Toets op taak
De financiering van de
vakopleiding voor jeugdigen
IR. D. C. VAN INGEN
Inleiding
Dit artikel gaat over de effectiviteit van de
Bijdrageregeling Vakopleiding Jeugdigen
(BVJ). Deze regeling wordt door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
toegepast met het oogmerk de praktijkcomponent van de vakopleiding in het kader van
het leerlingwezen te ondersteunen. In het bijzonder wordt gestreefd naar een vergroting
van het aantal praktijkleerplaatsen en instandhouding, respectievelijk verbetering
van de kwaliteit van de vakopleiding. De
maatschappelijke belangstelling voor het beroepsonderwijs in het kader van het leerlingwezen is in de afgelopen tijd sterk toegenomen. Dat is onder meer te danken aan de
voorstellen betreffende het beroepsonderwijs van de Adviescommissie inzake de
voortgang van het industriebeleid (VIB),
kortweg de commissie-Wagner genoerad 1).
De commissie bepleit een andere opzet van
het beroepsonderwijs, waarbij naar het voorbeeld van het leerlingwezen, het leren op
school en het leren in de praktijk in een verband worden gebracht.
De opbouw van dit artikel is als volgt.
Eerst vindt een beschrijving plaats van het
leerlingwezen en de bekostiging daarvan.
Vervolgens wordt ingegaan op de voorstellen
van de commissie-Wagner op het terrein van
de beroepsopleiding. Deze voorstellen boeten sterk aan betekenis in als het niet mogelijk
blijkt het aantal praktijkleerplaatsen te vergroten. Er bestaat hierbij een bekostigingsprobleem dat verheldering behoeft in het
licht van de werking van de markt voor vakopleiding. Deze markt zal in eerste instantie
worden beschreven zonder dat van subsidiering door de overheid of bekostiging uit door
bedrijven gezamenlijk gevormde fondsen
voor vakopleiding sprake is. Aan fondsvorming zijn moeilijkheden verbonden die nader
zullen worden besproken. Speciale aandacht
krijgen daarbij de zogenaamde vereveningsfondsen voor vakopleiding. Vooral in WestDuitsland zijn de gedachten over vorming
van dergelijke fondsen ver ontwikkeld. In
verband daarmee wordt stilgestaan bij de resultaten van de discussie aldaar. Ten slotte
wordt nagegaan wat dit alles betekent voor
de effectiviteit van de overheidssubsidiering
voor vakopleiding, met name de Bijdrageregeling Vakopleiding Jeugdigen. De gedachtenvorming hierover spitst zich toe op de
keuze uit verschillende denkbare subsidievormen, ten einde de vakopleiding voor jeug-
digen zowel in kwalitatief als kwantitatief opzicht te verbeteren.
Het leerlingwezen
De vakopleidingen in het kader van het
leerlingwezen bestaan uit een theoriecomponent, die door de scholen voor beroepsbegeleidend onderwijs (BBO) wordt verzorgd, en
een praktijkcomponent in bedrijven of andere werkorganisaties. Voor het praktijkgedeelte worden tussen leerlingen en bedrijven
leerovereenkomsten afgesloten, tot nu toe
meestal in een combinatie met een arbeidsovereenkomst van onbepaalde duur. Die
combinatie is o.a. door Ritzen en de cieWagner gekritiseerd 2). De verantwoordelijkheid voor de opleiding in de praktijk berust bij de sociale partners, die met vertegenwoordigers van het schoolwezen zitting hebben in de landelijke en regionale organen van
het leerlingwezen. De landelijke organen zijn
tevens betrokken bij de bepaling van de
inhoud van het beroepsbegeleidend onderwijs. De werkzaamheden van de 32 landelijke organen zijn gericht op evenzovele opleidingssectoren. Opleidingssectoren en bedrijfssectoren vallen niet altijd samen. Sommige bedrijfstakken kennen verscheidene
landelijke organen, terwijl enkele opleidingssectoren beroepsgroepen omvatten die in
meer dan een bedrijfstak voorkomen.
Het leerlingwezen sluit aan op het lager beroepsonderwijs (LBO), maar ook anderen —
met name MAVO- en HAVO-verlaters —
kunnen worden toegelaten. De opleidingen
in het primair leerlingwezen duren in het algemeen twee jaar. De duur van de voortgezette opleidingen in het leerlingwezen is een
jaar of langer. Niet iedere deelnemer aan het
beroepsbegeleidend onderwijs slaagt er in
een praktijkleerplaats te vinden. In 1980
telde het leerlingwezen circa 80.000 leerlin* De auteur dankt de heren Besteman (FNV),
Boeren (VNO), Van Elderen (Adviescommissie
VIB), Kraaijeveld (FME)en Van der Laan (Indu-
striebond FNV) voor him commentaren op een eerdere versie van dit artikel.
1) Adviescommissie inzake de voortgang van het
industriebeleid (VIB), Verslag van werkzaamheden 2, ‘s-Gravenhage, 1983, Hoofdstuk ID (,,Beroepsonderwijs, een gedeelde verantwoordelijkheid”), biz. 19-27.
2) Jo Ritzen, Wat is onderwijs onswaard?, Gronin-
gen 1983, biz. 70-71; Adviescommissie VIB, op.
tit, biz. 22.
1067
gen, terwijl het aantal deelnemers aan het
BBO circa 97.000 bedroeg. Het aantal afge-
sociale partners. Deze tweede fase zou zijn
ingericht volgens het zogenaamde duale sy-
De markt voor vakopleiding
sloten leerovereenkomsten vertoont sterke,
steem, waarbij de schoolopleiding wordt ge-
conjunctureel bepaalde schommelingen. Zo
nam dit aantal in het cursusjaar 1981/1982
zeer sterk af, vooral in de sectoren bouw, metaal en tertiaire dienstverlening. De overheid
probeert deze schommelingen met haar sub-
combineerd met een praktijkopleiding in een
In een Westduitse studie over kosten en
financiering van de vakopleiding wordt een
uitvoerige uiteenzetting gegeven van mogelijke oorzaken van het te kort schieten van de
sidie-instrumentarium tegen te gaan.
of meer bedrijven. De kosten van de praktijkopleiding zouden volgens de voorstellen
door bedrijfsleven en overheid gezamenh’jk
worden gedragen.
De Adviescommissie stelt dat het mogelijk
Het beroepsbegeleidend onderwijs wordt
bekostigd door het Ministerie van Onderwijs
moet zijn de beoogde uitbreiding van het
aantal praktijkleerplaatsen binnen de finan-
ter de Edding-commissie genoemd, wijst in
haar rapport in de eerste plaats op het feit dat
en Wetenschappen en het Ministerie van
ciele mogelijkheden
van overheid en
bij eigen bekostiging van de vakopleiding
Landbouw en Visserij. Deze ministeries nemen ook de kosten van de organen van het
leerlingwezen voor hun rekening. Daarmee is
een bedrag gemoeid van f. 130 mln. in 1983.
bedrijfsleven te houden. Voor het leerlingwezen geeft zij wegen aan om de loonkosten
Het Ministerie van Sociale Zaken en Werk-
verminderen. Voor de financiering van de
gelegenheid draagt bij in de kosten van de
praktijkopleiding door middel van de Bijdrageregeling Vakopleiding Jeugdigen, waarvoor dit jaar f. 135 mln. ter beschikking is
gesteld. Deze regeling is door de jaren been
herhaaldelijk gewijzigd. Tot vorig jaar werden de bijdragen in het kader van de BVJ
rechtstreeks aan de scholende bedrijven uitgekeerd. Thans komen deze bijdragen te-
opleidingskosten dient eveneens een bevre-
door de scholende bedrijven de concurrentieverhoudingen tussen bedrijven worden
scheefgetrokken. Door de kosten die met de
vakopleiding zijn gemoeid komen de scholende bedrijven ten opzichte van hun nietscholende concurrentie tijdelijk in het nadeel. Verder duurt het dikwijls enige tijd
recht bij de landelijke organen, die deze middelen naar het inzicht van de betrokken partners voor de praktijkopleidingen aanwenden. In 1983 wordt per leerlingplaats van
rijkswege in ieder geval f. 4.000 ter beschikking gesteld. Indien de sociale partners in een
opleidingssector een beleidsplan hebben op-
gesteld omvattende afspraken over groei van
het aantal praktijkleerplaatsen en vorming
van een fonds voor de vakopleiding, wordt
daar bovenop voor de gemeenschappelijke
opleidingsactiviteiten f. 2.000 per leerlingplaats aan het desbetreffende landelijke orgaan uitgekeerd. De uitkering per leerlingplaats kan voorts nog f. 2.000 meer zijn als
het scholing van meisjes voor ,,mannenberoepen” betreft. Bij deze regeling is nu dus
sprake van actieve ondersteuning van de
fondsgedachte. Deze gedachte is ook geopperd door de commissie-Wagner.
Voorstellen van de commissie-Wagner
die scholende bedrijven in verband met de
praktijkopleiding van jongeren maken, te
digende regeling te worden gevonden, aldus
de commissie. Voor de voortgezette opleidingen in het kader van het leerlingwezen en
voor de tweede fase in het MBO en het HBO
stelt de commissie voor aan bepaalde bedrijven een erkenning te geven als opleidingsbedrijf. De beoordeling van bedrijven op hun
deze studie heeft verricht, naar haar voorzit-
voordat de scholende bedrijven de gemaakte
opleidingskosten hebben terugverdiend. Bij
een voortijdig overstappen van de opgeleide
naar een ander bedrijf (of bij het ,,voor zich
zelf beginnen” van de geschoolde werkne-
te berusten bij de sociale partners die zijn vertegenwoordigd in de landelijke organen van
het leerlingwezen. Ten einde de kosten van
werkkring te gelde kan maken, slaat een deel
de praktijkcomponent van de opleiding naar
van de baten neer bij dit andere bedrijf. Van
evenredigheid te verdelen zou volgens de
de vakopleiding gaan dan positieve externe
Adviescommissie per opleidingsorgaan een
egalisatiefonds kunnen worden gevormd 4).
Elders hebben we uiteengezet dat bij het
bestaande grote aanbodoverschot op de arbeidsmarkt schoolverlaters met een algemeen vormende opleiding of met een beroepsopleiding van algemene aard onder bepaalde omstandigheden in het nadeel kunnen zijn ten opzichte van ouderen met
effecten uit. In de tweede plaats heeft de Edding-commissie geconstateerd dat de kosten
van de vakopleiding per bedrijfstak en per
bedrijf sterk uiteen lopen. Naarmate een opleiding duurder is, verstrijkt er doorgaans
meer tijd voordat het scholende bedrijf uit de
kosten is. Indien in een bedrijfstak met relatief dure vakopleidingen bovendien sprake is
van een relatief hoge arbeidsmobiliteit,
werkervaring 5). Aannemelijk kan worden
wordt het financiele risico voor het scholende
gemaakt dat realisering van de voorstellen
bedrijf nog groter. De mogelijkheid om andere bedrijven van de baten van de opleiding
van de commissie-Wagner tot een vermindering van de jeugdwerkloosheid (ten opzichte
van de werkloosheid onder ouderen) kan leiden.
Ook de effectiviteit van leerprocessen is
hierbij in het geding. Het is niet overdreven te
stellen dat het reguliere dagonderwijs dikwijls tamelijk abstract is — voor velen te abstract. De zin (of de onzin) van het geleerde
wordt de betrokkenen veelal pas later duide-
context van een gewenste verbetering van de
lijk. Het leerproces op dagscholen wordt wel
aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt
en een gewenste vermindering van de jeugd-
aangeduid als ,,anticiperend leren”, terwijl
het leerproces bij opleiding in de praktijk
door ,,participerend leren” wordt gekenmerkt. Daarbij zij nog aangetekend dat som-
mige typen kennis en vaardigheden beter en
zoek op dit terrein heeft tot de conclusie geleid dat het hierbij om een tweezijdig pro-
sneller kunnen worden overgedragen in
combinatie met het werk waarvoor zij beno-
bleem gaat. Met betrekking tot het zich voor-
digd zijn 6). Met de toegenomen onzeker-
doende gebrek aan aansluiting kan noch uitsluitend met de beschuldigende vinger naar
het onderwijsbestel, noch uitsluitend naar
het arbeidsbestel worden gewezen 3).
De logica in de voorstellen van de commissie-Wagner is dat zij voor dit ,,tweezijdige
probleem” een tweezijdige oplossing aanreikt, die de medewerking van zowel het onderwijsbestel als het arbeidsbestel vergt.
Volgens de Adviescommissie zouden de
beroepsopleidingen uit twee fasen moeten
bestaan. De primaire verantwoordelijkheid
voor de eerste fase zou moeten berusten bij
het schoolwezen en voor de tweede fase bij de
heid omtrent de mogelijkheid het geleerde na
de opleiding in de praktijk te kunnen brengen
kan het anticiperend leren voor de deelnemers relatief minder aantrekkelijk zijn geworden. Het is dus zeer wel mogelijk dat de
1068
kwantitatief opzicht 8). De commissie die
mer) treedt voor het scholende bedrijf blijvend nadeel op. Als de opgeleide die de overstap naar een ander bedrijf heeft gemaakt de
genoten opleiding bovendien in zijn nieuwe
geschiktheid als opleidingsbedrijf zou dienen
De Adviescommissie inzake de voortgang
van het industriebeleid plaatst haar voorstellen betreffende het beroepsonderwijs in de
werkloosheid. De aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt wordt reeds langer als
problematisch ervaren. Sociologisch onder-
vakopleiding, zowel in kwalitatief als in
voorstellen van de commissie-Wagner sporen met het in Nederland bij de planning van
onderwijsvoorzieningen hecht verankerde
uit te sluiten is in een dergelijke situatie navenant geringer. Het financiele risico brengt de
scholende bedrijven er dan toe de opleidingscapaciteit beperkt te houden.
In de derde plaats signaleert de Eddingcommissie sterke, conjunctureel bepaalde,
schommelingen van het aantal praktijkleerplaatsen. Wanneer bij een bedrijf het vertrouwen in de afzetmogelijkheden slinkt,
wordt het doorgaans voorzichtiger in zijn
personeelsbeleid. De verscherpte kostenbewaking die hiermee gepaard gaat, strekt zich
veelal ook uit tot de praktijkleerplaatsen.
3) Zie b.v. J. J. van Hoof en S. Dronkers, Onderwijs en Arbeidsmarkt, Deventer, 1980.
4) Adviescommissie VIB, op. cit., biz. 26/27.
5) Zie D. C. van Ingen en C. P. Maan, School-, college- en cursusgelden; Overwegingen omtrent samenhang in het beleid inzake onderwijsretributies,
Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven,
‘s-Gravenhage, 1983, biz. 73-75.
6) Zie ook R. Gerritse, e.a., Beroepsonderwijs:
ontwikkeling en beheersing, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, Onderzoekreeks, nr.
5, ‘s-Gravenhage, 1983, biz. 101-104.
7) Ria Bronneman-Helmers, Van school naar
werk; Educatieve voorzieningen voor jongeren met
uitgangspunt dat in beginsel wordt tegemoet-
weinig opleiding, Sociaal en Cultureel Planbureau,
gekomen aan de potentiele vraag naar onderwijs. Ook het Sociaal en Cultureel Planbureau zinspeelt op een gegroeide behoefte onder 16-, 17- en 18-jarigen aan een combina-
Rijswijk 1983, biz. 14.
8) Kosten und Finanzierung der ausserschulischen
beruflichen Bildung (Abschlussbericht), Sachverstandigenkommission Kosten und Finanzierung
der beruflichen Bildung (Edding-commissie), Bielefeld, 1974.
tie van leren en werken 7).
Als oplossing voor deze problemen ziet de
Edding-commissie aanvaarding van mede-
fondsvorming onder bepaalde omstandighe-
den als bezwaarlijk kan worden ervaren.
verantwoordelijkheid door de overheid voor
Ten eerste zijn er bedrijven die geen scho-
het scheppen van praktijkleerplaatsen. Zij
laat verschillende bekostigingsmogelijkhe-
lingstraditie hebben en die ook na fondsvorming niet zouden scholen. Deze bedrijven
den de revue passeren — bekostiging door
moeten ervan overtuigd zijn dat zij baat heb-
middel van eigen bijdragen van de deelne-
ben bij de vakopleiding die (mede) uit het
mers zelf, bekostiging door werknemers, bekostiging door werkgevers en bekostiging
door overheid. De voorkeur van de Eddingcommissie gaat uit naar gezamenlijke bekostiging door werkgevers en overheid, met mogelijk een bescheiden rol van bijdragen van
fonds worden betaald. Wanneer de bedoelde
bedrijven de indruk hebben dat het voorna-
melijk de scholende bedrijven zelf zijn die
van de vakopleiding profiteren zullen zij
combinatie van de produktiefactoren, met
name de toegevoegde waarde, niet bij voorbaat als inadequaat kan worden bestempeld.
Als uitsluitend naar de factor arbeid wordt
gekeken, ligt het bovendien geenszins vast
welke de meest geschikte invulling is. Een
van de mogelijke heffingsgrondslagen is het
aantal werkzame personen in een bedrijf met
een vergelijkbare opleiding als de opleidingen die uit het vereveningsfonds worden bekostigd. Een andere mogelijkheid is de bruto
dienovereenkomstig minder voor een vereveningsfonds geporteerd zijn. Wil vorming
van een vereveningsfonds een kans maken
loonsom. Ook een combinatie van beide
dan moeten er dus bedrijven zijn die met behulp van de uitkeringen uit het fonds meer
leerlingen opleiden dan zij zelf kunnen aanstellen. Er moet bovendien een redelijke
mate van zekerheid zijn dat de opgeleiden
voor wie geen plaats is in de scholende bedrij –
beschouwing te laten.
De Edding-commissie noemt twee criteria
Ook in Nederland is het inzicht gerijpt dat
ven de genoten opleiding niet te gelde gaan
zonder bepaalde vormen van collectieve verantwoordelijkheid voor het scheppen van
maken in bedrijven of instellingen buiten de
bedrijfstak(ken) die aan het vereveningsfonds bijdraagt (bijdragen).
De tweede categoric betreft bedrijven die
reeds een vakopleiding in het kader van een
leerlingenstelsel verzorgden voordat een vereveningsfonds werd gevormd. Deze zouden
Dit doel is in laatste instantie een zo groot
mogelijk aantal praktijkleerplaatsen te
scheppen. In de tweede plaats moet de heffingswijze zodanig zijn dat de heffing prak-
deelnemers zelf. Ten aanzien van bekostiging
door bedrijven en overheid opteert de com-
missie — na ampele overweging — voor de
vorming van een centraal vereveningsfonds.
Opleidings- en vereveningsfondsen
praktijkleerplaatsen hun aantal tekort schiet
ten opzichte van de vraag naar adequate vak-
maatstaven is mogelijk door bepaalde lonen
of bepaalde bestanddelen van het loon buiten
voor beoordeling van de geschiktheid van
mogelijke heffingsgrondslagen. Het eerste is
dat de heffingsgrondslag dient te beantwoorden aan het doel van het vereveningsfonds.
lectiviteiten van bedrijven, van bedrijven en
overheid samen, als van sociale partners en
overheid. In het spraakgebruik worden opleidingsfondsen en vereveningsfondsen dik-
op achteruit mogen gaan. Het geeft immers
wijls onderscheiden als twee afzonderlijke ty-
geen pas om bedrijven met een scholingstra-
pen fondsen, met verschillende kenmerken 9). Zowel bij opleidingsfondsen als vereveningsfondsen worden door verscheidene
betrokkenen middelen ter beschikking ge-
ditie daarvoor te straffen. Zij zouden met andere woorden niet meer aan het fonds dienen
behoeven bij te dragen dan zij emit ontvan-
tisch uitvoerbaar is. Een voorwaarde bij het
eerste criterium is dat de heffingsgrondslag
door een brede meerderheid van de bedrijven binnen de bedrijfstak als redelijk wordt
ervaren. Bij de beoordeling van hetgeen onder een redelijke lastenverdeling onder bedrijven onderling dient te worden verstaan
moet worden gewaakt voor het gevaar van
het gebruik van oneigenlijke criteria. Op de
grens van het oneigenlijke bevindt zich in dit
gen, ook niet als de ontvangen bedragen worden gecorrigeerd voor eventuele overheids-
verband het toepassen van het draagkrachtcriterium. Bij toetsing van de lastenverdeling
bedragen aan het vereveningsfonds. Van
belang zijn in dit verband de heffingsgrondslag, dat wil zeggen de bedrijfseconomische
grootheid of grootheden waarbij de heffing
schikt criterium zijn, maar een bedrijfshuis-
opleiding. Het kan hierbij gaan om zowel col-
steld om daarmee vakopleidingen te bekostigen. Het kenmerkende verschil tussen beide
typen fondsen is gelegen in het feit dat de bijdragen aan vereveningsfondsen een verplicht
karakter hebben, omdat de heffing bij wet of
er na vorming van een fonds financieel niet
tussen gezinshuishoudens mag dit een gehouding is nu eenmaal geen gezinshuishouding. In de praktijk van de vormgeving van de
bij cao is geregeld, terwijl het meedoen aan de
aangrijpt, en het uitkeringsbeleid van het
heffingen voor de vereveningsfondsen ziet
vorming en instandhouding van opleidingsfondsen op vrijwillige basis plaatsvindt. Met
bantering van begrippen uit de leer van de
fondsbestuur. Te zamen resulteren de heffingen en de uitkeringen in baten en lasten voor
de bedrijven, waartussen de verhouding —
als het goed is — voor elk van de onderschei-
men de draagkrachtgedachte steeds naar voren komen. Wij zien bij voorbeeld dikwijls
openbare financien kan worden gesteld dat
in het eerste geval sprake is van heffingen en
aan het fonds bijdragen. Tevens kan onderscheid worden gemaakt naar kenmerken van
de leerlingen. Bij de keuze van de heffingsgrondslag bestaan eveneens verscheidene
van heffing worden vrijgesteld. De overweging dat ook deze bedrijven van de vakopleiding van de scholende bedrijven mede profijt
kunnen hebben wijkt daarbij voor de overweging dat de prikkel die van fondsvorming kan
uitgaan om zelf de scholing ter hand te nemen
bij kleine bedrijven niet werkt. Bij de loonsom als heffingsgrondslag schuilt in de toepassing van het draagkrachtcriterium nog
een ander gevaar. Sterkere bedrijven kennen
veelal betere arbeidsvoorwaarden dan zwakkere. In het bijzonder kan het voorkomen dat
de verdiende lonen in deze bedrijven hoger
mogelijkheden.
zijn dan de cao-lonen. Als hiertoe vooral de
Heffingsgrondslag bij verevening
bedrijven behoren die ook vakopleiding zouden verzorgen zonder dat een vereveningsfonds aanwezig is, zijn we weer terechtgeko-
den categorieen bedrijven per saldo positief
in het tweede geval van contributies. Aan
is. Bij het uitkeringsbeleid kan onderscheid
heffingen kunnen de betrokkenen zich niet
onttrekken.
De naamgeving aan deze fondsen is overi-
worden gemaakt tussen verschillende typen
gens wat ongelukkig. Immers, ook uit de bedoelde vereveningsfondsen worden oplei-
en van het antwoord op de vraag of het betrokken bedrijf uitsluitend voor zich zelf op-
dingen bekostigd en aan de bijdragen aan opleidingsfondsen kan een dusdanige vorm
worden gegeven dat daarin de vereveningsgedachte tot uitdrukking komt, met dien verstande dat de lasten van de opleiding worden
verdeeld naar evenredigheid van de baten die
de deelnemende partijen van de opleiding
hebben of worden geacht te hebben. Opleidingsfonds zou beter een overkoepelend begrip kunnen zijn. Niettemin zal hier de ingeburgerde terminologie worden aangehouden.
Gelet op de voorstellen van de commissieWagner verdient de vorming van
vereveningsfondsen nadere aandacht. Het
feit dat een heffing per definitie een verplicht
karakter heeft, impliceert dat de heffingsplichtige de beschikkingsmacht over het betrokken gedeelte van zijn bestedingsmogelijkheden geheel of gedeeltelijk kwijtraakt.
Hierin kan een belemmering zijn gelegen
voor vorming van een vereveningsfonds. Er
zijn twee categorieen bedrijven, door welke
leidt, dan wel ook voor andere bedrijven die
ESB 16-11-1983
dat kleine bedrijven met een lage loonsom
scholende bedrijven, bij voorbeeld afhanke-
lijk van de gepercipieerde opleidingskosten
De discussie over de meest geschikte heffingsgrondslag is al zo oud als de vereveningsfondsgedachte zelf. Een groot aantal
heid dat moet worden voorkomen dat bedrijven met een scholingstraditie worden
mogelijke grondslagen wordt besproken hi
benadeeld door een scheve verhouding tus-
het rapport van de eerdergenoemde Eddingcommissie. Deze commissie spreekt in haar
advies aan de Bondsregering een voorkeur
uit voor een koppeling aan de factor arbeid.
sen de bijdragen aan vereveningsfondsen en
men bij de eerder gememoreerde wenselijk-
de uitkeringen uit de opleidingsfondsen.
Hiervoor is reeds opgemerkt dat bij twee
groepen bedrijven potentiele onvrede over
Een koppeling aan uitsluitend de factor kapitaal ligt inderdaad niet voor de hand. Een
goede vakopleiding kan echter zeer wel lei-
9) Zo wijzen het VNO en het NCW in Naar een
vernieuwd leerlingwezen, ‘s-Gravenhage, 1980, de
den tot een betere benutting van de kapitaal-
vorming van vereveningsfondsen nadrukkelijk af
goederenvoorraad, zodat een heffingsgrondslag die bestaat uit (het resultaat van) een
— geen tegenstanders van opleidingsfondsen (biz.
en verklaren zij zich — met vermelding van nadelen
91-94).
1069
de werking van een vereveningsfonds kan bestaan. Is die onvrede groot, dan maakt de
vorming van een vereveningsfonds ofwel
In West-Duitsland is het gevaar van te
grote bedrijfstakgewijze verbijzondering
minder groot omdat de vakopleiding deel
weinig kans, of zullen de heffingspercentages
bij wijze van compromis zo laag worden ge-
wijs dat volgens het duale systeem is opgezet.
steld dat er geen substantiele bedragen op ta-
In 1976 is in West-Duitsland een wet aange-
fel komen. Voorts kan het functioneren van
de heffingswijze niet los worden gezien van
Ook is er een relatie met de vraag of een op-
nomen die beoogt een verzekering te bieden
tegen een eventueel te laag aanbod van praktijkleerplaatsen ten opzichte van de vraag.
Deze wet, het „Ausbildungsplatzforderungs-
lossing kan worden gevonden voor de verliezen die kunnen optreden bij benutting van de
gesetz” genaamd, is het resultaat van jarenlange studie door onder andere de eerderge-
het uitkeringsbeleid van het fondsbestuur.
uitmaakt van het reguliere (beroeps)onder-
in de vakopleiding verkregen kwalificaties
noemde Edding-commissie, alsook voor-
buiten de bedrijfstak/opleidingssector
waarin het vereveningsfonds is gevormd. De
werp van jarenlange politieke strijd. In deze
wet wordt voorzien in de stichting van een
praktijk in binnen- en buitenland laat zien dat
bij vereveningsfondsen in vrijwei alle gevallen voor de loonsom als heffingsgrondslag is
gekozen; soms gebeurt dat met een verfijning
centraal vereveningsfonds voor alle vakopleidingen via een heffing van 0,25% van de
bruto loonsom van alle arbeidsorganisaties
met een loonsom van meer dan DM. 400.000
naar personeelscategorieen op wier versterking de vakopleiding is gericht. Het lijkt erop
tekort dreigt te schieten. Deze wet is overi-
dat het eerste criterium — beantwoording
gens nooit toegepast omdat toepassing niet
aan het doel van het vereveningsfonds — het
dikwijls moet afleggen tegen het tweede criterium, volgens welke heffing gemakkelijk
praktisch uitvoerbaar moet zijn. Bedacht
nodig bleek. Daarbij komt dat de werkgeversorganisaties er fel tegen zijn gekant 10).
dient te worden dat per bedrijfstak reeds or-
tweede helft van de jaren zeventig de effecti-
ganen aanwezig zijn die de lonen registreren
ten behoeve van de premieheffing voor de
viteit van het sanctiekarakter van deze wet
sociale verzekeringen. Bedrijfstakgewijze organen die de toegevoegde waarde van de bedrijven registreren zijn er niet. De keuze voor
de loonsom is dan ook dikwijls geen princi-
De Westduitse werkgeversorganisaties
zien in de vorming van een centraal vereveningsfonds met de bruto loonsom als heffingsaanslag een onaanvaardbare lastenver-
piele keuze, maar een pragmatische.
zwaring voor het bedrijfsleven. Dit lijkt op
Vereveningsfondsen in het buitenland
Alvorens in te gaan op de vraag of de hier-
boven uiteengezette moeilijkheden overkomelijk zijn zal in dit onderdeel een korte
schets worden gegeven van de ervaringen
indien het aanbod van praktijkleerplaatsen
Volgens sommigen zou de grote toename van
aanbod van praktijkleerplaatsen in de
bewijzen.
het eerste gezicht een merkwaardig standpunt, omdat de fondsmiddelen weer terugvloeien naar datzelfde bedrijfsleven. Bedoeld is waarschijnlijk dat het onder de
vigeur van het Ausbildungsplatzforderungsgesetz kan gebeuren dat rendabele investe-
ringen in vakopleiding mogelijkerwijs wor-
met — en de gedachtenvorming over — vereveningsfondsen in het buitenland.
In Groot-Brittannie bestaan bedrijfstaksgewijs opgezette praktijkopleidingen in de
den verdrongen door onrendabele investe-
Industrie. Deze opleidingen staan onder supervisie van ,,Industrial Training Boards”.
vorming van een vereveningsfonds tot een
Per bedrijfstak zijn vereveningsfondsen gevormd waaruit de opleidingen door middel
van heffingen over de loonsom worden be-
kostigd. Daarbij hebben zich volgens de Edding-commissie een aantal bijzonderheden
voorgedaan. Zo zou er sprake zijn van een
ringen in vakopleiding. Dit valt op te maken
uit het feit dat de betrokken werkgeversorganisaties de opvatting bestrijden als zou de
vergroting van het aantal praktijkleerplaat-
sen leiden. Voorts hekelen de werkgevers het
in hun ogen pro-cyclische karakter van de
wet. Ten slotte stellen zij dat er bedrijven
kunnen zijn die reeds scholen, die bij inwerkingtreding van de genoemde wet met een
netto lastenverzwaring zouden worden ge-
zodanig kringloop van middelen van de be-
confronteerd. Dit laatste hjkt bij een centraal
drijven naar de fondsen en van de fondsen
niet veel afwijkt van die waarbij bedrijven de
fonds met de bruto loonsom als heffingsgrondslag inderdaad onvermijdelijk. Het is
moeilijk in te zien hoe het uitkeringsbeleid bij
naar de bedrijven, dat de bestaande situatie
door hen verzorgde opleidingen zelf bekosti-
een centraal fonds gestalte zou moeten krij-
gen. Als de vormgeving van de heffings- en
uitkeringssystematiek aan de afzonderlijke
bedrijfstakken wordt overgelaten, zouden er
graviterende krachten zijn die naar een toestand zonder vereveningsfonds tenderen. De
opleidingen van de ,,lndustrial Training Boards” zijn aan kritiek onderhevig, omdat zij
gen. Het komt ons voor dat de bestuurlijke
lijnen bij een centraal fonds te lang zijn. De
Edding-commissie is voorts nogal optimistisch over de mogelijkheid om de kosten van
inhoudelijk te ver van het reguliere onderwijs
heeft men eenmaal de (per bedrijf en bedrijfstak sterk uiteenlopende) kosten vastgesteld, dan komt automatised de vraag naar de
zijn verwijderd. Een mogelijke oorzaak van
dit feilen is de strakke bedrijfstakgewijze opzet van de vakopleidingen. Als vanzelf krijgt
de inhoud van de opleiding in een dergelijke
kader een sterk bedrijfstakspecifiek karakter,
de vakopleiding te meten. Zij heeft zelf een
titanische poging in die richting gedaan, maar
niettemin lijkt die weg doodlopend. Immers,
baten naar voren, zowel voor de deelnemer,
het scholende bedrijf als andere bedrijven.
geheel afwijkend van het reguhere onderwijs.
Naar verluidt is men in Groot-Brittannie
doende aan de opzet en bekostiging van de
Fondsvorming en subsidiering
vakopleiding een andere vorm te geven.
nen binnen een bedrijfstak goede redenen
1070
Uit het voorgaande blijkt dat de betrokke-
kunnen hebben om van fondsvorming af te
zien, bij voorbeeld omdat de kosten van vakopleiding in hun sector betrekkelijk laag zijn
en de mfrasecWra/earbeidsmobiliteit betrek-
kelijk gering is, of juist omdat de intersectorale arbeidsmobiliteit — van hun sector naar
andere sectoren — betrekkelijk groot is. Dit
laatste verschijnsel kan in de perceptie van de
betrokkenen een geduchte belemmering
voor fondsvorming zijn. Het grensoverschrijdende verkeer van gediplomeerde leerlingen
is echter een kleiner probleem naarmate
meer bedrijfstakken een bijdrage leveren aan
het beroepsonderwijs in de vorm van scholing — hetzij direct, hetzij via opleidings- of
vereveningsfondsen. De ervaringen in WestDuitsland laten dit zien. In die situatie zou er
minder sprake zijn van eennrichtingsverkeer,
in het bijzonder van door het bedrijfsleven
geschoolden naar de overheidssector.
Zou het bedoelde personeelsoverschrijdende verkeer geen probleem zijn, dan zou
het verschijnsel van fondsvorming in een bedrijfstak erop kunnen duiden dat de verstrekte subsidie onvoldoende is om de praktijkopleiding in de desbetreffende bedrijfstak
te kunnen bekostigen. Zoals reeds opgemerkt lopen de kosten per praktijkleerplaats
in de verschillende bedrijfstakken (en bedrijven) sterk uiteen. Bij een voor elke bedrijfstak/opleidingssector gelijke subsidie per
praktijkleerplaats is het subsidie-aandeel bij
relatief dure praktijkopleidingen geringer
dan bij relatief goedkope. Waarschijnlijk is
de huidige situatie bij de bekostiging van de
vakopleiding in het kader van het leerlingwezen nog steeds het spiegelbeeld van de situatie bij de bekostiging van de verschillende
deelsoorten van het dagonderwijs. In het
dagonderwijs is de subsidiegraad doorgaans
hoger naarmate de opleiding duurder is 11).
Samenvattend kan worden gesteld dat het
feit dat in een bedrijfstak een vereveningsfonds is gevormd een indicatie is voor twee
verschijnselen: een betrekkelijk ongunstige
baten-kostenverhouding voor de scholende
bedrijven bij afwezigheid van een fonds, respectievelijk een betrekkelijk gunstige batenkostenverhouding voor de niet-scholende
bedrijven binnen de bedrijfstak.
Met (via de landelijke organen van het
leerlingwezen gesluisde) bijdragen van de
overheid aan opleidings- en vereveningsfondsen kunnen in beginsel drie vliegen in
een klap worden gevangen. Er zou worden
ingespeeld op de gedifferentieerde kostenstructuur van de vakopleiding; er zouden
meer positieve externe effecten kunnen worden uitgelokt en deze externe effecten zouden ten dele worden geiinternaliseerd 12).
De levering door de overheid van bijdragen
aan opleidings- en vereveningsfondsen kan
in de rubricering van de verschillende subsidievormen die enkele jaren geleden is gegeven door de Commissie voor de ontwikke10) Friedrich Eymelt, Der Fondsgedanken in der
Berufsbildungsdiskussion, Beitrage zur Gesellschafts- und Bildungspolitik, nr. 16, Instituut der
deutschen Wirtschaft, Koln 1977.
11) Zie D. C. van Ingen en C. P. Maan, op. cit., biz
125.
12) Externe effecten kunnen worden geiinternali-
seerd (van hun extern-zijn ontdaan), indien derden
hun waardering voor deze effecten via het marktmechanisme tot uitdrukking kunnen brengen; in
het onderhavige geval via bijdragen aan een fonds.
ling van de beleidsanalyse (COBA), vallen
onder subsidiering naar rato van eigen inkomsten. Deze commissie stelt dat een toepassing van deze subsidievorm geen overwe-
moederlijk is bedoeld. Het gaat hierbij om de
scholende bedrijf zelf.
Idealiter kan de effectiviteit van het subsi-
uit te keren aan de landelijke organen van het
leerlingwezen.
De landelijke organen kunnen op hun
beurt zorgdragen voor verdergaande decen-
gende nadelen heeft, maar zorgvuldig dient
die-instrument BVJ worden vergroot door
tralisatie van het uitkeringsbeleid, waarbij
te worden geevalueerd 13). Volgens de
een wijze van subsidiering van de vakopleidingen die door het volgende wordt gekenmerkt. Elk landelijk orgaan ontvangt in ieder
geval een basisbijdrage per praktijkleer-
aan de regionale organen van het leerlingwezen een rol kan worden toebedacht. Een te-
voorts op: ,,Indien de inkomsten in een bepaalde periode (….) teruglopen, neemt ook
plaats. Daarenboven ontvangt een landelijk
breng van de bedrijven naar het centrale ni-
orgaan meer, naarmate het aandeel van de
veau verdient daarbij aanbeveling. Het feit
het subsidie af. Hiermee is een neerwaartse
bedrijfsbijdragen aan het door het desbetref-
dat niet alle bedrijfstakken een serieuze scho-
tendens in beweging gezet, die strijdig kan
fende landelijke orgaan beheerde fonds gro-
lingsinspanning bewezen leidt tot een vi-
zijn met het oogmerk van het subsidie” 14).
ter is en tevens het aandeel van de opleiding
cieuze cirkel die fondsvorming belemmert.
Dit bezwaar is in het onderhavige geval echter niet van toepassing. Het gaat hier immers
voor andere bedrijven dan de scholende bedrijven groter is.
Bij aanvaarding van de voorstellen van de
commissie-Wagner zou een andere weg wor-
COBA zou de controle op de inkomsten van
de gesubsidieerde bij deze subsidievorm be-
werkelijk kunnen zijn. De commissie merkt
vakopleiding voor andere bedrijven dan het
om de momentane verdeling van de BVJ-gelden over de verschillende landelijke organen.
In volgtijdelijk perspectief kan met betrekking het totale BVJ-budget zeer wel een anticyclisch beleid worden gevoerd, of een po-
ging worden ondernomen om althans geen
pro-cyclisch beleid te voeren.
Wat betreft de eigen inkomsten moet erop
rugkoppeling van informatie omtrent de besteding van de BVJ-gelden en de eigen in-
den ingeslagen. In dat geval kan de huidige
Slot
subsidievorm van de Bijdrageregeling wor-
Resumerend kan worden gesteld dat de effectiviteit van de Bijdrageregeling Vakopleiding Jeugdigen kan worden vergroot, met
hierboven gesuggereerde vorm. Welk lot de
voorstellen van de commissie-Wagner is be-
dien verstande dat het ter beschikking
staande budget zodanig kan worden aange-
het kabinet nog dit jaar blijken.
worden toegezien dat geen oneigenlijke krin-
wend dat meer praktijkleerplaatsen ont-
gloopjes worden gevormd van scholende be-
den gezien als een stap in de richting van de
schoren, moet volgens een toezegging van
Dick van Ingen
staan. Van belang daarbij is dat een subsidievorm wordt ontwikkeld die incentives”
drijven naar het fonds en weer terug naar
deze bedrijven, om op die manier subsidie in
biedt voor het bedrijfsleven om zelf meer aan
de wacht te slepen. In dat verband verdient
vakopleiding voor jeugdigen uit te geven —
het wellicht aanbeveling een tweede crite-
hetzij via vereveningsfondsen, hetzij via opleidingsfondsen. In het afgelopen jaar is door
het kabinet een stap in de goede richting gezet door de subsidies voor de vakopleiding
rium aan te leggen. Dat zou kunnen zijn de
mate waarin sprake is van output van een
type dat door de feilen van de markt voor
vakopleiding bij afwezigheid van vereveningsfondsen en opleidingsfondsen stief-
voor jeugdigen niet langer rechtstreeks aan
de scholende bedrijven te verstrekken, maar
13) Zie Commissie voor de ontwikkeling van beleidsanalyse, Het instrument subsidie; een leidraad
voor het subsidie-onderzoek, Beleidsanalyse,
1976, nr. 1, biz. 33-34.
14) Biz. 34.