De compacte stad
DRS. M. A. MENTZEL*
Inleiding
In de periode van 1960 tot 1982 is de bevolking van de vier
grote steden met een kwart — 600.000 mensen — teruggelopen. Voor een belangrijk deel is deze teruggang ten goede gekomen aan voorsteden, groeikernen, ,,new towns” of kleine
dorpen. Onlangs gaven de vier grote steden gezamenlijk te
kennen deze ,,leegloop” niet langer aanvaardbaar te achten.
In de nota Perspectief voor de grote steden, die een reactie
vormt op de beoogde herziening van de Structuurschets voor
de verstedelijking, wordt de conceptie van de ,,compacte
stad” naar voren gebracht. In deze bijdrage volgt een overzicht van de belangrijkste kenmerken van dit planologisch
denkbeeld. Het Amsterdamse structuurplan dient hierbij tot
voorbeeld 1).
Verdichting en intensivering
Als nieuwe uitgangspunten van ruimtelijk beleid voor een
..compacte stad” gelden verdichling en intensivering. Dit is
bij voorbeeld het geval in het medio 1982 te Amsterdam verschenen Voorontwerp Structuurplan De stad centraal.
Daarin wordt een kleine filosofie van een ,,compacte” stad
geschreven. Aan het concept kan een wervende betekenis
niet worden ontzegd, maar of het voldoende duidelijk is voor
de verschillende betrokkenen kan worden betwijfeld. Bij de
begrippen ,,verdichting” en ,,compactheid” strijden empirie
en speculatie om voorrang. Verdichting valt nog het meest
nauwkeurig te omschrijven. Men verstaat er onder het vergroten van het aantal woningen per oppervlakte-eenheid,
met de bedoeling ook de bewonersdichtheid (aantal inwoners
per oppervlakte-eenheid) te verhogen. Compact heeft een
ruimere strekking, aangezien er allereerst een stadstype of
stadsvorm mee wordt aangegeven. Speculatief zijn beide begrippen omdat nog veel aspecten onvoldoende zijn gefundeerd en nauwelijks op hun onderlinge consistentie onderzocht.
In de literatuur wordt bij de idee van een compact stedelijk
gebied verwezen naar de volgende kenmerken 2):
• aanvullen met bebouwing van een bestaand stedelijk gebied
— in de stad
— in de stadsrand;
• het bouwen in hoge dichtheden;
• een menging van wonen en werken;
• een bestuurlijke eenheid.
Tal van argumenten worden — in een toevallige coalitie
en om verschillende redenen — ten gunste van deze ,,nieuwe
stedelijkheid” genoemd:
a) verplaatsingsafstanden, reistijden en reiskosten met betrekking tot wonen en werken, wonen en voorzieningen
en het sociaal verkeer kunnen verminderen;
b) landschappelijke en natuurhistorische waardevolle gebieden worden beschermd tegen verdere verstedelijking;
c) wanneer de daling van het inwonertal wordt afgeremd,
komt dit de (hoogwaardige) stedelijke voorzieningen ten
goede. Groeikernen ,,parasiteren” op de ,,donorstad”;
d) openbaar-vervoerslijnen krijgen een hoger potentieel reizigersaanbod;
e) vermindering van energieverbruik en luchtverontreiniging;
f) menging van functies doorbreekt de monotonie die zo
kenmerkend is voor woonwijken in suburbane kernen;
g) ontplooiingskansen van de vrouw verbeteren;
h) creativiteit en ,,broedplaatseffect” gedijen beter in gebieden met hoge fysieke en ,,dynamische” dichtheden;
i) het streven naar verdeling van arbeid en deeltijdbanen
heeft in de compacte stad meer kans van slagen.
436
Verdere concretisering
Rotterdam, Den Haag en Amsterdam doen op dit moment
verwoede pogingen deze compacte-stadsgedachte toe te passen 3). In Rotterdam richt men zich bij voorbeeld op ,,reserveruimte” in het centrum (tot voor kort liepen er hertjes op
het Weena, vlakbij het Centraal Station). Bovendien komen
oude haventerreinen vrij die uitermate gunstig liggen ten opzichte van het centrum. Verdichting blijkt in deze situaties
tegelijk mogelijk en wenselijk.
De Amsterdamse verdichtingsaanpak krijgt momenteel
gestalte in het al genoemde Voorontwerp Structuurplan De
stad centraal. Uit de commentaren die het plan heeft losgemaakt, komt echter naar voren dat een aantal vooronderstellingen niet houdbaar zijn en de doelstellingen eenzijdig, strijdjg of niet te realiseren.
Illustratief voor de Amsterdamse grondslag tot compact
ruimtegebruik zijn de hoofddoelstellingen van het Voorontwerp Structuurplan. Deze hebben betrekking op:
1. het voldoen aan de grote woningbehoefte, met name van
de zwakke bevolkingsgroepen;
2. het verzekeren van het voortbestaan van Amsterdam als
economisch en cultured hoofdverzorgingscentrum;
3. het beter op elkaar afstemmen van wonen en werken.
Verschillende ontwikkelingen in de voorgaande decennia
spelen bij de keuze voor deze doelstellingen van beleid een
rol. De hoofdstad is met name door het steeds kleiner worden
der gezinnen sterk in inwonertal teruggelopen (1965:
865.000, nu 690.000 inwoners). Het draagvlak voor stedelijke voorzieningen is versmald door selectieve migratie van
veel huishoudens uit de middelbare- en hogere-inkomensklassen naar suburbane woongebieden. Het gemiddelde inkomen van de Amsterdamse bevolking is verminderd. Het
ligt momenteel ongeveer gelijk met het Nederlandse gemiddelde en zal er naar verwachting snel onder komen. (Zo’n 20
jaar terug was het belangrijk hoger dan het gemiddelde.) Een
vrij sterke vergrijzing speelt hierbij ook een rol. Het overloopbeleid van rijk en provincie stimuleerde een proces
waarbij de ,,uitstroom” door gezinnen met kinderen wordt
overheerst en de ,,instroom” van Amsterdam door jongeren
en leden van minoriteiten. Grote woon-werkafstanden en
lange reistijden zijn daarvan het gevolg.
Het Voorontwerp bestaat uit drie delen: Plan, Toelichting
en Overleg. In februari 1983 verscheen het deel Readies, de
oogst uit de inspraaktermijn die liep tot december 1982. Dit
plan zal het nu geldende structuurplan moeten opvolgen.
Dit laatste plan, dat bij de vaststelling in onderdelen alweer
sporen van veroudering vertoonde, behandelt Toekomstige
Ontwikkelingen (deel A, 1974), Wonen in oude wijken (deel
B. 1974) en Werken (deel C, 1981). Deze gescheiden aanpak
blokkeerde de ontwikkeling van een samenhangend beleid.
zodat in 1978 in het programmakkoord van de progressieve
partijen en het CDA de aanpassing tot een nieuw integraal
plan werd bepaald. Als kern bevat het nieuwe plan een summiere weergave van — achtereenvolgens — knelpunten,
hoofddoelstellingen (hierboven genoemd), uitgangspunten
en randvoorwaarden. Daarna volgt een expose inzake be-
* De auteur is verbonden aan de afdeling der Bouwkunde van de
Technische Hogeschool Delft.
1) Voorontwerp Structuurplan Amsterdam (1. Plan en 2. Toelichting), mei 1982; (4. Reakties), januari 1983.
2) H. F. L. Ottens, Compacte verstedelijking, ROM magazine.
1983, nr. 1, biz. 7-10.
3) Nota van de wethouders voor de ruimtelijke ordening der vier grote steden. Perspectief mor dc grote steden. maart 1983.
leidslijnen en maatregelen op stedelijk en stadsdeelniveau.
politieke pijlers van De stad centraal. Ze beogen het volgende: ,,Het verstedelijkingsbeelddat hiermee wordt nagestreefd
sterdam-Rijnkanaal) niet gunstig, bovendien is de ligging ten
opzichte van de gebieden waar al werkgelegenheid is (met
name de zuidkant van Amsterdam en Schiphol) slecht. Critici opperen een afweging te maken in regionaal verband. De
duiden we aan met de compacte stad. Onder de compacte
gemeente Amsterdam zoekt nu te zeer naar oplossingen bin-
stad wordt verstaan een gesloten verstedelijkt gebied van een
nen de eigen gemeentegrenzen.
De drie hoofddoelstellingen kan men beschouwen als de
dusdanige omvang dat optimaal gebruik kan worden ge-
Beleidsmatig gezien is de compacte-stadsgedachte eve-
maakt van de reeds bestaande collectieve voorzieningen,
werkgelegenheid en infrastructuur” (biz. 27). En in de inleiding heet het: ,,Enerzijds heeft dit begrip betrekking op het
verstedelijkingsbeleid… anderzijds op een inrichtingsbeleid
neens op twijfelachtige manier onderbouwd. Een afweging
van de verschillende onderdelen van een ruimtelijk plan —
huisvesting, werkgelegenheid, verkeer, voorzieningen — is
niet in samenhang verzorgd. Evenmin heeft een afweging op
dat onder andere uitgaat van hoge dichtheden en functie-
agglomeratie- of stadsgewestelijk niveau plaatsgevonden.
menging” (biz. 5). Concreet houdt deze gedachte in dat voor
den wordt gekozen. Ten eerste ,,landelijk West” met mogelijkheden voor circa 30.000 woningen. Op dit moment zijn
de bebouwde lobben aan de west- en zuid-westkant van de
stad omgeven door akkerbouw en tuinbouw en door sport-
Dit treedt duidelijk aan het licht bij de doelstelling: ,,het
bouwen voor de economisch zwakkeren onder de woningzoekenden”. Het is een nobel streven, dat echter wel strijdig
is met het doel om het draagvlak van de stedelijke voorzieningen te verhogen.
De beleidskeuze voor het ,,bouwen voor economisch
en groenvoorzieningen. In het Voorontwerp worden de lob-
zwakkeren” is bovendien slecht te rijmen met de keus om
ben met bebouwing ,,ingepakt”. Ten tweede wordt aan 600
hectare water in het Buiten-IJ langs de Diemerzeedijk een
,,wonen en werken beter op elkaar af te stemmen”. De bevolkingsopbouw van de hoofdstad is steeds eenzijdiger aan
het worden. Dreigend is een ontwikkeling waarbij Amsterdam wordt gedomineerd door jeugd, ethnische minderheden,
twee nieuwe stadsuitbreidingen in hoge bebouwingsdichthe-
woonbestemming gegeven: Nieuw-Oost met mogelijkheden
voor circa 18.000 woningen. Daarnaast zou in het Oostelijkhavengebied ruimte zijn voor 8.000 woningen.
bejaarden en een kleine culturele elite. Forse stromen foren-
Kritiek
Dat de praktijk lastiger is dan de theorie, bewijzen de vele
uiteenlopende readies op het Voorontwerp. De grote verscheidenheid aan posities en belangen die voor een grote stad
als kern in een verstedelijkt gebied nu eenmaal typerend is,
sen bezetten dan de veelal hoogwaardige arbeidsplaatsen.
terwijl een steeds groter percentage van de stedelijke bevolking werkloos is.
Tijdens een recente studiedag naar aanleiding van het
hoofdstedelijke structuurplan kwam het gebrek aan een degelijk overzicht over de problematiek van de stagnerende ste-
resulteert in een imponerende lijst met kritiek. Extra verwar-
den nog eens aan het licht 4). Stellingen die naar voren wer-
rend is dat sommige van die kritiekpunten elkaar min of
meer tegenspreken of neutraliseren.
den gebracht illustreerden dit. Zo werd geponeerd dat het
Zo klinken vanuit de bevolking protesten tegen een intensiveringsbeleid waarbij de ,,groene longen” in of bij de woongebieden verdwijnen. De belangenbehartigers van het bedrijfsleven willen de kwijnende industrie- en havengebieden
achter de hand houden tot de economic weer ,,aantrekt” en
zijn niet opgetogen over een herstructurering tot woongebied.
Milieubeschermers en de agrarische bedrijfstak wijzen op
de betekenis van open gebied voor natuur en recreatie en
land- en tuinbouw. Ook wat het verkeer betreft klinken verschillende geluiden. Het particuliere autoverkeer zou sterke
belemmeringen gaan ondervinden. Het openbaar vervoer
zou in een compact stedelijk gebied de vele kriskrasrelaties
niet aankunnen. Vervoersassen op stadsgewestelijk en regionaal niveau worden in de compacte stad te weinigbenut. Geluid- en parkeerhinder en luchtverontreiniging zullen in een
verdichte stad ontoelaatbaar toenemen.
De kritiek spitst zich op twee punten toe: een ontoereikende empirische onderbouwingen beleidskeuzen die met de
nodige twijfels zijn omgeven. Wat de onderbouwing betreft,
zijn een groot aantal tekortkomingen genoemd. In de eerste
plaats valt op dat de berekening van de woningbehoefte in
Amsterdam te kort schiet. Weliswaar zijn er zeer veel woningzoekenden in de hoofdstad ingeschreven, maar onvoldoende wordt rekening gehouden met migratie uit de hoofdstad, verminderde instroom en afnemende vraag bij de starters op de woningmarkt. De doorwerking van een economische crisis manifesteert zich reeds in moeizaam verhuurbare
woningen en leegstand. Het Voorontwerp is met andere
wporden te sterk georienteerd op groeiverwachtingen. De
taakstelling om in de jaren negentig weer een inwonertal van
800.000 te bereiken is wellicht lofwaardig, maar irreeel.
Verder kan worden betwijfeld of stadsuitbreidingen die tegen het stedelijk gebied aanliggen bevorderlijk zijn voor kortere woon-werkafstanden. Ten onrechte wordt er van de
nieuwe stadsuitbreidingen gemeend dat hun nabijheid hetzelfde is als een goede bereikbaarheid. Wat de uitbreiding
Nieuw-Oost betreft valt dit gemakkelijk in te zien. Niet alleen is de bereikbaarheid van een nieuw poldergebied in het
Usselmeer door verschillende barrieres (waaronder het AmESB 18-5-1983
verband tussen ruimtelijke vorm (i.e. de compacte stad) en
maatschappelijke ontwikkeling nog steeds te weinig onderzocht is. Verder werd gesteld:
— een compacte stad levert moeilijkheden op wat betreft
het aantrekken van bedrijven, vanwege hindereffecten
door ruimtelijke nabijheid;
— de winkelfunctie van het hoofdcentrum profiteert geens-
zins van de compacte stad als vorm. Een eventuele groei
van de bevolking komt eerder ten goede aan de nevencentra, waar het niveau al vaak hoger dan, of gelijkwaardig
is aan het hoofdcentrum;
— compact gebouwde nieuwbouwlokaties in de uitbrei-
dingsgebieden van Amsterdam zullen de concurrentie tegen bestaande woongebieden in omliggende gemeenten
waarschijnlijk niet doorstaan.
Slot
Duidelijk is wel dat de keus voor een compacte stad in een
groter bestuurlijk kadermoel worden gemaakt. In de provincie Noord-Holland heeft het vorige College van Gedeputeerde Staten toekomstige verstedelijkingsmodellen gepresenteerd (Structuurschets voorde Verstedelijkingin Noord-Hol-
land 1982). De stedelijke ontwikkeling langs bestaande en
nieuw aan te leggen railinfrastructuur wordt daarin aanbe-
volen, zonder dat overigens al precies een keus is gemaakt.
Daarnaast zal in de discussie met betrekking tot de compacte stad steeds meer het element stabilisering een rol spelen. Niet langer groei en progressie, maarbehoud en herstel:
van de woningvoorraad, de elementaire en de hoogwaardige
voorzieningen en de werkgelegenheid. Ook de vraag naar de
opbouw van de stedelijke woonbevolking kan hierbij niet
worden ontweken. Een streven dat op zulke punten is gericht, zal alleen kans van slagen hebbeh indien de kwaliteiten
van een compacte ,,kernstad” ten voile worden benut. Toe-
nemende concurrentie van de secundaire kernen in de Randstad — plaatsen als Amstelveen, Amersfoort, Woerden —
geeft daartoe alle aanleiding.
4) Niet gepubliceerde bijdragen Studiedag ..Bevolkingsprognoses en
woningbehoeften in de regio Amsterdam”. Georganiseerd door de
Amsterdamse Raad voor de Stedebouw. 17 maarl 1983.
437