beleid
ILLU ST RAT IE :
LOE K W EIJTS
De eigenwoningtoeslag
De eigenwoningtoeslag kan dienen als alternatief voor de
hypotheekrenteaftrek, indien deze wordt ingevoerd in combinatie met een halvering van de overdrachtsbelasting en de
afschaffing van de vierde schijf in de inkomstenbelasting.
I
Simon Duindam en
Jelle van den Berg
Onderwijsarchitect bij het
Instituut voor Publieke
Kennisinfrastructuur
respectievelijk partner in
het Instituut voor Fiscale
Kennisoverdracht en verbonden aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam
36
ESB 26
n de afgelopen periode is er een groot aantal
onderzoeken en wensen met betrekking tot het
voortbestaan van de hypotheekrenteaftrek naar
voren gebracht. Het beeld dat uit deze onderzoeken en wensen naar voren kwam is zeer divers.
Zo stelt de Vereniging Eigen Huis (2006) dat zestig
procent van de huizenbezitters het niet principieel
oneens is met een afschaffing van de hypotheekrenteaftrek, zolang er maar iets voor in de plaats
komt, en het bedrag in de portemonnee niet achteruit gaat. Ook komt de aantasting van de waarde
van de eigen huizen in veel onderzoeken naar voren
als de hypotheekrenteaftrek pardoes wordt afgeschaft. Recentelijk heeft ook het ministerie van
Financiën (2006) een zevental varianten met betrekking tot veranderingen in de hypotheekrenteaftrek
doorgerekend.
In het werkveld lopen de meningen sterk uiteen. Van
niet aan tornen (SER, VVD, CDA, en NVB) tot (op
termijn) afschaffen en vervangen door een ander
systeem (PvdA, CU, OESO en CEC). Lopen we het
rijtje argumenten voor of tegen de afschaffing van
januari 2007
de hypotheekrenteaftrek langs, dan onderkennen we
daarbij argumenten met betrekking tot de macroeconomie (de publieke middelen), meso-economie
(de effecten op de woningmarkt), micro-economie
en politieke economie (de mate van inkomensverandering voor groepen in de samenleving).
Toelichting argumenten
Bij de macro-economische argumenten gaat het om
de grootte van het beslag op de rijksbegroting, of
preciezer gesteld de grootte van de belastinguitgave
hypotheekrenteaftrek, en de beheersbaarheid van
deze uitgaven in de toekomst, zowel als gevolg van
een autonome groei van de hypotheekschuld, als de
gevoeligheid van de belastinguitgaven als gevolg van
renteveranderingen.
Bij de meso-economische argumenten gaat het over
de ontwikkeling van de prijzen op de woningmarkt,
als gevolg van afschaffing van de hypotheekrenteaftrek en het effect dat de afschaffing heeft op de
werking van de woningmarkt als geheel. Bovendien
is er de doorwerking van deze vermogenseffecten op
het macro-economisch niveau (Ter Rele, 2006).
Bij de micro-economische argumenten gaat het
vooral om de veranderingen in de inkomens bij die
bevolkingsgroepen die nu gebruik maken van de
hypotheekrenteaftrek en de politieke verdeling van
deze bevolkingsgroep. Dit laatste met het oog op
de politiek economische analyse van wie er voor- en
achteruit zou gaan bij een verandering van het eigenwoningregime in de inkomstenbelasting.
Uitgangspunten
Bij ons onderzoek naar een alternatief voor de hypotheekrenteaftrek hebben we ons laten leiden door een
aantal uitgangspunten. Het eerste uitgangspunt is dat
het primaire doel van subsidiëring van het eigen woning bezit gericht is op de stimulering van dit eigenwoningbezit en niet op de subsidiëring van inkomens.
Het tweede uitgangpunt vereist dat een verandering
van de hypotheekrenteaftrek op de korte termijn
voor de overheid budgettair neutraal is en dat de
stimulering van het eigenwoningbezit budgettair
beheersbaar wordt. Weliswaar zal bij veranderingen
wisselgeld nodig zijn voor het politieke draagvlak,
doch ons inziens is een bestendige stimulering van
het eigenwoningbezit gebaat bij de omzetting van de
onbegrensde belastinguitgave die de hypotheekrente
aftrek nu is, naar een meer beheersbare subsidie.
Het derde uitgangspunt betreft het streven naar een
stabiele woningmarkt (Conijn, 2006). Hierbij denken
we bij een alternatief voor de hypotheekrenteaftrek
vooral aan de determinanten die vraag naar nieuwe
woningen, zoals de hoogte van het netto inkomen en
de verhandelbaarheid van de woningen, beïnvloeden.
Blijven deze van een min of meer gelijke omvang of
kunnen we deze zelfs verbeteren, dan zal er waarschijnlijk ook sprake zijn van een min of meer stabiele
woningmarkt, ook al omdat het aanbod van woningen
veelal door andere factoren dan de hypotheekrente
wordt beïnvloed. Door het stabiel blijven van de
prijzen op de woningmarkt is het ook niet te verwachten dat de bestedingspatronen van consumenten veel
zullen veranderen (macro-economische stabiliteit).
Het vierde uitgangspunt in ons onderzoek betreft
niet alleen een micro-economisch uitgangspunt,
maar kan tevens als een methodologisch uitgangspunt worden beschouwd voor de kwantitatieve analyse die hierna aan de orde zal komen. Immers, het
analyseren van een alternatief voor de hypotheekrenteaftrek is bovenal een vergelijkende studie, die zeer
geschikt geanalyseerd kan worden met de hulpmidtabel 1
Variabelen
De vergelijkende analyse omvat een groot aantal variabelen die bij het kopen van een
huis en de aanschaf van een hypotheek aan de orde komen. Deze variabelen zijn:
• De verhouding hypotheek en bruto-inkomen. Deze is voor de analyse op vijf
gesteld.
• De overdrachtsbelasting van zes procent en de bijkomende kosten bij de
aanschaf van een eigen woning van gemiddeld vier procent (makelaar, notaris,
provisie hypotheek).
• De koopprijs en WOZ-waarde van een huis, respectievelijk negentig procent en
tachtig procent van de maximale hypotheek.
• De huidige tarieven in de inkomstenbelasting (34,15 procent, 41,45 procent,
42 procent en 52 procent), alsmede het tarief van het eigen woning forfait
(0,6 procent).
• Het gemiddelde OZB-tarief voor eigenaren (0,11 procent), gebaseerd op een
groot aantal waarnemingen in verschillende plaatsen op basis van cijfers van
Coelo, Atlas van de lokale lasten, 2006.
• Het aantal koophuizen in Nederland: 3.588.000 (cijfers CBS).
• Het aantal eigen woningen in Nederland: 3.229.200 (cijfers CBS).
• Het aantal verkochte woningen in 2005: 205.000 (bron Kadaster).
• Gemiddelde verkoopprijs eind 2005: 226.399 euro (bron Kadaster).
• Gemiddeld aantal jaren in een eigen woning: achttien jaar. Dit getal gebruiken
we om de gemiddelde lasten van de overdrachtsbelasting per jaar te kunnen
berekenen.
• De rentestand: bij de berekeningen is uitgegaan van een gemiddelde hypotheekrente van vijf procent. Voor deze aanname zijn diverse bronnen van CBS,
Kadaster, en DNB met elkaar vergeleken.
Passen we deze variabelen toe op een zevental verschillende bevolkingsgroepen
in Nederland met een eigen woning ingedeeld naar een huishoudinkomen van
40.000 euro tot en met 200.000 euro, dan krijgen we de volgende invulling
van de verschillende variabelen in euro’s te zien voor een eigen woningbezitter
aan het begin van 2006. De onderstaande tabel is ons uitgangspunt voor de
komende vergelijkende analysen.
Huidige situatie per inkomensgroep
Inkomen
te betalen IB
Netto inkomen
Max. Hypotheek
Prijs huis
Woz-waarde huis
Eigenwoningforfait
Hypotheekrentelast
Teruggave
Netto inkomen+teruggave
OZB+kosten
Kosten overdrachtsbelasting per jaar
Netto besteedbaar inkomen
delen uit de politieke economie. Praktisch gesteld gaat het daarbij niet om een
modelmatige of welvaartstheoretische analyse (Van Ewijk, Jacobs & de Mooij,
2006), maar om een vergelijking van de inkomensverandering per ontvanger op
micro-niveau, een gesaldeerde verandering van het inkomen op macro-niveau
en een vergelijking van de winnaars en verliezers. Bij dit laatste streven we naar
een nulsituatie, dat wil zeggen dat er nauwelijks winnaars en verliezers zijn. Dit
streven is bijzonder belangrijk, omdat op deze wijze tevens wordt voldaan aan de
hiervoor genoemde uitgangspunten op meso-, en macro-economisch niveau. Zijn
de inkomensveranderingen op micro-niveau gering, dan zullen ze dat door de
saldering op macro-economisch niveau ook zijn, en zullen de veranderingen door
een breed politiek draagvlak gesteund kunnen worden.
40.000
12.152
27.848
200.000
180.000
160.000
960
10.000
3.795
31.642
176
600
30.866
60.000
21.215
38.785
300.000
270.000
240.000
1.440
15.000
6.328
45.113
264
900
43.949
80.000
31.615
48.385
400.000
360.000
320.000
1.920
20.000
9.402
57.786
352
1.200
56.234
100.000
42.015
57.985
500.000
450.000
400.000
2.400
25.000
1.1752
69.737
440
1.500
67.797
120.000
52.415
67.585
600.000
540.000
480.000
2.880
30.000
14.102
81.687
528
1.800
79.359
150.000
68.015
81.985
750.000
675.000
600.000
3.600
37.500
17.628
99.613
660
2.250
96.703
ESB 26
januari 2007
200.000
94.015
105.985
1.000.000
900.000
800.000
4.800
50.000
23.504
129.489
880
3.000
125.609
37
tabel 2
Inkomensveranderingen in euro’s naar variant en inkomensgroep
Inkomen
(A) Hypotheek in Box 3
(B) = (A) + halvering Overdrachtsbelasting
(C) = (A) + afschaffing OVB + afschaffing OZB
(D) = Beperking hypotheekaftrek tot € 400.000
(E.) = Beperking hypotheekaftrek tot derde schijf (42%)
(F) = Afschaffing 4e schijf IB (10%-punten)
(G) = Combinatie (D) en (F)
(H) + Combinatie 0,6*(F] en (D)
(I) = Combinatie (E) en (F)
(J) = Combinatie (E) en 0,3 (F)
40.000
-1395
-1095
-619
0
0
0
0
0
0
0
60.000
-2728
-2278
264
0
-633
777
777
466
144
-400
80.000
-4.602
-4.002
-3.050
0
-1.808
2.777
2.777
1.666
969
-975
Varianten
De varianten die we zullen onderzoeken om te komen tot een vergelijkbare maatstaf voor de hypotheekrenteaftrek betreffen de volgende:
Variant A: In deze variant wordt de eigen woning en de bijbehorende eigenwoningschuld verplaatst van box 1 naar box 3 met dien verstande dat de waarde
van de eigen woning niet bij de bezittingen wordt geteld, doch bij de schulden
wel de hypotheekschulden in aanmerking komen.
Variant B: Als variant A, maar inclusief een halvering van de overdrachtsbelasting (OVD).
Variant C: Als variant A, maar inclusief afschaffing van de overdrachtsbelasting
en afschaffing van de OZB.
Variant D: In deze variant wordt binnen de huidige wetgeving de aftrek van de
hypotheeklasten beperkt tot een hypotheekschuld van 400.000 euro.
Variant E: In deze variant wordt binnen de huidige wetgeving de aftrek van de
hypotheeklasten beperkt tot een maximaal 42 procent (de derde schijf).
Variant F: In deze variant laten we alle variabelen in tact, maar laten we de
vierde schijf in de IB vervallen. De resultaten van deze variant zijn vooral van
belang als tussenresultaat voor andere varianten.
Variant G: Deze variant combineert de varianten D en F.
Variant H: Als variant G, maar nu wordt de vierde schijf in de IB niet afgeschaft,
maar verlaagd met zes procentpunten.
Variant I: Deze variant combineert de varianten E en F.
Variant J: Als variant I, maar nu wordt de vierde schijf in de IB niet afgeschaft,
maar verlaagd met drie procentpunten.
Uiteraard zijn hier nog veel meer varianten van te maken, doch als we de resultaten van deze tien varianten als veranderingen in de netto-inkomenspositie per
inkomensgroep weergeven, dan krijgen we het volgende resultaat. (zie tabel B
bovenaan de pagina)
Belangrijke tussenconclusie op basis van de variantenanalyse is dat de inkomenseffecten alleen beperkt kunnen worden gehouden, indien het verdwijnen van de
hypotheekrenteaftrek in zijn huidige vorm gepaard gaat met een aantal andere
maatregelen. De combinatievarianten geven allemaal een betere uitkomst dan de
tabel 3
120.000
-6.902
-6.002
-4.574
-4.701
-2.712
6.777
2.076
-634
4.065
-679
150.000
-8.628
-7.503
-5.718
-8.226
-3.390
9.777
1.551
-2.360
6.387
-457
200.000
-11.504
-10.004
-7.624
-14.102
-4.520
14.777
675
-5.236
10.257
-87
enkelvoudige varianten. Er kan dus geen sprake zijn
van een enkelvoudig vervangen van de ene regeling
door de andere regeling. Een tweede conclusie is
dat overheveling van de eigen woning van box 1 naar
box 3 of een beperking van de hypotheekrenteaftrek
met gecombineerde tariefsverlaging van de vierde
schijf in de Wet IB, grote veranderingen laat zien in
de inkomens. Voor ons zijn grote veranderingen geen
positief signaal.
Het gebruik van meerdere instrumenten om de inkomensveranderingen als gevolg van het verdwijnen
van de hypotheekrenteaftrek te compenseren, heeft
ons er toe aangezet, om ook een nieuw instrument in
het verhaal te betrekken, zoals een toeslag voor het
eigen woning bezit. Immers, het primaire doel van
de subsidiëring van het eigen woning bezit, is om
dit bezit te bevorderen, en waarom dan niet met een
eenvoudige subsidie die samenhangt met de waarde
van de eigen woning (WOZ)-waarde. Onder een toeslag verstaan wij dan ook een bedrag dat de eigen
woningbezitter ontvangt en in beginsel onafhankelijk
is van werkelijke (rente) uitgaven. Dit is een wezenlijk ander begrip als de hypotheekcredit die door De
Mooij en Stevens (2006) worden genoemd, waarbij
het gaat om een belastingkorting van een bepaald
percentage van de betaalde hypotheekrente.
In tabel 3 hebben we zo’n berekening gemaakt,
gebaseerd op vier verschillende instrumenten:
• 1. de introductie van een Eigen Woning Toeslag
(EWT) op basis van de WOZ-waarde van de
eigen woning, ter bevordering van het eigen
woning bezit en een inkomenscompensatie bij
het wegvallen van de hypotheekrenteaftrek,
De eigenwoningtoeslag (micro)
Inkomen
Woz-waarde huis
Eigen Woning Toeslag in % WOZ-waarde
Eigen woning toeslag in euro’s
Halvering OVB
Toptariefverlaging met 10,0%-punten
Afschaffing ew-forfait en renteaftrek
Totaal effect netto besteedbaar inkomen
38
100.000
-5.752
-5.002
-3.812
-2.350
-2.260
4.777
2.427
516
2.517
-827
ESB 26
januari 2007
40.000
160.000
2,18
3495
300
0
-3.795
0
60.000
240.000
2,13
5.101
450
777
-6.328
0
80.000
320.000
1,88
6.025
600
2.777
-9.402
0
100.000
400.000
1,56
6.225
750
4.777
-11.752
0
120.000
480.000
1,34
6.425
900
6.777
-14.102
0
150.000
600.000
1,12
6.726
1.125
9.777
-17.628
0
200.000
800.000
0,90
7.227
1.500
14.777
-23.504
0
• 2. een halvering van de overdrachtsbelasting,
mede ter vermindering van de transactiekosten
op de woningmarkt en een betere marktwerking,
• 3. het afschaffen van de vierde schijf in de IB, ter
compensatie van de inkomensterugval van met
name de hogere inkomens bij het wegvallen van
de hypotheekrenteaftrek,
• 4. het schrappen van de hypotheekrenteaftrek en
het eigenwoningforfait,
• 5. de woning wordt in box 3 vrijgesteld.
In tabel 3 (onderaan vorige pagina) is te zien dat door
de invoering van de EWT de inkomensveranderingen
in sterke mate beperkt kunnen worden en zelfs tot nul
kunnen worden teruggebracht door het juiste percentage te kiezen voor de woningtoeslag. Bovendien
kent de EWT procentueel een degressief karakter.
Deze micro-economische analyse is een noodzakelijke
voorwaarde voor veranderingen, wil een variant in het
politieke besluitvormingsproces, ter sprake kunnen
komen. Omdat bij de instrumenten niet alleen gekeken is naar de gevolgen voor het netto-inkomen, maar
ook de werking van de woningmarkt is verbeterd door
het halveren van de overdrachtsbelasting, denken
wij dat de voorgestelde instrumenten daardoor geen
verslechtering op meso-economisch niveau betekent.
Het is echter nog niet voldoende, want ook op macroeconomisch niveau zal gekeken moeten worden of
de voorgestelde varianten financieel economisch
houdbaar zijn en binnen de financiële kaders van de
Rijksbegroting vallen. Voor onze budgettaire analyse
nemen we bovenstaande variant met de EWT als
uitgangspunt voor de berekeningen. De budgettaire
analyse spitst zich toe op de veranderingen in uitgaven op vier posten, namelijk de kosten van de EWT,
de halvering van de OVB, de afschaffing van de vierde
schijf in de IB, en het verdwijnen van de hypotheekrenteaftrek. Voor het berekenen van de kosten van de
EWT maken we gebruik van de cijfers van de NVM en
het CBS waarin is aangegeven hoe groot onze woningvoorraad eigen woningen is, hoe deze woningvoorraad
qua waarde verdeeld is, en hoeveel woningen behoren
tot een bepaalde waardecategorie. Uit verschillende
cijfers, samengesteld uit de kwartaalrapportages van
de NVM, kunnen we opmaken dat de invoering van
de EWT bij de huidige aantallen eigen woningen (1
januari 2006), ongeveer 13,121 miljard euro kost.
uitgaande van een honderd procent hypotheek. Doch dit blijkt in de praktijk niet
voor iedereen te gelden. Jongeren kennen een hogere hypotheekschuld als percentage van de waarde van de eigen woning dan ouderen, omdat deze laatste groep in
de vorm van aflossingen, overwaarden, toepassing van de bijleenregeling, spaarhypotheken en andere wijzen van besparingen een deel van hun hypotheekschuld al
hebben ingelost of nooit zijn aangegaan. Daardoor profiteren jongeren nu relatief
ook veel van de hypotheekrenteaftrek (Kuipers, Schüller & Steenbeek, 2006).
Gemiddeld blijkt dat de hypotheekschuld zo’n veertig procent bedraagt van het
eigenwoningbezit (CPB, 2006 en Ministerie van Financiën, 2006).
Indien we de EWT niet volledig, maar slechts voor veertig procent zouden doorrekenen, leidt dit er toe dat inkomensgroepen met een hoge procentuele hypotheekschuld (veelal jongeren) er bij alle inkomensgroepen fors op achteruit gaan. Daarom
hebben we gezocht naar een aanpassing van de EWT die meer recht doet aan dit
leeftijdaspect in de vorm van correctiefactoren, die zo zijn vormgegeven dat deze
zowel degressief zijn naar inkomen, als naar leeftijd en dat het eindresultaat op
microniveau minimaal nul is. Berekeningen hiervoor zijn verkrijgbaar bij de auteurs.
Kijken we nu weer naar de macro-economische aspecten van deze variant dan
dalen de macro-economische lasten van 13,121 miljard euro voor de EWT naar
6,490 miljard euro. De totale budgettaire lasten van de voorgestelde maatregelen zijn nu ongeveer veertig miljoen euro.
Conclusies
Ons onderzoek naar alternatieven voor de hypotheekrenteaftrek ter bevordering van
het eigenwoningbezit laat zien dat een discussie over het voortbestaan van hypotheekrenteaftrek alleen kan leiden tot een duurzaam breed gedragen resultaat,
indien een combinatie van instrumenten wordt gebruikt ter compensatie van de afschaffing van de aftrek. Afschaffing van het toptarief in de inkomstenbelasting en
een halvering van de overdrachtsbelasting zijn twee van deze instrumenten, doch
een werkelijk evenwichtige overgang op zowel micro-, meso-, als macro-economische niveau kan worden bereikt, indien tot invoering wordt besloten van een EWT.
Deze EWT, uitgevoerd door de toeslagenafdeling van de Belastingdienst, is niet
meer gekoppeld aan de inkomens van belastingplichtigen, maar aan de waarde van
de eigen woning en de leeftijd van de eigenwoningbezitter. Er is dus een rechtstreeks verband tussen de bevordering van het eigenwoningbezit en de stimulering
ervan, conform de bedoeling van de Wet Bevordering Eigen Woning.
Praktische introductie van de EWT kan geschieden door de Wet Bevordering
Eigen Woning Bezit als zodanig aan te passen. Door de koppeling van de EWT
aan de WOZ-waarde van een eigen woning neemt bovendien de gevoeligheid van
de rijksbegroting voor renteveranderingen drastisch af. In de huidige vorm zou
bijvoorbeeld een stijging van de gemiddelde hypotheekrente van een 0,5-procentpunt al een effect van 1 miljard euro kunnen hebben op de Rijksbegroting.
Bij de EWT is deze directe koppeling in beginsel afwezig, waardoor de
Rijksbegroting weer een stukje robuuster wordt.
Literatuur
Conijn, J. (2006) De koopsector: een verstorende factor op de
woningmarkt. ESB (91) 4499, 630-633.
CPB (2005) Economische effecten tegenbegroting Groenlinks 2005.
Naast deze kosten verminderen de opbrengsten van de
overdrachtsbelasting van 2,7 miljard euro, naar 1,35
miljard euro (cijfers VNG en NVM), verminderen de
opbrengsten uit de vierde schijf van de IB (1,6 miljard
euro; CPB 2005), maar verdwijnen de kosten van de
hypotheekrenteaftrek (inclusief opbrengsten eigenwoningforfait) met een grootte van 9,4 miljard euro.
Oftewel, de uitvoering van een dergelijk plan kost op
macro-economisch niveau 6,671 miljard euro en dat
zal het de Minister van Financiën zeker niet waard zijn.
De reden voor deze macro-economische mismatch
is gelegen in het feit dat de hoogte van EWT in de
bovenstaande berekening voor iedereen is berekend
Den Haag
CPB (2006) Macro-economische verkenningen. Den Haag
Ewijk, C. van, B, Jacobs & R.A. de Mooij (2006)
Doelmatigheidswinst van minder hypotheekrenteaftrek. ESB
(91) 4489, 292-295.
Kuipers, B., S. Schüller en O. Steenbeek (2006) Lage inkomens
en jongeren profiteren van hypotheekrenteaftrek. ESB (91)
4491, 360-362.
Ministerie van Financiën (2006) Actualisatie varianten fiscale
behandeling eigenwoningbezit. Den Haag.
Mooij, R., de & L.G.M. Stevens (2006) Fiscaal-economische
uitdagingen voor een volgende kabinet. WFR 2006/275.
Rele, H. ter (2006) Intergenerationele herverdeling bij afschaffing hypotheekrenteaftrek. ESB (91) 4490, 330-331.
Vereniging Eigen Huis (2006) De toekomst van de hypotheekrenteaftrek. Eigen Huis Magazine, 4.
ESB 26
januari 2007
39