doet de
prioriteitsverschuiving ten gunste van lastenverlichting
vreemd aan. Dit geldt te meer als wordt bedacht dat de argumenten die het kabinet hanteert ten gunste van de
lastenverlichting – in casu de verkleining van de wig en,
mede daardoor, verbetering van de working van de arbeidsmarkt – toch zeker ook vorig jaar al golden. Bovendien stelt het kabinet voor 1988 maatregelen voor die de
wig op zichzelf bezien weer vergroten, zoals de verhoging
van de kinderbijslag en de (negatieve) inflatiecorrectie in
de loon- en inkomstenbelasting.
Afgezien daarvan is het nog maar de vraag of de lastenverlichting het door het kabinet beoogde matigende effect
op de loonkostenontwikkeling heeft. Het kabinet gaat daar
wel van uit. Op biz. 43 van de Miljoenennota lezen we namelijk: ,,Verlaging van de micro-belasting- en premiedruk
heeft in feite hetzelfde effect als algehele loonmatiging”.
Wij zouden een dergelijke bewering niet voor onze rekening durven nemen. Het moet immers niet uitgesloten worden geacht dat de drukverlichting neerslaat in een verbetering van het vrij besteedbare inkomen in plaats van in lagere looneisen. Vermoedelijk baseert het kabinet zijn
stellingname op het gegeven dat in het verleden een stijging van de lastendruk veelal resulteerde in extra looneisen (afwenteling). Op biz. 32-33 van de Miljoenennota
wordt daar bij voorbeeld nog eens op gewezen, zij het dat
hierbij niet erg zorgvuldig met de periode-indeling wordt
omgesprongen. Gesteld wordt namelijk dat vooral in de
periode 1970-1983 is afgewenteld en dat dat heeft geresulteerd in een stijging van de (gecorrigeerde) arbeidsinkomensquote met 9 procentpunten, een daling van de rendementen, een verslechtering van de concurrentiepositie en

1) Nota overde toestand van ‘s Rijks financien, Tweede Kamer, Vergaderjaar 1986-1987, 19 700, nr. 39 (Meerjarencijferbrief).
2) Het betreft hier het financieringstekort inclusief debudgetteringen
en exclusief vervroegde aflossingen woningwetleningen.
3) Miljoenennota 1988, biz. 16.
4) Dit hogere niveau van de collectieve-lastendruk in 1988 valt in
hoofdzaak toe te schrijven aan de meevaller in de belastingopbrengst
over 1986 en de doorwerking daarvan naar 1987 en 1988. Deze meevaller trad pas aan het licht nadat in de Meerjarencijferbrief de destijds

geraamde collectieve-lastendruk ad 52,3% tot doelstellingsvariabele
was verheven.
5) Miljoenennota 1987, biz. 10.

r
een nadelige beinvloeding van de investeringen. Een nadere beschouwing van voornoemde periode leert echter
dat de arbeidsinkomensquote vanaf 1980 belangrijk is gedaald, vooral dank zij de loonmatiging, en dat sindsdien de
rendementspositie duidelijk is verbeterd. De stijging van
de collectieve-lastendruk in de periode 1980-1983 met
bijna 2 procentpunten 6) is gepaard gegaan met een contrair verloop van de loonontwikkeling en de arbeidsinkomensquote. Verderop in de Miljoenennota (op biz. 42)
wordt dat overigens bevestigd. Dat het effect van de
lastenverlichting op de loonontwikkeling gering, zo niet
nihil, moet worden geacht, blijkt ook uit een in het regeerakkoordopgenomen ,,spoorboekje” (label 5 van bijlage 4)
betreffende een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting met f. 1 mrd. 7). Het gecumuleerde verschil na 4
jaar ten opzichte van de basisprojectie bedraagt voor de
loonsom per werknemer in bedrijven namelijk 0%! De
invloed van de lastenverlichting op een aantal andere
macro-economische variabelen is overigens eveneens uiterst beperkt. Zo bedraagt de (gecumuleerde) werkgelegenheidswinst bij voorbeeld slechts 3.000 arbeidsjaren,
terwijl de reele groei van het nationale inkomen met niet
meer dan 0,1% (gecumuleerd) toeneemt. Hoewel met de
voor 1988 aangekondigde maatregelen op transactiebasis
een hoger bedrag is gemoeid dan waarmee in bovengenoemd spoorboekje is gerekend – namelijk f. 1,7 mrd. in
plaats van f. 1 mrd – zal dat de uitkomsten niet substantieel doen wijzigen. Tegen deze achtergrond is het voor
ons een raadsel hoe de minister van Financien er toe komt
te beweren dat de lastenverlichting een goed middel is om
de economische groei en de werkgelegenheid te bevorderen (zie Trouw van 16 September, biz. 17). Alleen in de
sfeer van de koopkrachteffecten treden betrekkelijk
gunstige uitkomsten op. Het heeft er dan ook ten minste de
schijn van dat het het kabinet er alles aan gelegen was de
koopkracht voor de meeste groepen veilig te stellen. Dat
kan natuurlijk best, maar dat behoort dan wel vermeld en
verantwoord te worden. Bij dit alles dient men zich overigens wel steeds te realiseren dat de hedendaagse macroeconomische modellen die ten grondslag liggen aan
spoorboekjes als die in het regeerakkoord, in hoge mate
beleidsresistent zijn 8).
Alles overziend kan niet anders worden geconcludeerd
dan dat het kabinet ter wille van het koopkrachtplaatje dat er overigens op zich zelf bezien niet rooskleurig uitziet
– zijn doelstelling met betrekking tot het financieringstekort (tijdelijk?) heeft losgelaten, zonder daar overigens zelf
een uitleg bij te geven. Op dit punt is de Miljoenennota dus
nogal mistig. Wellicht speculeert het kabinet op een meevaller met betrekking tot de macro-economische ontwikkeling en dus ook het f inancieringstekort 9), zoals die in de afgelopen jaren wel meer zijn voorgekomen. Over het realiteitsgehalte van de ramingen en de bijstellingen daarin
handelt de volgende paragraaf.

Tabel 3. Uitgaven en ontvangsten van het rijk in 1987, in
mrd. gld.
Miljoenennota 1987 Miljoenennota 1988
167,8

172,0

+ 4,2

Ontvangsten
(excl. vaw)

138,6

143,9

+ 5,3

29,3

28,1

Financieringstekort a)

komsten en uitgaven van de overheid zijn immers afhankelijk van macro-economische ontwikkelingen. Het behoeft nauwelijks betoog dat ramingen van de economische ontwikkelingen een onzeker karakter hebben” 10).
Enkele pagina’s verder werd nog een uitspraak van het
Centraal Planbureau aangehaald: ,,Aan voorspellingen is
eigen dat zij de intensiteit van veranderingen onderschatten….” 11). Als bedacht wordt dat de Miljoenennota 1984
nogal optimistisch van toon was (er werd keer op keer over
‘een keerpunt’ gesproken), dan valt te verklaren waarom
bovengenoemde passages erin voorkwamen. De minister
van Financien wilde zijn lezers er kennelijk op voorbereiden dat met een reeks budgettaire meevallers serieus reken ing gehouden moest worden.
Nu, anno 1987, blijkt de minister wat dat betreft in elk geval gelijk gekregen te hebben. Tabel 4 laat zien hoe het financieringstekort van het rijk zich in de afgelopen vier jaar
van ontwerpbegroting tot realisatie ontwikkelde.
Zoals blijkt hebben zich vanaf 1984 per saldo alleen
maar meevallers voorgedaan. Het gaat bovendien bijna
steeds om grote bedragen. Dergelijke verschillen hebben
uiteraard een politieke betekenis. In een tijd waarin nog
steeds wordt omgebogen, is het voor vakministers of leden
van het parlement dikwijls zuur om te moeten constateren
dat het financieringstekort ook zonder het snoeien op post
X of het korten van uitkering Y wel binnen de geraamde
waarde zou zijn gebleven. De animo voor een volgende
ombuigingsronde wordt zo mogelijk nog kleiner dan hij al
was: het zal de volgende keer immers ook wel weer meevallen. Nog een stap verder en we zitten in een samenzweringstheorie. In deze gedachtengang stellen de minister
van Financien en zijn ambtenaren bewust te pessimisti-

Tabel 4. Raming en realisatie van het financieringstekort
van het rijk, in mrd. gld., exclusief vaw
1983
Raming ontwerpbegroting

De vermoedelijke uitkomsten van de rijksuitgaven en
-ontvangsten voor het lopende begrotingsjaar laten opmerkelijke verschillen zien met de oorspronkelijke ramingen uit de miljoenennota van vorig jaar. In tabel 3 wordt
hiervan een beeld gegeven.
De bijstelling van de uitgaven – een saldo van mee- en
tegenvallers – wordt in overwegende mate veroorzaakt
doordeeerdergenoemdeoverschrijding van f. 5,3 mrd. Bij
de ontvangsten valt de Tnutatie in hoofdzaak toe te schrijven aan een opwaartse bijstelling van de belastingramingen; het betrefl hier de doorwerking van een structurele
meevaller in 1986.
Zoals bekend is het optreden van mee- of tegenvallers
bij de uitvoering van de begroting geen nieuw verschijnsel.
In de Miljoenennota van vier jaar geleden werd daar door
de minister van Financien zeer expliciet op gewezen. ,,Bij
de voorbereiding van het begrotingsbeleid spelen macroeconomische prognoses een belangrijke rol. Veel in-

– 1,2

a) Door afrondingen kunnen afwijkingen voorkomen.

Realisatie

Budgettaire ramingen

Verschil

Uitgaven

Verschil (+ = meevaller)

31,2
30,5
+• 0,7

1984

1985

1986

35,9
30,7

29,4
25,4

27,2
23,7

+ 5,2

+ 4,0

+ 3,5

Bron: Miljoenennota, diverse jaren.

6) Miljoenennota 1988, biz. 247.

7) Regeerakkoord 1986, Tekst en uitleg, VUGA-Uitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1986.
8) Zie hieromtrent bij voorbeeld J. Pen en C.G.M. Sterks, Belastingverlaging?, Intermediair, 23e jg., 19juni 1987, biz. 17.

9) De toonzetting van de Miljoenennota 1988 is overigens duidelijk
optimistischer dan die van de MEV. Zie hieromtrent ook M.A. Lang-

man, Schone schijn, ESB, 16 September 1987, biz. 849.
10) Miljoenennota 1984, biz. 40.

11) Idem, biz. 44.
12) Aldus Th. Woltgens in een interview in de Volkskrant van 20 augustus 1987: ,,lk erger mij veel meer aan de verkeerde ramingen van
de belastingopbrengsten. Die worden al sinds vijf jaar consequent te

laag geschat, zodat we elk jaar onverwacht een meevaller hebben.
Maar wel nadat de bezuinigingen al vastliggen. Dat neem ik Ruding

kwalijk. Ik vind dat schuldige nalatigheid. Als de belastingen beter waren geraamd, waren allerlei bezuinigingen – ook die voor 1988 – niet

nodig geweest”.

Tabel 5. Raming en realisatie rijksbelastingen (kasbasis,
in mrd. gld.)
1983
Raming ontwerpbegroting
Realisatie
Verschil ( + = meevaller) a)

1984

1985

90,7
92,0

93,3
94,3

97,0
98,3

+ 1,3

+ 1,0

+ 1,3

1986
100,9
105,6
+

4,8

a) Door afronding kunnen afwijkingen voorkomen.

Bron: Miljoenennota, diverse jaren.

sche ramingen op. Zo worden te hoge ombuigingen en te
hoge lasten aan de samenleving opgelegd, terwijl Financier! handenwrijvend al dat extra geld opstrijkt. Sommigen
betichten de minister in dit verband al van ,,schuldige nalatigheid” 12). In al deze beroering dient de minister van Financien zijn gezicht in de plooi te houden. Hij is natuurlijk
blij met iedere onvoorziene ontvangst of lager geraamde
uitgave, maar hij kan het beter niet laten merken. Hij dient
evenwel voor alles een ondubbelzinnige verantwoording
te geven van forse bijstellingen. Dit zou veel scepsis ten
aanzien van een aantal grote bijstellingen kunnen wegnemen. De kansen daarvoor worden in de Miljoenennota
1988 echter niet benut.
Om een goed beeld te krijgen van de bijstellingen in de
uitgaven moet de zogenoemde verticale toelichting worden geraadpleegd. In de hoofdtekst van de Miljoenennota
is de verantwoording van de bijstellingen nogal summier.
Zo lezen we bij voorbeeld (op biz. 68) dat een groot deel
van de bijstellingen wordt veroorzaakt door een tegenvallende prijsontwikkeling van de overheidsbestedingen, met
name die van de investeringen. Over het precieze hoe en
waarom van deze tegenvaller – bij een niet-tegenvallende
algemene prijsontwikkeling – lezen we niets. En wat te
denken van de rente-uitgavenraming: deze is ten opzichte
van de Meerjarencijferbrief van driekwart jaar geleden
naar boven bijgesteld ,,in verband met de veronderstelling
van een realistischer (…) verloop van de rentevoet vanaf
1988″ (biz. 68) (onze cursivering). De oorspronkelijke ramingen waren dus blijkbaar minder realistisch. Omdat de
uitgaven elders in dit blad aan een uitgebreide beschouwing worden onderworpen richten wij onze aandacht in het
navolgende op de belastingen en de aardgasbaten.
In label 5 is voor vier jaren (1983 t/m 1986) een overzicht
gegeven van de oorspronkelijk geraamde en de uiteindelijk gerealiseerde belastingopbrengst. Het beeld van deze
tabel vertoont een opvallende gelijkenis met dat van tabel
4. Ook hier vier jaar achtereen een meevaller en ook hier
verschillen tussen oorspronkelijke raming en realisatie die
behoorlijk groot zijn.
Inmiddels is het jaar 1987 hard bezig zich in deze rij de
voegen, zoals hiervoor al ter sprake kwam. In de Voorjaarsnota 1987 onderging de belastingraming al een verhoging met f. 2,4 mrd. Het betrof hier voornamelijk de
doorwerking van de eerdergenoemde meevaller in 1986.
Vergeleken met de vermoedelijke uitkomsten kwam de opbrengst van 1986 namelijk f. 3,3 mrd. hoger uit. Door de
herziening van de belastingramingen kon de raming van
het financieringstekort ten tijde van de Voorjaarsnota iets
omlaag (met ruim 0,4 mrd.), al was dit minder omvangrijk
dan de belastingbijstelling. Het is begrijpelijk dat hierover
in het parlement en daarbuiten het nodige is gezegd 13).
Nu wordt in de Miljoenennota de belastingraming opnieuw
substantieel verhoogd (+ f. 1,3 mrd.), terwijl het tekort
wederom lager wordt geraamd. Dit laatste komt ten opzichte van de Voorjaarsnota ruim f. 0,7 mrd. lager uit. Er
valt voor de minister van Financien dus heel wat te verklaren, maar wie denkt op dit punt op zijn wenken te worden
bediend, komt bedrogen uit. Het blijft bij wat algemene,
kwalitatieve formuleringen. Met het bekend worden van
nieuwe CPB-gegevens over de economische groei voor
1987 ,, …kan thans een groter deel van de belastingmeevaller uit 1986 als structureel worden aangemerkt” (biz.

904

59). Er is sprake van ,,hogereniveauramingen”, ,,aanpassing van groeicijfers”, e.d. Maar hoe de vork precies in de
steel zit, wordt niet duidelijk gemaakt. Waar het met name
aan ontbreekt is een toelichting op de structurele meevaller in 1986. Dat het hierbij om een opmerkelijke meevaller
gaat blijkt als we eens op een andere manier naar de
belastingramingen kijken dan hierboven in tabel 5 en ook
in de Miljoenennota is gedaan. Belastingen worden, net
als de meeste macro-economische variabelen, geraamd
in termen van groei (met de omzetbelasting als uitzondering: deze wordt namelijk geraamd op basis van het niveau
van de bestedingen). Uit CPB-prognoses met betrekking
tot de economische ontwikkeling wordt per belastingsoort
een groeicijfer voor de opbrengst afgeleid. Samen met de
gevolgen van wijzigingen in de belastingwetgeving en het
opbrengstniveau in het voorafgaande jaar valt dan de opbrengst in het ramingsjaar te schatten. Een ‘goede’ raming levert dus met name een plausibel groeicijfer op. In
tabel 6 geven we aan wat de verschillen waren tussen de
oorspronkelijk geraamde groei van belastingen en het accres dat uiteindelijk is gerealiseerd. De cijfers zijn gecorrigeerd voor wijzigingen in de belastingwetgeving die op het
moment van raming nog niet bekend waren. Verder hebben we in de tabel ook de geraamde en gerealiseerde
groei van het nominale nationale inkomen weergegeven.
Verschillen tussen deze laatste twee geven een indruk van
bijstellingen in de (raming van de) economische ontwikkeling.
Wanneer voor alle jaren de geraamde groei van belastingen en nationaal inkomen wordt vergeleken met de
betreffende realisaties, blijken de meeste meevallers uit
tabel 5 volstrekt logisch te zijn geweest, dat wil zeggen
overeen te stemmen met de meevallers in de macroeconomische ontwikkeling. Groeide het nominale nationale inkomen sneller dan verwacht, dan gebeurde bij de belastingen in de regel hetzelfde. De orde van grootte van de
wijzigingen was meestal ook plausibel. Door een benadering van de ramingen als hiervoor is gedaan komen eenmalige meevallers in een bepaald jaar (zoals in 1986) alleen in het groeicijfer van datzelfde jaar tot uitdrukking.
Voor het daarop volgende jaar wordt weliswaar de basis
hoger, maar het groeicijfer wordt er niet of nauwelijks door
beVnvloed. De bijstelling van de (niveaul-)raming voor 1987
als gevolg van de doorwerking van de meevaller in 1986
leidt dus in termen van groei niet tot een verandering; de
groei is zowel wat betreft nationaal inkomen als wat betreft
belastingopbrengsten ongewijzigd gebleven.
Er blijven wat betreft twee jaren echter vraagtekens
bestaan. In 1984 viel de toeneming van het nationale inkomen mee, terwijl de groei van de belastingen iets lager uitkwam dan verwacht. Het opvallendst is echter de gang van
zaken met betrekking tot het eerder genoemde jaar 1986.
De uiteindelijke groei van het nominale nationale inkomen
blijkt in dit jaar een fractie lager te zijn uitgevallen dan oor-

Tabel 6. Groei rijksbelastingopbrengst en netto nationale
inkomen, in procenten ten opzichte van het voorafgaande
jaar
1983
Groei belastingopbrengst:
– raming ontwerpbegroting
– realisatie a)

Groei netto nationaal inkomen:
– oorspronkelijke raming (MEV)
– realisatie a)

1984

1985

1986

1987

-1,8
-0,5

3,0
2,5

1.7
4,3

3,6
7,4

4,7
4,7-

3,3
3,6

2,2
4,7

2,3
4,6

2,8
2,7

0,5
0,5

a) Voor 1987de recentste raming.
Bron: Miljoenennota, diverse jaren; Macro Economische Verkenning, diverse jaren.

13) Zie bij voorbeeld C.A. de Kam, Ramingsfouten met een staartje,
ESB, 5 augustus 1987, biz. 715.

label 7. Raming en realisatie van de aardgasbaten, in mrd. gld.
Begrotingsjaren:

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

11,2

_

_

_

_

_

_

_

14,3
22,4
28,8
20,0
18,3
–

13,6
23,3
31,2
21,2
18,4
19,9
–

32,4
22,9
17,6
20,6
23,1
–

23,2
16,6
17,5
22,3
21,2

–

–

–

–

–

22,6
15,9
16,5
15,8
10,0
10,5

14,8
15,1
15,0
8,2
8,6

18,2
15,8
9,9
8.9

16,2
11,9
10,1

18,5

20,5

23,0

21,4

–

–

–

–

Raming in
Miljoenennota
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988

Realisatie

32,2

Bron: Miljoenennota, diverse jaren.

Tabel 8. Olieprijs en dollarkoers
1978
Olieprijs ($ per barrel)

Dollarkoers
Olieprijs in guldens per vat

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

13,02

18,67

30,87

34,50

33,56

29,00

27,50

26,30

13,50

2,16

2,00

1,99

2,50

2,67

2,86

3,21

3,32

2,45

28,12

37,34

61,43

86,25

89,61

82,94

88,28

87,32

33,08

Bron: CPB, EZ.

spronkelijk werd voorzien. De belastingen groeiden echter
twee keer zo snel als aanvankelijk werd geraamd. Mede
daardoor kon de raming voor 1987 (in 2 stappen) drastisch
worden verhoogd. Op zijn beurt wordt daardoor de raming
voor 1988 in (voor het rijk) gunstige zin bemvloed. Hier is
een uitgebreide toelichting dus wel op zijn plaats, te meer
omdat de meevaller in 1986 de basis vormt voor de belastingverlaging die thans voor 1988 wordt voorgesteld.
In de Voorlopige Rekening 1986 (de zogenoemde Februari-nota) kon de minister van Financier) nog weinig
meer zeggen dan dat de belastingmeevaller van 1986 nog
niet goed verklaard kon worden. De gevolgen van de ramingen van 1987 en latere jaren waren op dat moment
,,met veel onzekerheid omgeven” en konden ,,alleen nog
maar tentatief worden aangegeven”. De structurele doorwerking van de meevaller werd geraamd op ca. f. 1,9 mrd.
14). De eerstvolgende gelegenheid waarbij de belastingramingen aan de orde kwamen, was de Voorjaarsnota
1987 15). Daarin werden de belastingontvangsten voor
1987 f. 2,4 mrd. hoger geraamd dan in de Miljoenennota
1987. Deze opwaartse bijstelling was grotendeels het gevolg van de doorwerking van de meevaller in 1986 (biz. 9),
maar behalve het vermelden van doorwerking lezen we
over de afwijkingen in 1986 niets. Kon de meevaller nog
steeds niet goed verklaard worden, of was dat (naar de mening van de minister) inmiddels al niet meer actueel?
Nu wordt, zoals gezegd, in de Miljoenennota die doorwerking nog hoger berekend dan eerst werd voorzien,
maar wederom blijft het bij feitelijke mededelingen. De
aandacht voor het reeds afgesloten begrotingsjaar 1986
zal zowel bij het kabinet als bij het parlement inmiddels al
wel tot een minimum zijn afgenomen. Wat overblijft is een
belastingverlaging in 1988 die mogelijk is gemaakt door
een tot nu toe onvoldoende verklaarde meevaller in 1986.
De hier en daar al gedane uitspraken over verdere lastenverlichtingen in de jaren na 1988 worden hierdoor wel erg
mistig.
De raming van de aardgasbaten is onder andere afhankelijk van twee volstrekt onvoorspelbare factoren: de koers
van de dollar en de Olieprijs. In de afgelopen jaren hebben
zich in deze twee grootheden ingrijpende veranderingen
voorgedaan en het is daarom ook niet vreemd dat er tussen raming en realisatie van de aardgasbaten forse ver-

schillen voorkwamen. Tabel 7geeft hiervan een overzicht.
Daarin is ook voor de jaren tot en met 1990 aangegeven
hoe de ramingen zich in de achtereenvolgende miljoenennota’s ontwikkelden.
Het meest opvallend in tabel 7 is het verloop van de verschillende ramingen voor een bepaald begrotingsjaar, de
kolommen. In bijna alle gevallen is de hoogste raming voor
het betreff ende jaar ruwweg gesproken twee maal zo hoog
als de laagste. Om een indruk te geven van de omvangrijke wijzigingen die in dollarkoers en olieprijzen kunnen optreden, geven we hun ontwikkeling vanaf 1978 weer in tabel 8.
Vanaf 1978 steeg de olieprijs (in guldens gemeten) in
vier jaar tijd tot het driedubbele; even zovele jaren later
was hij al weer in de buurt van het niveau van 1978. De
aardgasbaten van het rijk laten ongeveer een zelfde beeld
zien. Geconcludeerd kan worden dat vooral de prijscomponent voor de fluctuaties in de baten heeft gezorgd.
Het behoeft nauwelijks betoog dat aan de voorspellingen van olieprijzen en dollarkoers weinig verbeterd kan
worden. Voor degene die slechts een van beide maar
enigszins nauwkeurig weet te voorspellen, is een gouden
toekomst weggelegd. Voor ‘gewone’ mensen, inclusief
degenen die belast zijn met de raming van de gasbaten,
blijft weinig anders over dan koffiedik, een glazen bol, of,
zoals in de ramingen is gedaan, het doortrekken van de
lijnen naar een ‘geprikt’ niveau. Wanneer ramingen van de
gasbaten – zoals dat voor 1987 het geval is – omvangrijke bijstellingen behoeven, iserderhalvegeen reden om uit
te gaan van verwijtbare ramingsfouten, laat staan van
moedwillige fouten.
Dit alles betekent intussen wel dat de gasbatenraming
voor het besluitvormingsproces over de rijksbegroting een
heel aparte betekenis heeft. Het feit dat de raming van deze opbrengstcategorie van het ene op het andere jaar met
vele miljarden guldens kan wijzigen, rechtvaardigt een
eigen wijze van behandeling in de begroting 16). Hierbij
14) Voorlopige Rekening

1986, Tweede Kamer, Vergaderjaar

1986-1987, 19 895, nr. 1, biz. 2.

15) Voorjaarsnota 1987, Tweede Kamer, Vergaderjaar 1986-1987,
19980, nr. 5.
16) Zie ook G.H.B. Verberg, Gasbaten en de rijksbegroting, ESB,
15 oktober 1986, biz. 1006-1010.
QCIR

kan gedacht worden aan bewust (en duidelijk verantwoorde) voorzichtige ramingen, of aan het vormen van een reservefonds voor het afdekken van tegenvallers. Ook kan
worden nagedacht over de vraag of het niet eens tijd wordt
de koppeling van de (binnenlandse) gasprijzen aan de Internationale olieprijs te heroverwegen. De SER is op dit
moment overigens bezig met de voorbereiding van een advies over de behandeling van de gasbaten in de rijksbegroting. Of dit ook zal leiden tot een daadwerkelijke aanpassing van het begrotingsbeleid op dit punt, valt thans uiteraard nog niet te zeggen.
Een tweede opmerking betreft de wijze waarop ramingen en bijstellingen daarin worden verantwoord. Net als bij
de belastingen geldt dat de informatieverstrekking in de
Miljoenennota op dit punt erg beperkt is. Over de gebruikte
uitgangspunten ten aanzien van de afzet, de dollarkoers
en de olieprijs worden mededelingen gedaan, maar die
zijn lang niet altijd even accuraat. Wat moet de lezer bij
voorbeeld met de uitspraak dat voor het jaar 1987 wordt
uitgegaan van een olieprijs van 17 a 18 dollar per vat, terwijl op dezelfde pagina wordt gezegd dat een prijsverschil
van een dollar per vat de schatkist circa f. 0,5 mrd.
scheelt? (zie biz. 74). Er zijn kabinetten voor minder in de
problemen gekomen. Bovendien blijken bij nauwkeuriger
lezing de uitgangspunten niet altijd overeen te stemmen.
Zo wordt in de MEV 1988 uitgegaan van een olieprijs in
1987 van ‘ruim’ 17 dollar per vat (biz. 9), spreekt de Miljoenennota op biz. 74 over’ 17 a 18′ dollar en wordt op pagina
146 gesproken over een bedrag van 18,2 dollar per vat.
Voor het jaar 1988 wordt in de MEV een prijs van 19 dollar
per vat gebruikt, evenals de Miljoenennota dat doet op biz.
74, maar op biz. 146 wordt gesproken over 20 dollar. Voor
1990 ten slotte komt in de Miljoenennota zowel een prijs
van 23 dollar (biz. 74 en 146) als van 24 dollar voor (biz.
183). Dit soort onvolkomenheden maken de verantwoording van de batenraming tot een mistig geheel. Dat geldt
zeker ook voor de andere, nog niet genoemde, factoren
die bepalend zijn voor de uiteindelijke schatting. Een goed
zicht op de wijze waarop de ramingen ontstaan wordt door
de Miljoenennota niet geboden.

Gebrekkige beheersbaarheid
De beheersbaarheid van de uitgavenontwikkeling vormt
reeds lang een punt van aandacht in het overheidsbeleid.
Om die beheersbaarheid bij de uitvoering van de begroting zo goed mogelijk te garanderen zijn reeds in 1971 de
zogenoemde regels van het stringente begrotingsbeleid
geformuleerd. Deze regels beogen overschrijdingen zoveel mogelijk te vermijden en onvermijdelijke overschrijdingen op het desbetreffende hoofdstuk te compenseren
17). Sindsdien zijn de regels regelmatig aangescherpt. In
de Miljoenennota 1979 zijn ze voor het laatst opnieuw geformuleerd 18).
Na de verschijning in 1983 van het zevende rapport van
de Studiegroep Begrotingsruimte 19), waarin het belang
van een strikte naleving van de regels nog eens wordt beklemtoond, is in vrijwel elke Miljoenennota vermeld dat het
kabinet van mening is dat de regels behoren te worden
toegepast 20). De praktijk blijkt echter telkenjare sterker
dan de leer. Zo ook in 1987; in dit jaar treden namelijk opnieuw omvangrijke overschrijdingen op bij de uitgaven
(Gerritse zal elders in dit blad ingaan op deze overschrijdingen en op de vooruitzichten op dit punt voor de komende jaren). De uitspraak van het kabinet in de Miljoenennota
1988 dat ,,dergelijke overschrijdingen in de toekomst vermeden moeten worden” (biz. 81; onze cursivering) past
geheel in de traditie die we nu al jaren kennen: we zeggen
dat iets behoort te gebeuren, maar we doen het gewoon
niet. En of daar nu wettelijke voorschriften aan ten grondslag liggen of niet doet weinig ter zake. Omdat het de minister van Financien aan machtsmiddelen ontbreekt om in
deze situatie een substantiate verandering aan te brengen
21), worden ieder jaar bladzijden goede voornemens in de
Miljoenennota volgeschreven om de grip van Financien op
906

het financiele gebeuren te verstevigen. Tot op heden hebben deze niet het beoogde resultaat opgeleverd. We zullen dit illustreren aan de hand van een tweetal aspecten,
namelijk de open-einderegelingen en de verbeteringsvoorstellen betreffende het comptabele bestel.
Reeds jaren geleden werd er in overheidsnota’s op gewezen dat open-einderegelingen in belangrijke mate verantwoordelijk zijn voor overschrijdingen. In het zevende
rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte is bij voorbeeld aan deze regelingen uitgebreid aandacht geschonken 22). In achtereenvolgende miljoenennota’s zijn maatregelen genoemd die tot een betere beheersing van deze
uitgaven zouden kunnen leiden 23). Enkele daarvan – zoals de koppeling van de aanpassingen in de sfeer van de
huursubsidie aan individuele in plaats van aan algemene
inkomensmutaties – zijn inmiddels uitgevoerd. Voor het
overige is er echter in de afgelopen jaren onthutsend weinig gebeurd. Pas onlangs is namelijk voor het eerst een inventarisatie gemaakt van de thans bestaande openeinderegelingen. Deze inventarisatie – die mede op verzoek van het parlement tot stand is gekomen – is in de
woorden van de Miljoenennota ,,een eerste stap op weg
naar een systematische doorlichting van open-einderegelingen” (biz. 30). Waar reeds zo lang bekend is dat deze
regelingen een knelpunt vormen had iets dergelijks toch
veel eerder behoren te gebeuren, zeker als wordt bedacht
dat de open-einderegelingen maar liefst eenderde deel
van de totale rijksuitgaven beslaan.
lets dergelijks komen we ook tegen op het terrein van
wat in de Miljoenennota het comptabele bestel wordt genoemd, of wel het geheel van (wettelijke) regels en voorschriften met betrekking tot de voorbereiding, de uitvoering en de controle van de begroting. Omdat een aantal
comptabele voorschriften al jaren met voeten wordt getreden – zoals die met betrekking tot de verplichtingenadministratie 24) en die met betrekking tot het opstellen van de
rekening 25) – worden ook al jaren verbeteringsvoorstellen geformuleerd: deze hebben voornamelijk betrekking
op een verbetering van de informatieverstrekking aan het
Ministerie van Financien. Van belang is bij voorbeeld, zo
merkte de Studiegroep Begrotingsruimte reeds op, dat er
een integratie van de kas- en verplichtingenadministratie
tot stand komt 26). In de Miljoenennota van 1984 (biz. 101)
en die van 1986 (biz. 87) wordt dat belang nog eens onderstreept. De huidige Miljoenennota weet ons te melden
dat een betere informatievoorziening kan worden bereikt
door invoering van een ge’i’ntegreerde verplichtingen-kasadministratie (biz. 85): alsof we dat inmiddels nog niet
wisten. Een plan van aanpak ter verbetering van de administratieve organisatie in de rijksdienst is medio juli aan het
parlement gezonden. Volgens de Miljoenennota moet dit
plan uiterlijk in 1990 zijn beslag krijgen. Erg veel voortvarendheid blijkt uit het voorgaande bepaald niet.
Daar komt nog het volgende bij. De door Financien in
het verleden en ook thans weer voorgestelde verbeteringen in het comptabele bestel hebben allemaal betrekking
op wat in de economische literatuur de formele structuur
wordt genoemd. Ze betreffen in hoofdzaak nieuwe voorschriften of het aanscherpen van bestaande; deze hebben
in feite allemaal tot doel de centrale (beheers)positie van
Financien te versterken. Over deregulering gesproken!

17) Miljoenennota 1971, biz. 17.
18) Miljoenennota 1979, biz. 46-47.
19) Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collec-

tieve uitgaven, ‘s-Gravenhage, 1983.
20) Zie bij voorbeeld Miljoenennota 1986, biz. 86 en Miljoenennota
1987, biz. 91-92.

21) A.G.J. Haselbekke, Het begrotingsproces in revisie, ESB, 4 januari 1984, biz. 17-18.
22) Studiegroep Begrotingsruimte, op. cit., biz. 32-34.
23) Zie bij voorbeeld Miljoenennota 1985, biz. 86 en Miljoenennota
1986, biz. 85 en 88-91.

24) Studiegroep Begrotingsruimte, op. cit., biz. 190-195.
25) M.P. van der Hoek, De externe controle van de rijksuitgaven,
ESB, 12 maart 1986, biz. 279-281.

26) Studiegroep Begrotingsruimte, op. cit., biz. 177.

Veranderingen waarbij de centrale positie van Financier! (enigszins) dreigt te worden aangetast hebben tot op
heden nauwelijks een kans gekregen. Zo merkte de
directeur-generaal van de Rijksbegroting over voorstellen
tot zelfbeheer enkele jaren geleden onder andere op:
,,Eerst goed beheer, dan pas zelfbeheer” 27). Niettemin
functioneert een aantal dienstonderdelen in 1986 en 1987
als proeftuin voor zelfbeheer. In de Miljoenennota 1988
wordt daarover niets gezegd: hoe zijn de ervaringen met
de experimenten? De term zelfbeheer komt in de huidige
Miljoenennota alleen voor in de verklarende woordenlijst.
Uit de hedendaagse literatuur kan als communis opinio
worden afgeleid dat het voor een daadwerkelijke beheersing van de publieke sector niet voldoende is om formele
regels en voorschriften te stellen c.q. aan te scherpen. Deze worden toch – via de zogenoemde informele structuur
– omzeild 28).
Van belang is zodanige maatregelen te treffen dat vakministers en de bureaucratie buiten het departement van
Financie n zelfbelang krijgen bij het beter functioneren van
het begrotingssysteem. Aan dit aspect wordt in de Miljoenennota 1988 volledig voorbijgegaan. Dit brengt ons tot de
conclusie dat de door het kabinet voorgestelde verbeteringen in het comptabele bestel slechts in bescheiden mate
aan een betere beheersing van de publieke sector zullen
bijdragen. Aan de door de Miljoenennota (biz. 58) zelf genoemde eerste voorwaarde – inhoudelijke medewerking
van de ministeries – zal niet worden voldaan: men werkte
in de afgelopen jaren niet mee (zie hierboven) en zal dat in
de toekomst ook niet doen, tenzij men er zelf belang bij
heeft.

Wat ons betreft slaat dit niet alleen op de economic maar
ook op de Miljoenennota zelf. Er zijn dit jaar duidelijk verbeteringen te zien in de informatieverstrekking; op die
punten klaart de nevel dus op. Wat betreft een aantal andere – belangrijke – zaken blijven we hinder ondervinden van dichte mist. De onderbouwing van (bijstellingen
in) de ramingen van ontvangsten en uitgaven, de verantwoording van het gekozen beleid en de maatregelen ter
beheersing van de uitgaven zelf blijven onnodig vaag.

Ton Haselbekke
ArieRos
27) J.K.T. Postma, Actuele ontwikkelingen in het financiele management bij de overheid, ESB, 20 november 1985, biz. 1159.
28) Zie bij voorbeeld F.K.M. van Nispen, De intelligence van ambtenaren, ESB, 8 april 1987, biz. 345-346 en A.G.J. Haselbekke, Profijt-

beginsel en politieke besluitvorming, Leiden, 1987, met name hoofdstuk 4.

Ten slotte
‘Het gaat beter, maar nog niet goed’. Dat is ongeveer de
teneur van de budgettaire nota’s van de afgelopen jaren.

De mist klaart lets op

(foto ANP)